浅析利益相关者视角下的行政审批制度改革
摘 要：利益相关者是公共政策过程的重要参变量。从利益相关者视角分析了行政审批制度改革中的利益相关者的利益需求，以及对行政审批制度改革的回应，进而找出各利益相关者协同共治推进行政审批制度改革的路径。
关 键 词：利益相关者；行政审批；制度改革
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）12-0026-06
收稿日期：2016-08-20
作者简介：金艳荣（1964—），女，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）教授，研究方向为公共政策、政府职能。
基金项目：本文系吉林省社会科学基金项目“吉林省审批制度改革中的利益相关者问题研究”的阶段性成果，项目编号：2014B316；吉林省科技厅软课题“吉林省公共服务领域‘PPP模式应用与策略问题研究”的阶段性成果，项目编号：20160418066FG。
公共政策的核心问题是利益问题。美国政治学家戴维·伊斯顿认为：“公共政策是对全社会的价值作权威性的分配”，[1]这里的“价值”相当于“利益”。[2]美国学者R·爱德华·弗里曼在《战略管理：一种利益相关者的方法》一书中提出：“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体。”[3]
在我国经济社会发展进程中，行政审批制度发挥了重要的作用。但随着经济社会发展与社会生活方式变迁，带有全方位审批特征的行政审批制度逐渐成为社会经济发展的掣肘，为此，我国进行了多次自上而下的行政审批制度改革并取得了一定的成效。目前，深化行政审批制度改革，作为简政放权、转变政府职能的重大决策，正在向纵深发展。然而，行政审批制度改革直接涉及利益相关者的利益，并不同程度地影响着行政审批制度改革的进程，因此，有必要从利益相关者的视角研究这一公共政策在推进过程中主要利益相关者的利益需求及其发挥的作用，找出缓解各个利益主体之间的矛盾和消除利益冲突的最有效途径，以利于与各利益相关者协同推进行政审批制度改革。
一、行政审批制度改革中利益
相关者的利益需求
我国的行政审批制度起源于高度集权的计划经济体制下，强化于计划经济向市场经济转轨时期。[4]行政审批制度是现代国家管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种重要的事前控制手段。这一制度的运行涉及到一定的利益主体。我国学者高阳将公共部门管理涉及到的这些利益主体分为四类：决策者集团、执行者集团、受规制企业集团以及消费者集团。[5]行政审批制度改革涉及到这四个集团的利益，其中，决策者集团、执行者集团没有受规制企业集团涉及的利益那么直接，受规制企业集团以及消费者集团也没有与决策者集团讨价还价的资本，但他们对行政审批制度改革作出的正面或负面的回应却直接影响着行政审批制度改革的成效，为此，本文在将这四个利益集团定义为行政审批制度改革的四个利益相关者的基础上，对四个利益集团的利益及需求作如下分析。
⒈决策利益者的利益及需求。决策利益相关者以国家利益为自身利益需求。李克强总理指出：“政府工作只有一个目的，就是最大限度维护国家利益和人民利益，”[6]为此，作为决策利益集团的政府积极倡导行政审批制度改革。首先，落实企业自主权，通过转变政府职能，放松规制、简政放权增强企业活力，为企业松绑以激发市场活力；其次，最大限度地发挥市场机制的作用，让市场这只“无形之手”有效发挥经济调节作用，政府这只“有形之手”主要在提高公共服务的质量和效率方面发挥作用；第三，提高行政管理效率，即把由地方政府管理更为方便、有效的经济社会事项一律下放到地方和基层。
⒉执行者集团的利益及需求。执行利益集团居于非常特殊的地位。首先，它是行政审批制度改革的执行者。从行政权责隶属关系角度来看，其将会积极按照决策利益相关者的要求去做，从这个意义上讲，它的利益同决策利益集团的利益是相一致的，即维护公共利益。其次，执行利益集团是行政审批权力的拥有者。按照“经济人”假设理论，执行利益集团在权力运行中会追求私利的最大化。简政放权，无疑会使政府的一些相关部门失去能够给他们带来私利的权力，为此，在行政审批制度改革过程中，具有行政审批权的政府相关部门会千方百计地保留一些能够给他们带来私利的权力。再次，政府相关部门的工作人员作为行政审批权的重要载体具有特殊的地位和身份。为保全既得利益，他们也会将行政权力部门化、利益化、个人化。
