复议前置之反思
摘 要：自1989年《行政诉讼法》确立“自由选择为原则，复议前置为例外”的衔接模式以来，复议前置程序已运行了近30年。在近年来包括行政复议在内的整个行政救济制度面临变革的背景下，学界有必要从法律文本、实践层面去反思这一试图通过限制公民救济选择权达致监督行政和纠纷救济目的的制度设计是否还有解释力和生命力，并进而提出相应的完善建议。
关 键 词：行政诉讼；行政复议；复议前置；自由选择
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）11-0074-09
收稿日期：2016-08-13
作者简介：张鲁萍（1987—），女，江苏镇江人，国家行政学院博士后，研究方向为行政法。
复议前置是指依照法律、法规的规定， 如果行政相对人对行政机关的具体行政行为不服， 必须先向复议机关申请行政复议，对复议不服的，方可向人民法院提起行政诉讼。也就是说，在行政诉讼过程中， 行政相对人在法定行政复议期限内未申请复议或者在法定行政复议期间不能向法院提起行政诉讼。复议前置的制度设计有其良好的初衷，但伴随着行政复议制度的发展，其弊端亦不断出现，这一本质上试图通过限制公民救济选择权达致内部监督和纠纷解决的制度去向亦成为了学界争论的焦点。本文试图在对复议前置的概况、制度设计缘由予以梳理的基础之上，从法律文本和实践层面对复议前置予以反思并提出相应的完善建议，以期为《行政复议法》的修改提供一定的智识支持。
一、复议前置之概况
（一）法条之梳理
事实上，最早确立复议前置的不是1999年的《行政复议法》，而是1989年的《行政诉讼法》。该法第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请行政复议，对复议不服的再向法院提起行政诉讼，依照法律、法规的规定。”一般认为，该条规定确立了当事人选择救济手段时“自由选择为原则，复议前置为例外”的模式。之后，1999年《行政复议法》第16条第1款进一步明确法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服的再向人民法院提起行政诉讼，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。至此，两大行政救济法对行政复议与行政诉讼的衔接机制予以了明确的立法表述。
根据“依照法律、法规的规定”设定具体领域复议前置的立法精神，法律、行政法规和地方性法规开始了各自复议前置的立法探索之路。从立法实践来看，目前在法律层面对复议前置予以明确规定的主要有《海关法》《税收征收管理法》《中外合资经营企业所得税法》《专利法》《商标法》和《行政复议法》第30条第1款。其中《海关法》第64条和《税收征收管理法》第88条规定，当事人与海关或税务机关发生纳税争议时，应当缴纳税款（或者提供相应担保），方可申请行政复议，对行政复议决定不服的才可以向法院提起诉讼。而《专利法》和《商标法》也明确了当事人与国务院专利行政部门或商标局发生争议时，应先向专利复审委员会或商标评审委员会申请复议，对行政复议决定不服的方可向法院提起诉讼。除了这6部法律对复议前置予以设定外，我国还有20余部行政法规和难以计算的地方性法规也对复议前置予以了规定，多层次、多数量的立法表述表征着复议前置已经发展成了一项较为成熟的制度。
（二）实践之铺陈
自1989年复议前置制度确立之后，复议前置程序便在各个领域运行起来。通过对各种资料的收集可以发现，与税收征管、专利、商标等专业领域相比，海关复议前置的情形最为突出且数据也最为全面。因而，本文主要选择海关复议案件为分析对象，以《中国法律年鉴》的统计数据为依据，梳理自2001年《海关法》修改以来海关复议案件的总体情况及复议前置案件和非复议前置案件所占比例。其中复议前置案件主要涉及因海关估价、商品归类等税收征管行为引发的纳税争议，而非复议前置案件主要涉及不服海关行政处罚、行政许可或行政审批、行政强制措施、海关稽查、海关收缴、知识产权保护措施、企业分类决定、收取担保、政府信息公开等具体行政行为。
