农村义务教育保障机制改革的成效、问题和对策
摘 要：农村义务教育开展情况关系到我国人口素质的总体提升和农村经济社会的整体发展，而各级政府部门财政责任不清、农村义务教育经费投入不足、农民负担过重等制约了农村义务教育的发展。自2006年起，我国进行了农村义务教育经费保障机制改革，将农村义务教育逐步纳入公共财政保障范围，在农村实行基本的免费义务教育，改革至今已有十年的时间，取得了一定的成效。但随着经济社会的快速发展和城镇化进程的不断加快，农村义务教育又面临着诸多新情况和新问题，因此，在新时期探讨农村义务教育经费保障机制改革具有重要的现实意义。
关 键 词：农村义务教育；保障机制；专项资金
中图分类号：G522.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）12-0038-07
收稿日期：2016-06-20
作者介绍：古天姣（1983—），女，辽宁抚顺人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）政治学教研部副教授，研究方向为政治学理论。
我国是农业大国，农村人口占人口总数的一半以上，因此，农村义务教育是事关社会主义新农村建设和实现中国梦的全局性、先导性工作。 2005年12月，国务院颁发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（以下简称《通知》），将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。可以说，《通知》的颁发，对我国义务教育尤其是农村义务教育具有里程碑式的意义。2006年，我国农村义务教育经费保障机制改革开始实施，到2016年，改革已实施十年。吉林省是农业大省，农业人口众多，对于吉林省农村义务教育发展情况而言，加快农村义务教育经费保障机制改革就显得尤为重要。针对政府投入的资金保障程度如何，资金是如何使用的，使用的效果如何，是否能够满足学校开展正常教育教学活动的需要，是否真正解决了贫困家庭子女因交不起学费不能正常上学等问题，笔者重点选择了吉林省四个县（市）十余所学校，对吉林省农村义务教育资金使用情况展开了调研，在总结调研对象取得的经验、存在的共性问题的基础上，分析了产生问题的原因并提出了相应的建议。
一、吉林省农村义务教育专项
资金投入基本情况
根据2005年颁布的《通知》以及2006年至2012年国家陆续出台的相关政策规定，目前，吉林省农村义务教育专项资金由中央、省、县三级投入，中央财政投入占大部分，投入对象为公办中小学，主要包括对义务教育阶段家庭困难学生免费提供教科书、免杂费和补助寄宿生生活费（简称“两免一补”）、校舍维修改造资金、薄弱学校改造资金、学校教师特设岗位资金以及学生营养改善资金共七项。[1]中央财政对于各省农村教育经费的投入根据西部、中部和东部三种不同情况给予不同的承担比例。对于吉林省而言，中央财政全额承担教科书资金，免学杂费和提高公用经费资金中央承担60%，地方承担 40%。校舍维修改造资金中央承担 50%，地方承担50%。家庭经济困难寄宿生的生活费补助，地方财政承担 50%，中央财政按照 50%的比例给予奖励性补助。
2011年至2014年，在吉林省，中央和省两级财政累计投入教育专项资金100多亿元。其中：排在第一位的是中小学公用经费，达40多亿元；排在第二位的是薄弱学校改造资金，达22.7亿元；排在第三位的是校舍维修改造资金，近17亿元；排在第四位的是免费教科书资金，近10亿元。其他还有家庭困难寄宿生生活费补助资金、学校教师特设岗位资金和学生营养改善资金等。
二、吉林省农村义务教育专项
资金投入取得的成效
自2006年开始实施农村义务教育经费保障机制改革以来，在当年春季学期选取吉林省延边朝鲜族自治州作为试点，在下半年秋季学期选取辽源东丰县作为试点。[2]2007年春季开学后，农村义务教育经费保障机制改革在全国铺开。从试点到全面铺开的这十年间，农村义务教育经费保障机制改革对于吉林省义务教育水平尤其是农村义务教育的教学质量、学生生活水平和学习质量等方面的提升发挥了重要的作用。
（一）“两免一补”政策的实施减轻了农村家庭负担
我国于2006年开始分步实施农村义务教育“两免一补”政策，即免除农村义务教育阶段学生学杂费，免费提供国家课程和地方课程教科书以及对家庭困难寄宿生发放生活补助，这一重大举措意义深远。因为在经济困难地区，有的家庭为了解决经济来源问题，让家里的孩子尤其是女孩儿过早辍学，或外出打工或在家务农；而“两免一补”政策的实施减轻了学生家庭的经济负担，使所有的孩子都能走进学校，享有平等的受教育机会，对提高入学率、降低辍学率发挥了巨大的作用。尤其是针对困难住宿生发放生活补助，解决了部分贫困家庭学生拿不起生活费及伙食费的问题，基本上消除了由于吃饭问题导致的流失生频出的现象。
