新媒体时代政府治理的“不适”与“调适”
摘 要：以微博、微信为代表的新媒体时代的到来使政府治理环境发生了很大变化。政治参与主体大众化、社会组织形态虚拟化、民意表达碎片化、传统主流媒体舆论传播力弱化等带来了政府治理的诸多“不适”。因此，在新媒体时代，政府治理应采取加强法律制度建设、塑造崭新的政府治理形象、提升政府网络舆情监控能力、构建科学立体的网络舆情应急体系等方式进行“调适”，以不断提升政府治理水平，实现国家治理体系和治理能力的现代化。
关 键 词：新媒体时代；政府治理；网络舆论场；网络舆情
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）12-0032-06
收稿日期：2016-10-20
作者简介：于江（1985—），男，江苏泰州人，中共泰州市委党校讲师，硕士，研究方向为当代中国政治与公共管理。
基金项目：本文系江苏省高校哲学社会科学研究基金资助项目“多元主体协同治理现代化的逻辑理路与推进路径研究”的阶段性成果，项目编号：15AKS014。
党的十八大以来，习近平总书记高度重视传统媒体与新媒体的融合发展，发表了一系列重要论述，提出了许多新思想、新观点、新论断。习近平总书记强调指出，要加快传统媒体和新兴媒体融合发展，充分利用新技术新应用创新媒体传播方式，占领信息传播制高点。据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第37次中国互联网络发展状况统计报告》数据显示：截止2015年12月，我国网民规模已经达到6.88亿，有90.1%的网民通过手机上网，网民中即时通信用户的规模达到6.24亿之多。一个智能化、全民发声的新媒体时代的到来，给政府治理带来了“不适”，因此，必须对政府治理加以必要的“调适”，以适应社会环境的变化。
一、新媒体时代政府治理
环境发生的变化
“新媒体时代的到来，不仅是传媒发展史上的革命性变革，而且对大众生活和政府治理产生了重大影响”。[1] 在新媒体时代，微博、社交论坛等新媒体的广泛应用催生出了一个新的舆论场域，导致政府治理环境发生变化，政府治理难度不断增加。
（一）新媒体时代网络舆论场逐步形成
在互联网兴起之前，我国只存在单一的舆论场，即以党报党刊、通讯社等传统主流媒体为主体的传统舆论场。互联网兴起后，拓宽了公众参与渠道，人际交流出现了新的互动模式，原本单一的以传统主流媒体为主体的传统舆论场的“垄断”地位被打破，网络舆论场逐步形成，由此出现了两个舆论场共存的局面。随着互联网技术的深入发展以及手机应用的迅速推广，以微博、微信等为代表的新媒体极大地增强了碎片化信息和零散化时间的利用率，更是将社会各阶层网罗到网络舆论场当中，因此，最大程度地提高了信息互动的参与度，扩大了网络舆论的影响范围。在网络舆论场中，公众可以通过新媒体就共同关心的话题展开交流和讨论，并且这种讨论与交流的“频率”因网络技术进步带来的便捷性而不断加快，讨论话题与提出意见的广度和深度也得到了扩展和延伸，其舆论影响力已远远超出简单意义上的情绪表达或宣泄。
（二）新媒体时代信息传播力迅速提升
信息传播力包括信息量、信息的传播速度以及信息的影响力。新媒体的出现，给传统媒体带来了巨大冲击，最为突出的表现就是读者群不断萎缩，纸质媒体发行量出现了“断崖式”的滑落，走向衰落甚至破产。有数据显示：从2008开始报纸年印量就开始出现负增长，并且负增长的幅度逐年增大。2015年《环球企业家》杂志就是因为销量不断下降而停刊。相对于传统媒体，新媒体信息发布成本低廉、阅读方便，特别是智能手机普及后，人们不必花钱去买报纸、杂志等传统纸质媒体，只要简单装上手机app即能获取信息。在信息传播速度上，传统媒体因复杂的信息审批程序和政府新闻机构强有力的监督，使得信息传播的速度远不如新媒体，因为新媒体发布信息时无需过多地考虑其真实性。此外，新媒体的辐射作用也不可小觑。2016年，“王宝强离婚事件”在两天之内刷爆朋友圈的原因就是王宝强的名人效应以及王宝强拥有的1828万粉丝所形成的声势浩大的舆论影响力。可见，在新媒体时代，只要信息内容足够吸引人眼球和产生情感共振与价值认同，便可能在“人人转发”中实现信息传播的“核裂变效应”，这也是传统媒体所无法做到的。