根据以上数据的梳理我们可以看到，虽然海关纳税争议复议案件在2001年达到较高峰值后逐渐呈下降趋势，①但是，每年估价、归类等纳税争议案件仍占了全年海关复议案件的大壁江山，复议前置的程序设计使得有关纳税争议的案件几乎都经过了行政复议这一过滤程序，复议前置的规定在海关复议案件中得到了有效的贯彻与执行。
二、复议前置之考量
任何一项具体的制度设计都不可能是纯思维逻辑的产物，它必定与一国特定的社会发展、制度环境乃至学术研究密切相关。作为行政复议制度之一的复议前置的产生亦有其理论渊源和现实考量，这些因素进而也成为论证该制度设计合理性的智识之源。
（一）行政复议的独特优势
相较于行政诉讼，作为行政系统内部的权利救济方式，无论是在审查的专业性、便捷性，还是在审查的范围和深度上，行政复议均具有明显的优势。而其中行政复议的专业性优势和合理性审查特性则是设立复制前置的重要因素。
⒈行政复议的专业性优势。与经过严格法律训练并具备丰富司法经验的法官相比，行政机关工作人员的最大优势在于其拥有详实且专业的行政管理知识和经验，“行政机关可以在事实认定、法律适用以及裁量因素的考量，乃至相应的政治、政策考虑方面有着无与伦比的优势”。[1]复议前置制度的设立正是试图通过上级行政机关及其工作人员运用“专业知识”简便快捷地处理行政纠纷，从而分流部分行政争议，缓解法院的压力。从现有法律、法规规定的复议前置的适用事项中，我们不难看出其涵盖了税收、海关、外汇、专利等具有高度专业性或技术性的领域，而从《税收征收管理法》第88条将税务争议区分是纳税争议和与税有关的其他争议并规定不同的救济方式的立法表述中，①我们亦可以更为清晰地窥测到复议前置的制度设计与复议所具有的得天独厚的专业性因素密切相关。“对于这项制度，有学者对此解释是纳税争议涉及高度的技术性，只有经过长期训练的专业人员，才可能形成正确的裁决结论。因为在许多国家的税法中，就纳税争议中，一般不允许当事人直接向法院起诉，而预先设置一个行政裁决程序。”[2]
⒉行政复议的审查深度优势。所谓审查深度是指审查机关能够在多大程度上对所涉的行政争议予以审理。与行政诉讼只审查具体行政行为的合法性所不同的是，行政复议的功能在于防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。也就是说，行政复议的职责既要审查被申请复议的具体行政行为的合法性，又要审查其合理性。“行政复议的长处在于其广泛的合理性审查，并通过变更权散发出来。”[3]行政复议在审查深度上的明显优势成为了复议前置主张者强有力的论据。支持复议前置的学者一般都会提及这样的一个行政案件，其基本案情是：一拆迁户，一家三口，老人已70多岁高龄，儿子及媳妇均身有残疾，行动不便，在与拆迁公司协商未果的情况下，房管部门裁决安置该户回迁位于顶楼（六层，无电梯）的一套三居室。该户老少均喊不平，于是诉至法院，要求有个说法，结果令他们很失望。法院认为，根据我国行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，只能对具体行政行为的合法性进行审查，而对于具体行政行为的合理性，法院原则上无审查的权力。所以，此拆迁户诉房管部门裁决安置楼房楼层不合理的行为完全在其自由裁量权的范围之内，法院对此也无能为力。[4]支持复议前置的学者进而指出，正是由于行政复议与行政诉讼在审查深度上的区别，如果允许公民自由选择，其享受到的只是程序自由选择权，丧失的却是其意欲维护的实体权利。因而，当争议仅涉及具体行政行为的合理性时，应贯彻复议前置原则，充分发挥行政复议在审查深度上的优势。[5]
（二）行政复议的制度定位
任何法律的制定总是承载着一定的制度定位或者目的功能。正如耶林所言：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”[6]行政复议亦不例外。行政复议的制度定位统帅行政复议法的基本原则，并衍生出行政复议的所有具体制度。通过梳理现有行政复议的法律法规及文件我们不难发现，有关行政复议的最初立法将其首要目的定位为“防止和纠正违法和不当的行政行为”，即监督行政行为。②具体而言，1990年的《行政复议条例》第一次对行政复议的基本功能作了定位，将其界定为“维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”。