（二）薄弱校改造资金的投入消除了D级危房
薄弱校改造资金主要用于校舍和学生食堂新建、扩建以及音体美卫器材和多媒体等教学仪器设备的购置。随着资金投入力度的逐步加大，农村中小学基本上消除了泥草房和D级危房，改善了学校的办学硬件条件和校舍面貌。在实地走访中笔者看到，各个乡村中房舍质量最好、最醒目的建筑就是中小学校教学楼，有的教学楼可与城镇学校相媲美。城乡教学硬件条件差距的缩小缓解了择校矛盾，在一定程度上体现了教育公平。
（三）音体美卫器材、多媒体设备不断更新，丰富了教育教学内容和手段
与十年前农村中小学教育情况相比，如今最显著的变化就是农村中小学丰富多样的学习生活，当年一些小学生直到毕业连篮球、足球都没见过的情况早已成为历史。调研的四个县（市）仅当年用于图书设备、音体美卫器材、多媒体设备、教学实验仪器项目资金投入就达1000余万元，图书及音体美卫器材的多样化，既扩大了学生的知识面，又丰富了学生课业内容和文体生活；多媒体、远程教学等现代化教学手段的充分运用，既满足了正常的教育教学需要，又很好地开发了学生的智力和潜能。
在上世纪70年代有美国学者即提出 “知识沟假说”，由此知识鸿沟理论受到广泛关注。该理论认为，媒介的出现和发展会对不同受众产生影响，即社会地位较高的人获得的知识和信息要高于社会地位较低的人。对媒介的掌握在某种程度上会改变人们的知识结构和认识水平。由此看来，音体美卫器材、多媒体设备的不断更新对于生活在农村、视野相对有限的学生来说显然具有非凡的意义。
（四）校舍维修改造资金的持续投入改善了学校的办学条件
从中小学危房改造资金以政府投入为主到校舍维修改造一般预算内资金，多年来，中央财政的资金投入呈递增态势，这些资金主要用于教学用房、辅助用房及相关设施的维修改造。通过对校舍及相关设施进行维修、改造，为师生提供了安全、良好的工作、学习、生活环境，在一定程度上也改善了学校的校容校貌，让农村孩子享受到了与城市孩子等同的优质教育环境资源，促进了城乡教育的均衡发展。在实地调研中笔者发现，过去严冬里由学生自己动手解决取暖问题的校舍不见了，代之以室内温暖如春的现代化教学楼。
（五）特岗教师计划的实施充实了教师队伍，提升了教师素质
特岗教师计划的实施不仅促进了高校毕业生就业，更是给广大农村教师队伍输入了新鲜血液。所调研的四个县（市）从特岗教师计划实施以来，已累计招聘近2000名各类人才充实到农村教师队伍中。吉林省是教育大省，全省共有普通高等院校60所，2016年全省共有大学毕业生18.7万人，比2015年增加了5.7%。一方面，吉林省每年面临严峻的大学生就业问题；另一方面，由于待遇、工作地点、编制等问题，真正补充到基层农村教师队伍中的人员相对较少。通过招聘特岗教师，不仅解决了农村学校教师老龄化、自然减员多、教师缺乏等实际问题，特别是补充了音体美学科的教师后，也解决了农村中小学校课程设置单一的问题；同时，又使农村学生在德、智、体、美、劳方面得到了全面发展，可以说补齐了农村教育教学的短板。特岗教师的到来，既丰富了农村校园的文化生活，使校园充满生机与活力，也使农村教师队伍的整体素质得到了提高。
（六）农村义务教育阶段学生营养改善计划初见成效
解决了农村学生上学的问题后，还需要考虑他们的生活水平、身体素质等问题。在农村较为困难的地区，有些家庭尤其是距离学校较远的家庭，为了节省家庭开支，中午常常不能保证孩子正常的午餐，更谈不上营养。为进一步改善农村学生的营养状况，提高农村学生的健康水平，加快农村教育发展，促进教育公平，国家决定从2011年秋季学期起，在集中连片特殊困难地区启动农村（不含县城）义务教育学生营养改善计划试点工作，标准为按学生在校时间每生每天3元，所需资金全部由中央财政承担。吉林省也在部分县（市）开展了试点工作，使试点地区学生的膳食结构得到了改善，逐步实现了学生营养均衡，保证了学生的身心健康，也调动了学生学习的积极性。
三、吉林省农村义务教育专项资金
管理和使用存在的问题
在2005年《通知》颁布至今这十余年间，我国农村义务教育经费保障机制改革取得了重大成效，但随着经济社会的快速发展，各种社会问题不断出现，尤其是伴随着城镇化改革进程的不断加快，我国农村义务教育经费保障机制改革也遇到了这样或那样的问题，这些问题若不能得到有效解决，既会影响到我国农村义务教育的持续健康发展，也会对社会主义新农村建设和中国梦的实现产生不利影响。
（一）义务教育专项资金管理不到位