（三）新媒体时代自媒体地位逐步确立
移动互联网技术的发展和以智能手机为代表的移动计算设备的迅速普及使得信息的发布突破了技术上的障碍，人们通过操作手机就可以发布信息成为“媒体人”“传媒人”。自媒体作为公众发布自己亲眼所见、亲耳所闻事件的途径，作为一种个人网络信息传播行为，在具有传统媒体信息传播功能的同时还具有不同于传统媒体信息传播的运作架构。在传统传播媒介环境下，政府新闻发布部门有着一整套严格的新闻信息审核机制，发布新闻信息需要经过新闻采编，到有关部门校稿审核，再到排版发布等多个运转环节，且在每一环节都有潜在的拖延、贻误的可能性。但在新媒体时代，网络技术为实现跨时空的信息传递提供了可能，新闻传播在上述方面拥有传统媒体无可比拟的优势，在新闻信息处理过程中，新媒体实现了由过去的被动接受新闻信息到现在的主动发布、转发和评论新闻信息的转变。在某一公共事件发生之后，公众可以在第一时间发出自己的声音，由“旁观者”迅速转变为“当事人”，但受信息发布人自身素质的影响，其所发布信息内容的真实性、准确性、完整性和安全性等很难甄别。
（四）新媒体时代公众民主意识不断增强
近年来，我国社会主义民主政治建设取得了很大成就，公众的民主意识不断增强。在新媒体时代，借助网络平台传播信息具有跨时空、不设防、自由开放等特点，从而营造出相对传统媒体时代更为宽松便捷的信息传播环境，公众通过新媒体在信息传播过程中无需考虑身份、地位、区域等诸多限制，只要在法律允许的范围，皆可以自由地参与公共事务治理讨论，就自身关心的公共事务主动与政府进行平等的沟通、交流。新媒体时代所孕育出来的自媒体，提高了公众在公共事件、政府决策等方面的参与度和参与意识，激发了公众的参与热情，在一定程度上扩大了一些网络舆情事件的社会影响，进而对现实社会的公共政策和政府决策产生影响。公众通过新媒体表达民意、参与公共事务治理、与政府互动以成为我国社会主义民主政治建设的重要方式。
二、新媒体时代政府治理的“不适”
在新媒体时代，网络舆论不仅对虚拟社会产生了重要影响，更给现实社会带来了新变化，给政府治理带来了种种“不适”。
（一）政治参与主体的大众化
新媒体的出现使公众政治参与热情得到了进一步提高。新媒体本身所具有的即时传播性将公众的关注点集中至新媒体平台，增进了信息发出一方即传播者与接收一方即受众之间的双向沟通交流，拓宽了公众发声的渠道，使公众参与度不断增强，政治参与主体逐步走向“大众化”。“魏则西事件”“雷洋案”“济南非法经营疫苗系列案件”“黑龙江哈尔滨天价鱼事件”“江苏常州学校污染物超标事件”等2016年热点网络舆情事件，无一不是公众发现后通过新媒体予以曝光的。
（二）社会组织形态虚拟化
新媒体创造了一个庞大的虚拟公共空间。在这个虚拟公共空间中，公众的交往与参与突破了现实社会空间的种种限制与桎梏，促进了公众主体意识的觉醒，参与意识日趋强烈。在网络公共事件回应过程中，新媒体能够将有着共同诉求的公众组织起来，在网络空间结成社团、联盟等虚拟社会组织。这些虚拟社会组织借助新媒体，一方面，对公共事件发表评论，酝酿诸多热点问题并成为网络舆论集散地，以扩大自身的知名度与影响力；另一方面，通过表达利益诉求获得更多公众的关注与支持，凭借新媒体的舆论影响力维护自己的合法权益。这种变化必然会带来政府组织形态的改变，“网络社会中不再以刚性科层化体系作为唯一必要”[2]，政府必然会打破传统严格的科层化的管理架构，建立起现实政府与虚拟政府一体化的治理结构，以应对新媒体时代社会发生的新变化。
（三）民意表达碎片化