从立法者语义表达的侧重来看，“维护和监督行政机关依法行使职权”在功能定位中居于主要地位。之后在国务院提请全国人大常委会审议行政复议法（草案）议案的立法说明部分，更是用两处文字表明了将行政复议的功能定位于自我监督与纠错的意图。①而《行政复议法》出台后，国务院曾专门下发文件部署该法的贯彻实施事宜，再次重申“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”。[7]正是基于对内部层级监督本位的坚持，在行政复议的具体制度设计上，在某些关系到国家重大利益的行政管理事项上，如税收、海关、审计、国有资产等领域，立法机关试图通过复议前置程序的设置，及时发现和纠正下级行政机关的错误，从而监督行政机关依法行使职权。
（三）行政复议的域外经验借鉴
作为法治后发达国家，我国现行的诸多制度和原则乃至观念，都受到外国法律尤其是西方规则和经验的影响。“外国法的学说和制度构成了中国行政法学重要的智识渊源，也构成行政法学研究中的正当性依据。”[8]复议前置的制度设计亦不例外。在行政复议的具体制度设计过程中，立法者固然要遵循内部监督的立法目的，但亦借鉴了域外国家行政法的“穷尽行政救济原则”。所谓“穷尽行政复议原则”是指当事人没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定。也就是说，当事人在寻求救济时，首先必须利用行政内部存在的、最新的和简便的救济手段，然后才能请求法院救济。[9]该原则最先在美国行政法中得以体现。1946年的《联邦行政程序法》第704条规定：“法律规定可受审查的行政行为和没有其它适当救济方式的最终行政行为应接受司法审查。在对最终行政行为进行审查时，那些不受直接审查的预备性、程序性的或中间阶段的行政行为或裁决也应接受审查。除法律另有其它规定外，行政行为依其它的方式是最终时，就本节的目的而言就是最终的，不论对该行为是否已经申请确认判决、任何形式的再考虑、或向上级机关上诉。但是行政机关可以制定法规作出不同的要求，规定在向上级机关申诉时，该行为暂时不发生效力。”[10]该条文明确了行政相对人向法院提起司法诉讼寻求司法保护的时间上应严格遵循“穷尽行政救济原则”。随后，德国、韩国及我国台湾地区也明确地将行政救济作为司法救济的前置程序，以实现保障行政机关的自主性，避免司法程序不必要和不合适宜地干预行政程序以及节约司法诉讼资源的目的。[11]
三、复议前置之反思
自1989年《行政诉讼法》确立“自由选择为原则，复议前置为例外”的衔接模式以来，复议前置程序已运行了将近30年，复议前置所具有的优势在当下是否还能充分发挥出来，所拥有的功能是否还有充足的解释力，这需要我们从法律文本和实践层面去反思该制度设计的实效。
（一）复议前置的规范缺失
根据《行政诉讼法》和《行政复议法》的规定，复议前置的设定依据具体的法律、法规。而检视当前有关复议前置的法律、法规我们不难发现，在复议前置的设定以及具体规定上都存有明显的缺失和不足。
首先，复议前置的设定缺乏统一标准。据学者统计，截至1999年《行政复议法》颁布实施，我国共有110多部单行法律法规规定了行政复议和行政诉讼的衔接关系。由于不同时期对于复议与诉讼关系的理解不一，加之立法主体不同，导致不同类型的法律法规之间，甚至同一类型法律法规中不同条款之间的规定也不一致。①“当事人如何启动法律救济程序完全听凭于单行法律、法规的规定，根本没有什么规律可循。”[12]复议前置的无章可循和条文冲突，无疑加重了公民的救济负担，使简单的救济启动问题演变成了复杂的法律专业难题。
其次，“双重前置制度”阻滞了公民的救济权利。查阅有关的立法规定可以发现，立法者在复议前置的条文中又设定了一些前置性条件。如根据《税收征收管理法》的规定，当事人申请行政复议的前提必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保。也就是说，税务行政相对人复议权利的取得，必须基于按规定的期限先履行税务机关的处理决定或者提供相应的担保，否则，就无权提请税务行政复议。从保障国家税收权益的角度观之，“纳税义务前置”的设置无疑具有必要性。但从公民权益保障的角度观之，“纳税义务前置”的设定则可能使无力完税、无力提供担保的纳税人丧失复议的机会，而且根据未经税务行政复议法院不予受理的规定，纳税人在丧失了复议权利的同时也失去了诉讼的权利，这相当于变相剥夺了公民的救济权。从一定层面上来看，税收复议的“双重前置制度”可能是我国近些年税收复议案件量少②的一个重要原因。