首先，教育专项资金专户管理存在漏洞。主要表现在各县财政部门不同程度地存在“专户不专”的现象，即在教育专户将教育专项资金与其他性质的资金放在一个账户内核算，如粮食方面的资金等。不能保证教育专项资金专户存储，就会存在串用、挤占资金的风险。其次，资金使用效率低，导致部分资金结余。在调研中笔者发现，某县薄弱校改造项目由于招标采购中低价中标项目与计划资金额度相差较大以及采购不及时，造成了部分资金闲置；其他县（市）教育资金专户也沉淀了一定量的资金，均为长期积累形成。现有资金不能得以有效利用而是闲置起来，这对于农村义务教育的发展显然是不利的。
（二）义务教育专项资金覆盖面不够
⒈村级小学的公用经费难以维持正常运转。随着城镇化进程的加快，农村青年劳动力或进城打工发展或举家搬迁，使很多村屯变为“空心村”或多是由老人、小孩、妇女留守，而有的农村孩子也被父母接到城镇读书生活，农村中小学生源因此逐渐减少。目前，吉林省各县（市）按照国家要求，为保障现有农村学生可以正常入学，仍保留了很多村级小学，尽管解决了当地农民的后顾之忧，但大部分村级小学学生人数少，有的不足10名学生，学生人数在200名以下的学校占比较高。由于地处偏僻村屯，因而人均所需成本较高。目前，政策层面人均公用经费补助标准的确定并未考虑学生人数的分布，尽管地方财政在资金安排上对此类学校予以一定程度的倾斜，但仍很难保证这些村级小学正常支出的需要，导致有些教育教学活动开展不理想或开展不起来。
⒉部分支出尚无列支渠道。由于取消了对学生的所有收费，除了财政拨款，学校已没有其他资金来源。目前，农村初中学生大部分为住宿生，学校须安排部分教师管理这部分学生的自习和就寝，还要有专职管理人员进行24小时看护。而教师及工勤人员受人员编制限制不能随意增加，聘用临时人员产生的工资费用地方财政无法纳入预算开支，学校又不能在公用经费科目中核算，导致这部分费用无法列支，这已成为困扰学校正常开展教学活动的普遍现象，也是“老大难”问题。
⒊特岗教师工资整体水平偏低。国家补助特岗教师每月工资为2000元，吉林省各县（市）全部按此标准发放，只有个别县（市）财政投入资金给特岗教师缴纳了“五险一金”。特岗教师主要从师范类院校应届本科毕业生中选拨，多数教师家在外地，尽管所在的中小学能够解决其食宿问题，但单身生活成本较高，现行工资标准与正式教师差距很大，难以满足其基本生活需要。目前，吉林省各市、县非特岗教师的平均工资为3100-3500元，社会劳务用工月工资水平也在2500元以上，相比较而言，低水平的工资难以保证特岗教师队伍的稳定。在调研中笔者发现，一些学校的特岗教师已转而报考其他领域的岗位，出现了部分人员流失的现象。
（三）校舍维修及改造资金串项问题突出
根据2005年颁布的《通知》以及之后我国陆续出台的相关政策规定，农村义务教育专项资金项目包括 “两免一补”资金、校舍维修改造资金、薄弱学校改造资金、学校教师特设岗位资金以及学生营养改善资金共七项。对这七项资金中央和地方的投入匹配各有不同，而且资金也不能相互串用。例如：校舍维修改造资金按规定只能用于学校日常维修和大型修缮支出，不能用于校舍新建和改扩建项目，新建和扩建项目属于薄弱校改造范畴。但在调研中笔者发现，有两个县（市）将校舍维修改造资金用于校舍的新建或扩建项目，项目串项造成资金用途改变，而一些项目在上报环节就将维修和改扩建混淆在一起，这显然不合乎要求。
（四）困难住宿生生活补助政策落实尚存违规现象
中央财政对困难住宿生补助资金是按住宿生人数的33%核定并拨付，补助标准小学每生每年1000元、初中每生每年1250元。在调研的十多所学校中，属于单亲家庭、孤儿和极度贫困的住宿生占整个住宿生的比例一般在10%左右，这部分学生的困难程度比较容易界定，但其他学生的家庭困难程度差异较小。一些学校的做法是：在保证10%左右的特困生补助按标准发放的前提下，将剩余补助资金搞分段平均，即占比40%—50%相对困难学生均可享受，如采取由一个人领取但两到三个人平分的办法，总体享受补助的比例可达到50%-60%。事实上此种做法属于违规操作。
（五）绩效评价体系尚未建立，缺乏对教育专项资金的总体考核评价
建立绩效考核监督评价机制是现代公共管理的要求，也是政府改革的方向。国家要求政府各部门加快建立绩效考核制度，加强对自身的监督和评价；财政部也多次明确要求，对财政资金要进行绩效考核、监督和评价。吉林省农村教育专项资金每年以20多个亿（不含县级投入）的规模投入，占各项财政支出比重较大。因此，建立科学的考核评价体系，可以有效防控资金风险，提高资金使用效率，促进吉林省农村义务教育的发展。但从吉林省教育专项资金投入整体情况看，截至目前，尚未建立系统、完整的绩效考核评价体系。
四、吉林省农村义务教育专项资金
存在问题的成因
通过对我国农村义务教育经费保障机制改革的历程进行考察不难看出，改革的核心是经费投入机制的变化，实现的目标是运用制度设计和安排来筹措农村义务教育经费，促进农村义务教育水平的提升。但任何一项制度在实施过程中总会遇到一些问题，在这些问题的背后必有其成因。