新媒体给多元的民意表达主体提供了平等、自由、共享、开放的表达空间和环境，使得复杂多样的利益诉求有了新的表达渠道，然而与之相对应的是民意表达的无序性也随之凸显出来，网络民意在离散性与碎片化的表达方式中“泥沙俱下、鱼龙混杂”。在互联网的虚拟世界中，这种快速、碎片化的表达方式不仅造成了信息传播的不全面、不系统、不深入，而且在相对自由的网络空间中还会因缺乏一定的约束而偏离正确的轨道，网络话语权也因此被异化为某些人谋取不正当利益或实现特殊目的的特权。在对网络话语权争夺的过程中，一些公众往往因缺乏理性判断，使民意表达失范，沦为简单、无序甚至是激进、盲目的情绪反应。有研究发现，新媒体让信息传播的张力无限放大，使网络舆情的矛头往往指向政府，表现出对政府的不满。网络舆论对政府治理的有效性、合法性等形成的全方位冲击以及政府不能有效地应对，降低了政府的公信力。以新媒体反腐为例，新媒体反腐在起着积极意义的同时，也存在着不少靠“猎奇”和“泄恨”来博人眼球的问题。一些缺乏应有的责任和担当的反腐网络舆情仅仅是整合了某些新媒体上发布的“碎片化”信息，存在着虚假信息和夸大事实等问题。
（四）传统主流媒体舆论传播能力弱化
政府管理采用的是以权力为纽带的自上而下的“金字塔”结构的传统管理模式，在此基础上形成的政治调控体系与舆论传播方向也只能是单一的、自上而下的。政府采取的是用行政化手段抢占舆论先机，占据主流媒体地位，以主导地位有效引导舆论的传播方向。然而“互联网发展带来了组织体系的深刻变革，改变了传统的科层制金字塔式的社会结构，使组织结构趋向扁平化，打破了原本权力集中的分布态势，使权力流向更多的个体，减少了个体对团体的依赖，也减少了利用权力垄断信息的可能性”[3]。在新媒体时代，新媒体的快速发展极大地消弱了政府对舆论场的控制权，“形成了以传统媒体为代表的‘官方舆论场和以互联网为代表的“民间舆论场”两个舆论场”[4]。政府控制信息的能力被大幅度削弱。比如2016年年初，国内金融证券市场风波迭起，各种谣言和不实信息报道借助新媒体滋生和扩散，导致了股市波动，而主流媒体的“发声”却遭到公众的质疑，不断地澄清事实牵扯了监管部门的精力，给正常的工作带来了不利影响。由此可见，传统主流媒体信息传播力的减弱，降低了政府的公信力。
三、新媒体时代政府治理的“调适”
“法治”“透明”“责任”“回应”“有效”等是善治政府的合理内核。治理理论认为，治理的价值目标是善治。“善治就是使公共利益最大化的良好的治理过程”[5]，新媒体时代，面对日益复杂的舆情环境，要实现政府善治，必须对政府治理进行“调适”。
（一）加强政府法律制度建设
新媒体时代，必须通过建立健全法律法规来规范网络舆论场的言行，使政府的网络治理和公众的网络舆论参与都能做到有法可依。截至到目前，全国人大、信息产业部、文化部、国家新闻出版总署等多个部门已经出台了近70部与互联网相关的法律法规。如《中华人民共和国电信条例》《互联网信息服务管理办法》《互联网著作权行政保护办法》《互联网文化管理暂行条例》等，这些相关的法律法规囊括了著作权保护、新闻信息服务、IP地址备案等各个方面。但从法律层级上来讲，这些规定大多还只限于行政法规；从规范的内容来看，规定显得较为单一。目前，我国还没有一部专门针对网络以及相关的各个方面进行全面规范的法律，与新媒体这一新生事物相关的规范性法律仍处于“空白”状态。2015年6月，中国社会科学院新闻与传播研究所发布的《中国新媒体发展报告》蓝皮书显示：近六成假新闻首发于微博，且微信辟谣难度大。网民发布假新闻造成一定的社会影响也因无法律依据而无法追究其法律责任。因此，相关部门应在中央《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》的指导下，建构以信息网络法为主体、其他各专项法规为补充的综合性网络法律体系，通过立法提升法律效力，完善法律体系，在净化网络舆论场同时，鼓励具有地方立法权的城市先行出台有关新媒体领域的法律法规，以规范新媒体的发展。
（二）塑造崭新的政府治理形象
良好的政府形象是政府拥有的无形财富和重要资源，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的前提和基础。新媒体凭借其快速、广泛传播信息的优势已成为塑造政府形象的新平台。因此，政府必须“从被动式危机公关转向社会新常态中主动塑造”，[6]不断塑造崭新的政府形象。