（二）复议前置的功能障碍
基于权利本位主义， 当一个国家提供给公民复数以上的救济途径时，公民就享有自由选择的权利。与“人依法享有的具有直接的实际意义”的实体性权利所不同的是，“人作为程序主体在实现实体权利或为保障实体权利不受侵犯时所享有的权利”[13]就是公民的程序性权利，而公民在实现权利救济途径上所享有的选择权就是一种具体的程序性权利。程序性权利不仅具有保障实体性权利实现的工具价值，更具有其独立的自我价值。作为程序性权利的公民救济选择权，不仅意味着公民权利救济方式的简单选择，更隐含着公民因选择本身而引致实体权利实现的良善与否。以“卖淫嫖娼人员收容教育”为例，根据《卖淫嫖娼人员收容教育办法》③第20条的规定，被收容教育人员对收容教育决定不服的，应遵循复议前置的原则。我们姑且不论以行政法规规定限制人身自由的收容教育有违法律保留原则，复议前置程序的设定本身就人为地拖延了公民获得救济的时间。因为按现行体制，行政复议的时限一般是60天，特殊情况的还可以再延长30天，行政诉讼的时限一审是6个月，二审是3个月，在特殊情况下还可以适当延长。那么，这样一个卖淫嫖娼人员收容教育的行政争议案件可能历时1年以上才能得到具有终局效力的裁决。在这段时间里，根据行政复议、诉讼不停止执行的原则，公民的人身自由将长时间地处于被限制状态。权利不仅要获得救济，而且要获得及时地救济。收容教育复议前置的规定不仅致使现行行政争议解决的过程周期长、成本高，而且影响了公民救济的及时权利，对公民的人身自由权造成了侵害。
作为公民权利救济途径之一的行政救济，其具体制度设计最终的出发点和落脚点都应该是公民权利的有效救济。也就是说，对于某一具体的行政争议，究竟是必须要先在行政系统内部解决还是直接通过司法途径解决，判断的基准就在于哪种方式更能有效维护公民的合法权益。然而，复议前置在某些领域的适用并不能发挥有效化解纠纷、保护公民权利的功能，相反，它影响了公民权利获得及时的救济。
（三）复议前置的制度变迁
在进行复议前置的制度设计时，我国借鉴了域外国家或地区的“穷尽行政救济原则”，但在制度借鉴过程中应注意以下两点：首先，域外国家或地区之所以选择并长期坚持“穷尽行政救济原则”是与它们拥有公正、有效的行政救济制度相关的。也就是说，“穷尽行政救济原则”的遵循不致拖延或者损害公民完整的救济权。其次，域外国家或地区的“穷尽行政救济原则”并不是一成不变的。事实上，自“穷尽行政救济原则”确立以来，大都经历了从“行政复议前置原则”到“行政复议前置例外”的转变，“穷尽行政救济原则”在各地均出现了松动的迹象。具体而言，在1993年达比诉西斯内罗斯案中，美国联邦最高法院澄明了除非相关法律或行政机关的规章对穷尽行政救济要求已作出明确规定外，否则法院不得要求行政相对人在寻求司法救济之前必须寻求行政救济。而即便是相关法律或者规章对穷尽行政救济要求已作出明确规定，法院对这个原则的适用仍有很大的裁量权，要审查具体案件是否属于穷尽行政救济原则的例外情形，并根据具体情况作出相应的裁决；[14]在“卡多案件”中，法国最高行政法院亦认为，当事人不服行政决定不再必须经过行政复议程序，而可以直接提起诉讼，自此行政复议已经不再是行政诉讼的前置程序；[15]1962年的日本《行政案件诉讼法》采取了自由选择主义，即进行《审查法》等规定的行政上的不服申诉或者不仅仅不服申诉而直接起诉，或者两方面同时进行，委任给当事人选择。[16]根据德国《行政法院法》第68条的规定， 行政复议并不能在任何情况下都可以作为提起行政诉讼的必经程序，而只是在撤销之诉和附义务之诉提起之前，原则上必须先经过行政复议程序，否则不得请求行政诉讼救济。至于确认诉讼及一般给付之诉，则可以直接向法院起诉。[17]而我国台湾地区“行政诉讼法”亦区分直接诉讼与间接诉讼，“对于无关行政处分之事件，尤其是与撤销或课予为处分之诉无关之给付诉讼或确认诉讼，或诉愿只系选择前置，而人民选择径行起诉者。此时，显然诉愿并非行政诉讼之先行程序”[18]而为直接诉讼。