⒊受规制企业集团的利益及需求。企业总是希望不受约束地发展，然而行政审批制度设定的审批事项大多数是对企业的规制。“我国经济发展最快的时期，也恰恰是行政审批最多、最乱的阶段。”[7]正是因为行政审批“制度革新的速度没有跟上社会前进的脚步，导致经济发展遭遇瓶颈，经济增长减速。在行政审批制度改革中，企业的核心要求就是政府要松绑，就是要剪断这些束缚绳索，为企业发展提速。”[8]所以，受规制的企业者的利益需求就是希望通过行政审批制度改革放松规制，减少束缚。即希望通过行政审批制度改革推动企业投资项目核准、企业生产经营活动许可、对企业和社会组织及个人的资质资格认定、工商登记等制度的改革；将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，将企业年检制度改为年度报告公示，等等。
⒋消费者集团的利益及需求。消费者集团的利益及需求就在于：首先，消费者集团希望通过行政审批制度改革降低消费成本。因为少一些规制，企业就会以较少的时间成本和资金成本为消费者提供廉价的产品，而过多的行政审批“关卡”无疑会为“寻租”和“设租”提供机会，为滋生腐败提供“温床”，其结果必然是加大消费者的生活成本。其次，消费者集团希望政府在某些领域通过审批的方式对企业的经营行为进行控制，如涉及环保的企业立项、涉及食品药品安全的企业产品的生产等。在这一点上，决策者集团努力的目标与消费者集团的利益相吻合，而不断深化行政审批制度改革，激发市场活力，最终惠及的是消费者集团。
二、利益相关者对行政审批
制度改革的回应
行政审批制度改革是政府权力的重新配置，是利益格局的重新调整，利益相关者对此给予了特别的关注以及积极或消极的回应。据中国行政体制改革研究会发布的《中国行政体制改革报告（2013）》显示：近六成人认为行政审批制度改革的最大难点来自政府的“部门利益”。笔者则认为，围绕行政审批制度改革的各利益集团的各种利益互相交织，对审批制度产生了各种各样的影响，制约了改革的进程。
⒈利益主体责任不明确。行政审批制度改革作为一项自上而下推行的公共政策，需要各相关主体在主观上达成共识、明晰责任，在行动上协调一致。但 “由于缺乏权威部门主导，改革的主导权由被改革部门控制，招致触及核心利益的改革事项难以推进”。[9]行政审批制度改革是决策利益集团有计划的系统安排，执行者利益集团在行政审批制度改革实际操作中起着有序推进和协调的作用，但其因在利益上具有双重性特征，使其在行为上也带有双重性。一方面，执行者与决策者集团在国家利益上的一致性，使其在制度设计方面会积极响应决策者集团的主张；另一方面，作为“经济人”，为追求部门私利抵触行政审批制度改革。受规制的企业集团是行政审批制度改革的被动接受者，决策者集团的顶层设计直接关系到他们的利益期许，因此，受规制企业集团的利益获得程度是判断行政审批制度改革成效的核心因素，如若没有减少规制则受规制企业利益集团难以释放活力。在行政审批制度改革中，最重要的问题是厘清各利益集团的责任，特别是监管责任的有效落实，即是谁审批、谁监管，还是谁主管、谁监管，还是不审批也监管。这些责任不厘清，必然会在行政审批制度改革进程中形成阻滞。
⒉改革效度难提高。行政审批制度改革追求的是“效度”，包括效率、效能、效益。从效率角度讲，顶层设计者——决策者集团推进行政审批制度改革的目的之一就是简化办事流程、提高行政效率，使受规制企业集团摆脱发展羁绊。以往执行者集团人为设定了一些审批环节，增加了受规制企业集团的时间成本和资金成本，作为受规制企业集团仍能够知道这些审批的“关卡”所在。“先照后证”改革的目的是为了提高行政效率，然而，受规制企业集团在政务大厅窗口办理审批事项，后台准备批件的时间仍然很长，行政效率并没有得到真正提高，其根本原因就是执行者集团在“台前”“台后”做了“变通”，使行政效率表面化。从效能角度讲，由于执行者集团下放的权力重量轻质，决策者集团“制约经济社会发展的权力”的规定过于笼统，为执行者集团提供了较大的自由裁量空间，他们在行政执行过程中既可以从地方利益出发，也可以部门利益出发。当然，执行者集团与决策者集团之间除存在科层制权力制约关系外，在利益关系上还存在千丝万缕的关系，导致执行者集团在改革中会与决策者集团讨价还价，而原有的上下级之间存在着的情感因素及“利益共享的格局”也会使决策者集团对执行者集团的不良行政行为视而不见或无可奈何。从效果角度讲，受规制企业集团并没有因改革后“轻装上阵”而显现出勃勃生机，消费者集团也没有切身感受到改革成果在哪些地方惠及到了他们。