（一）缺乏统筹管理教育专项资金的认识
尽管地方政府及相关部门对教育工作高度重视，积极筹措包括配套资金在内的各项资金，但在资金管理和使用效率上缺乏跟进意识。省级财政部门着重资金的安排与保障，教育部门负责项目的评估与申报；县级财政、教育、招投标管理及政府采购部门也是各司其职，但这些部门缺少及时、有效的沟通，因此导致了资金闲置以及使用效果不理想的后果。如某县音体美卫及多媒体设备采购资金闲置一年以上，原因就是在招投标环节出了问题，以至于仅考虑资金风险，影响了资金的使用。
（二）政策不明晰导致工资标准降低或相关费用没有来源
首先，资金来源渠道单一导致特岗教师工资低。目前，特岗教师每月2000元的工资由中央财政拨付资金予以保障，工资标准只是达到了当地同等教师工资的平均水平，并没有要求地方财政配套，地方财政也未安排相应的支出。因此，特岗教师在工作满三年转入正式编制之前，只能享受低水平的工资待遇。其次，公用经费科目核算范围过窄，致使一些必要开支没有列支渠道。按照义务教育公用经费管理规定，公用经费核算范围严禁列支人员费用，而住宿生的教师管理补助以及管理人员工资等费用又客观存在。因此，如不调整公用经费的核算范围，就需要财政另行投入资金。
（三）对学校基本建设资金投向未作及时调整
农村义务教育经费保障机制改革已实施多年，各级政府投入了大量的更新改造资金和校舍维修改造资金，农村学校的泥草房和D级危房已基本改造完毕，新建校舍不必投入大量资金进行修缮，老旧校舍虽然每年都可以安排一定量的维修资金，但有的已失去了维修价值，这也造成了资金的串项使用。经过多年的经费保障机制改革，吉林省农村中小学基础设施情况已发生了变化，正是由于现有资金投入方面与已有变化不符出现了资金串项问题，因而应通过调整资金投向的方式避免违规问题的发生。
（四）界定困难住宿生存在一定的难度
困难住宿生补助资金发放比例为住宿生人数的33%，而真正的特困生只占10%左右，因此，剩余部分如何发放，一直是困扰教育行政管理部门和学校的大问题。因为在现行的惠民政策下，农民耕种的土地、享受的各种补贴等基本相同，在同一个地方，各家各户贫富差距并不大，这就给学校界定哪些学生是困难住宿生带来了难度，使得处于困难边缘的学生很难界定。在没有更好的办法发放困难住宿生补助的情况下，只能搞平均发放，否则就会出现矛盾，但这种做法确实带来了不能有效利用资金的问题。
五、完善吉林省农村义务教育
保障机制的措施与建议
通过对吉林省四个县（市）十多所中小学的实地调研，在总结经验、分析存在问题和原因的基础上，笔者对如何完善农村义务教育资金保障机制提出以下建议。
（一）发挥多方作用，加强对教育专项资金的监管
加大地方政府监管力度。加强农村义务教育资金的使用和管理，不能仅仅靠财政和教育部门来监管，还需要地方政府高度重视，统一协调，加强监管。如薄弱校改造中存在的招投标问题及部分资金闲置和沉淀问题，都是由于没有建立统一协调的机制，各个部门之间缺乏有效沟通和统一指挥，从而对这部分资金没有进行有效管理而导致的，包括有的项目资金闲置，有的项目资金投入不足等，进而影响了资金的使用效率。
为学校建设和长期发展提供资金保障。利用政府部门工作转型的契机，将相关部门所需资金嵌入教育资金预算管理之中，实现对投入初期的成效预判，可以避免资金浪费和投入不足。在资金使用过程中建立相应的预警机制，及时发现问题，则能够有效化解资金使用风险，充分发挥教育资金的作用。
降低或取消教育专项资金的配套比例。吉林省是欠发达省份，有些县级财政属于“吃饭”财政，有的县的工作人员工资都难以保证，配套资金相应地也很难及时到位。在这种情况下，建议降低配套比例或免除地方配套资金，以减轻地方经济负担。
（二）适时调整教育专项资金的结构和范围
首先，调整教育资金内部结构。针对目前薄弱校改造需求增长大于维修增长的现状，应及时调整资金投向，侧重需要新建和改扩建的校舍薄弱校改造资金的投入，相应减少维修资金投入，把资金用到刀刃上。其次，调整教育投资方向，主要是向义务教育之外倾斜。义务教育保障机制的建立使农村中小学投入基本能够保证教学的需要。相对来说，高中教育及公办幼儿园的投入明显不足。因此，应适当增加高中及幼儿园的教学投入，以促进整体教学质量的提高。再次，增加投入，提高特岗教师工资水平，以保障学校正常运转的需要。一是针对学校在实际支出中客观存在的聘用临时人员工资费用等刚性支出问题，建议扩大公用经费的开支范围或在聘用临时人员经费中考虑这部分支出。二是在现有基础上增加特岗教师的资金投入特别是中央财政资金的投入，做到与非特岗教师同工同酬，以保障他们的基本生活需求，调动其工作的积极性。
（三）进一步完善相关制度，科学管理教育专项资金