反观我国大陆，在行政复议功能式微、域外国家或地区“穷尽行政救济原则”发生变迁的当下，复议前置原则的严格遵循意义已然不大。因此，应根据中国公民的权利救济现状对相关的制度进行相应的调试，以期满足公民的权利诉求。
作为法治后发达国家，域外国家或地区法制经验的借鉴的确开阔了法学研究者的视野，促进了法学理论的发展，进而也推动了我国法治国家的形成。但是，在域外国家或地区制度的学习借鉴过程中不能忽视以下两点：其一，任何国家或地区的任何制度设计都与其特有的宪政结构、社会价值有关，而各自发展出今天的样貌，因而我们不能简单地奉行拿来主义，而是要去探究制度的形成背景、发展演变和实践状况。其二，域外国家或地区的经验虽然有助于开启我们的思路，但“对国外制度的了解，应该是我们的资产，而非负债”。中国的法律制度归根到底必须面对和解决中国的问题，我们唯有根据中国的实际不断地反思和调试“拿来的经验”，方能保证制度的解释力和生命力。
（四）复议前置的运行实效
从表1中我们可以获知海关复议前置案件占了所有海关复议案件的近八成，如此高比例的复议前置是否就意味着它的实效亦如数量那般令人期待？这需要我们进一步去分析它的实践运行过程，而要全面且客观地反映复议前置的运行效果，复议前置的维持率和复议前置后应诉的比例无疑是两个非常重要的指标，前者反映的是复议机关的监督和纠错能力，后者反映的是复议前置的解纷效果。笔者主要统计了海关复议前置的维持率及复议后应诉比例两份数据，以此对复议前置的运行实效予以分析。
从表2的统计数据中可以看出，海关纳税类案件复议维持率居高不下。复议维持率的倚高固然与海关部门执法水平较高、执法行为规范从而引致被诉具体行政行为合法有关，但亦不能排除复议机关为了避免做被告而简单地维持了结案件以及上级维护下级的“保护主义”因素的存在。从行政复议的实践来看，后者甚至是更为重要的因素。从表3海关应诉案件是否经过复议程序的数据中虽然无法准确地分辨出行政相对人经过复议前置继续向法院起诉的案件数量，但根据海关复议前置案件占所有复议案件的高比例亦不难推断出海关案件经过复议的应诉率也不会太低。居高不下的维持率和应诉案件的高比例至少证明复议前置的效果并不如想象中的那般理想。
也许正是基于对复议前置效果的反思，我国最近几年的立法实践表现出了对复议前置予以修改和取消的趋势。例如：2002年修改的《进出口商品检验法》取消了当事人对商检机构的处罚决定不服必须先申请复议的规定；①2010年修改后的《工伤保险条例》取消了行政复议前置程序，明确了公民的救济选择权；②2012年修改后的《水路运输管理条例》删除了当事人对交通主管部门的处罚决定不服需申请复议的规定；为了保护被审计单位的合法权益，2006年修订后的《审计法》区分了财政收支审计和财务收支审计，并明确了被审计单位对有关财政收支审计不服可以申请复议或者提起诉讼的选择救济模式，从而改变了之前《审计法实施条例》《审计机关审计复议的规定》中规定的复议前置程序；①而2013年国务院法制办公室在中国政府法制信息网上全文公布了《中华人民共和国税收征收管理法修正案（征求意见稿）》并向社会各界征求意见时，亦有专家提出取消税收争议的复议前置规定。[19]
四、复制前置之改革
通过对复议前置规范和实践层面的反思不难发现，复议前置的制度设计并没有实现预期的监督行政、化解纠纷的目的。相反，其在一定程度上阻滞了公民的救济选择权，也不利于行政复议自身价值的实现。为了倒逼行政复议制度的自我改进，提高复议的公信力，我们有必要放开复议前置的强制性“门槛”，大力推行自我选择模式。 但毕竟复议前置已运行了近30年之久，对其改革亦不是一蹴而就的。为了避免学者所担心的“一味地强调当事人对行政复议和行政诉讼的自由选择权，表面上看是维护了当事人的权利，实际上当事人在一定情况之下真正获得的仅仅是程序上的权利，而实际失去的，恰恰是其从心底里所期盼的实体权利”，[20]因此，需要完善相应的配套制度。
（一）改变复议前置的规定，需要完善行政复议制度