⒊全程监管难到位。行政审批制度改革是决策者集团作出的权力结构重新配置的总体决策。决策者集团作出简政放权的总体部署和原则性规定之后，其主要责任是追踪、监管。简政放权，还权于社会，需要成熟的具备一定社会自治能力的社会组织才能够实现自我管理；同时，下放的权力，需要基层政府在人财物等方面做好充分准备顺利承接，尤其是对承接的权力必须严格遵循运行规则。这个过程不意味着政府监管职能的弱化，而是将政府职能转移到事后监管上。执行者集团承担着审批和监管职能，即分配利益，落实责任。作为执行者集团面对不同角色的主观态度也会存在差异。主动审批与被动监管在客观上存在时空差，但在事实上也存在主观怠慢、人为拖延监管等问题甚至出现监管流于形式主义的现象。按照谁主管谁负责的原则，执行者集团本身一岗双责，既是上级职能部门下放的权力承接主体，又是本级政府职能部门下放权力的监管主体。目前，谁审批谁负责的惯性仍然存在，下放的权力如何监管、监管什么，还没有相关的法律法规予以规定，当有责无权成为常态之后，监管往往是“运动式”的走过场。下级政府承接的一部分权力还存在准备不足的问题，在权力运行及人力资源管理及技术方面不成熟，特别是在很多审批制度改革不配套、不同步的情况下，监管依然存在真空地带。受规制企业集团因为监管缺失还存在违背职业伦理现象，消费者集团因为监管缺位存在利益受到影响的问题。
⒋改革成效难评价。行政审批制度改革是决策者集团的一项重大决策。自2013年启动以来，从中央到地方推行的力度非常大。2014年，中央和地方政府都组织专家对行政审批改革进行了督查与调研并引入第三方开展评估工作。但在分组调研报告汇总阶段，调研的内容并未被完全纳入作为评估的重要参数的调研报告中，影响了评估的客观性。导致这一结果的原因就在于执行者集团在行政审批制度改革过程中工作出现了偏差，一方面，执行者集团在宣布将完全取消“非行政许可”等问题上存在法律盲点；另一方面，执行者集团在下放核心权力即 “含金量”高的权力方面很“纠结”。因此，虽然明确了评估的目的及对象，但行政审批制度改革评估的内容不清楚，成效不明显。由于行政审批制度改革过程中相关制度措施不配套，审批流程不畅，导致受规制企业集团不但松绑的感觉并不明显，而且有时竟无所适从；在前置变后置的改革之后，政府部门往往以“备案”制度取代“审批制度”，而对于“备案”的内涵，各个政府职能部门的解释也不一致，因此，评估政府行为有一定的难度。消费者集团对松绑企业降低成本运行带给其的“实惠”，无论是在时间效率方面还是资金节约方面都没有明显的感觉，事实上节约的成本转移到何处也难以评估。
三、利益相关者协同共治推动行政
审批制度改革
运用利益相关者理论对行政审批制度改革中的利益相关者的利益和需求进行分析， 能够为实现中央政府、地方政府、企业和公众等利益相关者如何协同共治提供理论依据，即建立有效的利益相关者合作治理机制。
⒈建立各个利益相关者的协调机制。首先，决策者集团要统筹改革。决策者集团应在更高层次上解决行政审批制度改革中存在的问题，统筹各个利益主体的利益，加快推进行政审批制度改革的进程。决策者集团做出行政审批制度改革的重大决策，既要发挥主导和促动作用，更要统筹研究行政审批改革过程中出现的问题，对行政审批制度改革进行具体部署安排，避免发生盲目与无序现象。其次，执行者集团要建立统一的行政审批流程。只有建立统一规范化的审批流程，才能有序推进改革。《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。……根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”第三，实现行政审批标准化。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将“行政审批标准化”明确为“优化政府服务”的重要一环。行政审批标准化是一项符合行政审批制度改革发展方向的基础性、长期性工作，执行者集团必须坚持“精简审批事项、压缩审批时限、减少审批环节、方便群众办事”的改革原则，积极稳妥推进。通过行政审批标准化，找出改革过程中存在的一些模糊地带，发现现行规定中不合理、不合法的地方，使“放管服”改革指向更加精准，以达到最大限度地减少暗箱操作、限制自由裁量权的改革目标。将办事条件、不予批准情形、办理结果等全面公开，让各企业集团在同一个规则下平等竞争。约束和规范自由裁量权，使公务人员能够按照统一标准审批和提供服务，以减少主观人为因素的影响。第四，受规制企业集团和消费者集团必须从经济社会发展大局出发，积极配合决策者集团的规划部署，符合执行者集团的相关标准化要求，使行政审批制度改革实现一体化、规范化。
⒉建立合理的责任共担机制。行政审批制度改革是权力主体发生位移和权力格局的调整，其改革的目的是铲除制约企业发展的羁绊，突破上级对下级行政机关的束缚。为此，在重新划定权力边界时，共担责任也必须随之廓清。首先，决策者集团顶层设计要科学。目前，对行政审批制度改革的必要性已形成共识，但在具体“改什么”上还缺乏顶层设计。承担谋划重任的决策者集团作出的大多是关于“为什么改”的阐述和必须在哪个时间节点上“下放了多少项权力”的硬性规定，而在“改什么”上缺乏带有刚性约束的规定，从而导致下放的权力“有名无实”和“重量轻质”。决策者集团提出的指导意见往往带有概括性，导致权力下放后的行政管理“乱象丛生”。因此，在行政审批制度改革过程中，决策者集团应该重点作出“改什么”的相关规定，这样才能使行政审批制度改革更具有针对性和可操作性。其次，执行者集团应该履行双重责任。执行者集团应该准确理解决策者的意图，不折不扣地落实决策者集团的顶层设计；杜绝规避部门责任，“上有政策，下有对策”，利用“政策缝隙思维”等问题发生。第三，受规制企业集团和消费者集团要承担起社会责任。改革的落脚点是为企业松绑，也要求企业者集团本着诚信原则，必须对保留的行政审批项目按照国家相关规定提供前置审批材料，并按照规定承担相应的主体责任。