改变现有的简单按人均计算公用经费的方法，采用“固定费用+变动费用”的方式，即科学计算出一个学校与学生人数无关的固定费用支出数额，作为学校能够保障基本运转的固定费用基数，再加上根据学生人数计算出的公用经费作为一个学校的全年公用经费额度，这样，才能确保不同规模学校的正常运转。同时，改变过去按住宿生人数的一定比例发放固定额度补助的做法。确定若干补助标准，拉开档次，重点救济特困生、照顾一般困难生，对住宿生按困难程度进行补助，扩大补助面，使真正有困难的学生能够得到额度较高的补助，一般困难的学生得到相应的补助，不困难的学生不补助，最大限度地发挥补助资金的作用。
（四）建立教育专项资金评价考核机制
绩效考评是西方发达国家在推动“新公共管理运动”中逐步形成的一种政府治理方式，近年来越来越受到国内学者和政府部门的青睐。概括地说，政府绩效评估就是根据绩效目标，运用评估指标对政府部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估、划分绩效等级、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程。[3]针对吉林省教育专项资金使用效率效果底数不清、情况不明，评价考核机制没有建立起来的现状，财政和教育主管部门及地方政府部门应通过出台政策法规的方式加以改变，尽快建立起切实可行的教育专项资金考核评价体系，以更好地落实责任制，提高资金的使用效率，让每一位学生都能充分沐浴公共财政的阳光雨露。
【参考文献】
[1]中央政府门户网，http：//www.gov.cn/zwgk/2006-02-07/content_181267.htm.
[2]教育部.2007年第2次例行新闻发布会散发材料之一：农村义务教育经费保障机制改革的主要内容及实施步骤[EB/OL].中国政府网，2007-02-27.
[3]蔡立辉.政府绩效评估：现状与发展前景[J].中山大学学报（社会科学版），2007，（05）.
（责任编辑：高 静）
Abstract：The development of rural compulsory education is related to the overall improvement of the quality of our population and the whole development of the rural economy and society.However， there are some problems restrict the development of rural compulsory education，including that government departments at all levels of financial responsibility is not clear，insufficient investment in rural compulsory education，the farmers' burden is too heavy，etc.Since 2006，China has carried out the reform of rural compulsory education funds safeguard mechanism，rural compulsory education will be included in the scope of public finance，carrying out the basic free compulsory education in rural areas， the reform has been ten years，and has achieved some success.However，with the rapid development of economy and society and the accelerating process of urbanization，rural compulsory education is facing many new situations and new problems.Therefore，it is of great practical significance to explore the reform of the rural compulsory education funds guarantee mechanism in the new period.
Key words：rural compulsory education；guarantee mechanism；special funds