首先，利用新媒体塑造政府形象。在新媒体时代，新媒体给政府形象塑造带来的是机遇与挑战并存。政府既要防止新媒体引发的一系列社会问题导致政府形象受损，又要善于利用新媒体优势来塑造政府的良好形象。而最为重要的是要提高政府公务人员的新媒体素养，彻底转变传统把控舆论的思维方式，学习新媒体技术并掌握网络传播特点，善于运用新媒体宣传党和政府的方针、政策。同时，在宣传队伍中培养一批新媒体“意见领袖”，在舆情危机发生后，能够利用新媒体及时与公众沟通，引导舆情方向，发布政府决策信息，进而树立起新媒体时代“公开、透明、民主、法治”的政府形象。
其次，利用新媒体开展政府服务工作。即建设新媒体为民服务的综合平台，将各种涉及公众日常生活的事项置于服务平台，方便公众利用新媒体直接办理日常生活事务，做到“小事不出门”。在政府日常工作中要注意及时公布“微”信息、妥善处理“微”问题、用心提供“微”服务，适时展示政府工作所取得的成绩。及时解决公众通过新媒体反映的政府工作中存在的问题，组织公众参与各种网上政民互动，充分发挥政府微博、微信公众号传递声音、听取民意、凝聚人心、与民互动的“桥梁”作用，使其成为政府整合公共服务资源、方便公众、提升公众满意度的重要平台。
再次，利用新媒体开展信息互动交流推介工作。要实现新旧媒体融合发展就必须转变思路，借助新媒体影响力，将报纸、广播、电视、政府门户网站整合至新媒体，拓展新媒体的受众数量，在新媒体平台开展及时、开放、互动的信息交流推介工作。
（三）提升政府舆情监控能力
首先，把控网络舆情，引导其发展方向。“社会秩序和社会控制依赖于传播的范式及其进程”，[7]在新媒体时代，网络为信息传播提供了全新的范式，新媒体为交流沟通提供了更加便捷有效的平台。政府要创新舆情管理体制，认真评估、科学分析舆情发展的现状和趋势并适时做好调控和引导工作，按照舆情发展形成的规律，合理分解相关工作流程，筹规划各项工作，做到舆情收集全面准确，舆情分析客观深入，舆情控制合理有效，舆情评估科学明确，努力构建起统一指挥、分步处理、应急联动的舆情治理组织体系，多渠道、多角度、多侧面掌握公众的思想反应、情绪变化和舆情走向，做到对事态发展心中有数。在突发事件舆情处置方面，应在提高政府危机公关能力的同时完善应急处置制度，做到线上线下协同联动。为此，地方政府和领导干部应扮演好“媒体人”的角色，成为运用新传媒、新手段、新方法的“行家里手”。
其次，填平信息鸿沟，拓展网络舆论场域的广度。信息鸿沟的存在导致了“信息富有者”拥有垄断性的话语权，而“信息弱势群体”则难以表达利益诉求。为改变这一状况，一方面，政府要面向全社会宣传和普及与网络相关的知识，并开展网络技术运用培训工作，帮助公众提高网络公共意识以及网络信息运用的能力；另一方面，政府应努力改变我国数字网络基础设施配备不均衡的现状，加大财政投入和政策倾斜力度，使农村、经济困难地区和广大偏远地区的低收入群体都能享受到方便快捷的移动互联网服务，通过扩大数字网络覆盖面，使其拥有利益博弈的条件和能力，以共同分享新媒体发展带来的“红利”。
（四）构建科学、立体的网络舆情应急体系
首先，建立网络舆情危机预警系统。网络舆情危机预警系统是通过各方面的综合监测，对容易发生或可能发生的区域进行有针对性的信息收集和分析，并通过该系统进行甄别和筛选，对可能发生的网络舆情按等级作出相对准确的评估。在引导公众正确对待网络舆情并从法律和道德的双重维度规范民意表达的内容和方法的同时，应更加重视道德规范的作用。
其次，建立网络舆情危机分析机制。在新媒体时代，信息的海量性使信息的真伪很难辩别，这就需要及时掌握与政府相关的网络舆情动态。具体而言，建立网络舆情危机分析机制，对网络舆情进行全面、客观、科学的监测、分析和甄别，实时掌握“第一手”舆情信息，并通过舆情监测系统对舆情进行实时跟踪，保证对所有网上传播的信息都能够“精准定位”“追根溯源”。