⒊建立合作治理的监督机制。首先，各监督主体要协作。决策者集团、执行者集团、受规制企业集团、消费者集团都负有监督行政权的责任。各监督主体的监督形式虽然纵横交错，多元无序，但在行使监督权时，相互之间必须进行有效地沟通和协调，坚持“谁主管谁监督”“谁审批谁监督”和“不审批也监督”的原则，明确监督主体，避免出现监督主体空缺现象。其次，监督内容要充分。各利益相关者要重点对决策者集团行政审批自由裁量权行使的正当性、审批行为是否在规定的时间内作出以及审批的合法性进行监督，对审批事项的设立、调整、取消是否符合法律法规以及行政机关对所审批事项是否加强了后续监管、权力是否过于集中进行监督，对审批程序是否公开、条件是否明确等进行有效监督，以避免审批在实际操作中带有随意性。对执行者集团的监督，主要是对其执行行政审批制度改革的力度、效度方面的监督，即该下放的权力有没有下放，不该下放的权力是否下放了以及行政审批制度改革的内容是否符合经济社会发展需要。对受规制企业集团的监督，主要是监督企业是否按照国家环评标准运行，相关资源能否得到有效开发和合理利用等。
⒋建立科学合理的评估机制。首先，要对各利益相关主体对行政审批制度改革的共识进行评估。只有达成改革共识，才能齐心聚力进行改革。各利益相关主体都有其自身利益，其对行政审批制度改革的共识就是通过改革建设服务型政府、建设效能型政府。为此，要重点评估利益主体对改革目的认识不清或者对改革还存有哪些抵触情绪，并从其利益出发研究抵触根源。其次，对改革内容进行评估。行政审批制度改革不仅仅是“简政”和“放权”，而是要在一些重要领域、一些重要环节进一步建立严格的审批制度，即考核决策者集团对行政审批事权的划分、监督是否缺位；考核执行者集团下放权力的时机是否成熟，基层政府在技术、人力、财力方面的承接是否能够“接得住”，“简政”之后企业的自我约束能力、社会的自我管理能力是否得到了提升及上下左右各个部门之间的改革措施的协调性。第三，对行政审批制度改革的效能进行评估。改革后，整体效能需要通过各个环节体现出来，为此要对规范行政审批项目动态管理进行评估，具体而言，各部门应按照法律法规及相关文件规定对需增设、调整的审批项目进行统一论证、审核，及时提出行政审批项目调整方案，报批后向社会公布；对是否进一步精简申报资料、优化审批流程进行评估，按照行政决策、执行、监督既相互制约又协调运行的要求，实行审批规则制定与实施分离，创新审批规则的制定机制；对是否创新完善行政审批方式进行评估，建立行政审批项目联合办理制度，充分利用行政审批职能整合的优势，按照行政许可法的要求，加快建立行政审批项目联合办理制度；创造条件，全面推行网上审批。
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[9]顾平安.加快推进行政审批制度改革的二次设计[J].中国行政管理，2015，（06）.
（责任编辑：牟春野）
Abstract：Stakeholders are important parameters in the process of public policy.This article， from the perspective of stakeholders，analysis of the administrative examination and approval system reform in the interests of stakeholders demand and the response to the reform of administrative examination and approval system，and then find out the path of the reform of the administrative examination and approval system with the cooperation of the stakeholders.
Key words：stakeholders；administrative examination and approval；system reform