从表1中可以看出，海关复议前置的案件占了海关所有复议案件的近八成，所以，复议前置的取消很有可能导致行政复议的使用率越来越低。因而有很多学者担心，如果取消复议前置，推行自由选择模式，行政复议的优势将更难获得体现。但笔者认为，行政复议的使用率和生命力不能依靠复议前置的强力推行来维持，而是需要通过提高行政复议自身的解纷能力来体现内在的价值。“如何提高行政复议的使用率呢？复议前置未必是一剂良方。如果相对人对行政复议缺乏信任和信心，大量案件还是会‘流入诉讼和信访。只有提升行政复议的公正性、亲和力，又保持快捷、经济和专业，这才是根本。”[21]为了从根本上提高复议的解纷能力，形成复议和诉讼救济机制的良性竞争从而最大限度地化解纠纷，在大力推行自由选择模式的同时，我国需要进一步完善行政复议制度。具体而言，在复议机构方面，应进一步推行行政复议委员会的改革，实现复议机构的相对独立；在复议程序方面，应进一步贯彻公开、回避、说明理由及权利告知制度，建构公正的复议程序，切实保障申请人的程序权利；在经过复议案件的被告设置方面，应尽量改变复议机关做被告的现状，保证复议机关能够不受影响的独立办案。
（二）改变复议前置的规定，需要完善法院的审查制度
为了避免行政相对人因无法辨认案件的性质而直接向法院起诉，法院在审理后以合理性审查并非法院的职责为由驳回原告诉讼请求进而彻底丧失原告救济权现象的出现，2014年《行政诉讼法》的修改扩大了法院撤销判决和变更判决的情形——将“明显不当”纳入到撤销判决，将变更判决亦扩充到涉及对款额的确定或者认定确有错误的其他行政行为。虽然从理论层面观之，法院对“滥用职权、明显不当”的审查涉及行政行为的合理性进而可能有违行政权和司法权的功能定位，但在裁量权大肆滥用的今天，法院通过对裁量越权、滥用和懈怠的行为进行审查，总体上能有利于保障公民的合法权益，也有利于监督行政机关依法行使职权。关键问题是法院需要在审理过程中逐渐把握对裁量行为的审查深度、确立对裁量行为的规则等。因而，“后复议时代”行政诉讼审查规则的完善显得尤为迫切和重要。
应当肯定的是，衔接行政复议和行政诉讼之复议前置的程序设计初衷是好的，它为行政相对人的权利救济提供了较具专业性的途径，也为行政复议制度从行政诉讼的“伴生物”到具有独立法律地位的法律制度作出了不小的贡献。但伴随着制度的运行，其应具有的监督行政和纠纷解决的功能并没有得到充分体现。随着法治国家的推进，亦为了适应现代行政法治发展的需要，更有利于保护公民合法权益的自由选择模式应成为行政复议与行政诉讼衔接机制的核心。而且，“也只有在相对人的自由选择中，行政复议与行政诉讼制度的优劣才能为相对人所实际感知；也只有通过相对人的自由选择，行政复议与行政诉讼制度才能在相互竞争中求得合理的生存空间”。[22]
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（责任编辑：王秀艳）
Abstract：Since the mode of “freedom of choice is the principle，and the reconsideration is an exception” has been established in Administrative Litigation Law in 1989，administrative reconsideration preposition procedure has been running for nearly 30 years.Recently，under the background of the whole administrative relief system faces the reform，the academic circles is necessary to rethink，from the aspects of legal text and practice，whether this system design still has explanatory power and vitality，and puts forward some suggestions of perfection.
Key words：administrative proceedings；administrative reconsideration；administrative reconsideration preposition；free choice