再次，建立网络舆情危机引导机制。当前，我国网络化进程发展较快，但网民的总体素质并不高。一些网民因利益受损容易在网上发布偏激和情绪化的言论，这就需要政府建立网络舆情危机引导机制，及时发布政府舆情处置信息，利用新媒体做好舆情正面引导工作，注重培养主流意识形态“意见领袖”。当舆情危机发生时，设置正面议题在新媒体上展开讨论，引导舆论走上积极、健康、向上的正确轨道。
第四，建立网络舆情危机处理机制。2012年，江苏省发布的《江苏省突发事件应急预案管理办法》明确了突发事件发生时政府和职能部门的责任，在处置突发事件时收到了良好的效果。因此，各级政府必须根据本地网络舆情特点建立相应的符合地方实际的应急预案管理办法。在制度的规范下，建立统一指挥协调的网络舆情领导小组，全面清晰地预测网络舆情危机，为网络舆情危机的处理制定策略、步骤并起到指导和咨询的作用。
第五，建立网络舆情危机资源数据库。新媒体时代，政府必须充分借助大数据处理网络舆情，对已发生的网络舆情事件在“事发原因、发展进程、应对办法、处置成效”等方面进行量化数据分析，为政府部门制定网络舆情政策、处置相关舆情事件、应对新闻媒体等提供科学的参考和依据。
综上所述，在新媒体时代，提升政府治理能力，必须运用以互联网为依托的新媒体，积极探索政府统一部署、协调共管的多元网络舆论监管模式，建立常态化政民互动制度，调控网络舆情，这样，才能使其朝着健康、有序的方向发展。
【参考文献】
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[7]（美）大卫·阿什德.传播生态学：文化的控制范式[M].邵志择译.华夏出版社，2003.20.
（责任编辑：牟春野）
Abstract：The new media era，represented by WeChat and Weibo，has not only changed the way of information exchange of the society，but also made a great change in the governance environment，which consequently brings much discomfort， the popularity of political participation，the virtualization of the forms of the political organization，the fragmentation of public opinion expression，the weakening of the spread of information of the mainstream public opinion.Faced with this dilemma，we must cope with the new media era actively，constantly improve the level and achieve the modernization of the governance in the new media era by creating a new image of the governance，improving the ability of monitor of public opinion of the government，strengthening the construction of the laws and regulations and building a new system of scientific and three-dimensional emergency networks.
Key words：new media era；government governance；network public opinion field；internet public opinion
