当前警务改革现实问题与改革路径探究
摘 ? ? ?要：当前，我国警务改革面临警力编制少，警力资源配置失衡，机关化倾向突出，警务机制运行不畅等现实问题。对此，本文提出如下建议：扎实做好基层基础工作创新，着力破解“警力不足”的难题;推进管理机制创新，破解“机制不畅”难题;推进科学技术创新，挑战“技术手段滞后”难题;提高打防工作创新，破解“形势考验”难题。
关 ?键 ?词：警务改革;警力不足;基层警务
中图分类号：D631.1 ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? 文章标号：1007-8207（2014）12-0075-06
收稿日期：2014-03-20
作者简介：李恒（1986—），男，辽宁海城人，四川省资阳市公安局雁江区分局民警，四川警察学院2013级警务专业硕士研究生，研究方向为涉藏警务管理。
基金项目：本文系四川省教育厅2013年重点项目“四川藏区警务改革研究”的阶段性成果，项目编号：13SA0110;四川省教育厅2014年四川社会治安与社会管理创新研究中心资助项目的阶段性成果，项目编号：SCZA14C002。
一、我国警务改革面临的两大现实问题
（一）警力编制少，警力资源配置失衡，机关化倾向突出
一是各级公安机关警力配置普遍呈“头重脚轻”的局面，存在重机关、轻基层的现象。具体表现为片面强调上下对口，导致部门林立、人浮于事，政出多头，令出多门，基层出现任务多、专项评比多、文字材料多、工作简报多、检查汇报多等“五多”现象。在基层警力不足的情况下，民警过重的工作负荷大大削弱了基层基础工作，制约了基层打防管控整体效能的发挥。以四川某基层公安局为例，派出所在编警力138人（其中被抽调到机关10人），实际警力仅占42.5%，12个城区警务室仅有社区民警6人、协警5人。“大机关，小基层”的状况仍未从根本上改变，而且法医、痕检、网侦、技侦等专业人才非常缺乏。
二是有效警力先天短缺，警力配置不尽合理。由于部门工作的强化和警种专业化的发展，上级公安机关出台了各类警种的警力配置标准，致使基层公安机关在警力配置上出现顾此失彼、捉襟见肘的情况。公安部在《关于实施社区和农村警务战略的决定》中规定：在农村，实行一区一警;有条件的地方，特别是对于城镇化水平比较高、治安复杂的地区，实行一区多警。同时还要求社区民警应从派出所日常值班、办案中脱离出来，专司社区管理工作。这种只定标准不给指标、编制的警力配备方式，直接导致了机关与基层、警种任务与基础工作之间的矛盾。以四川某公安局为例，政法专项行政编制为328名，现缺编27人，警力与人口的比例仅为万分之4.33，远低于全国平均水平，即将退休、患重大疾病、长期在外任职、专项工作抽调、上挂锻炼等在职不在岗民警近50人，民警超负荷工作、熬夜加班已成常态。
三是中坚力量培养乏力。由于民警调动频繁，新老更替加快，警力配备梯次结构混乱，新增民警多数业务生疏、无经验，大部分单位除了领导就是新老民警，缺乏经验丰富的中坚力量，“传帮带”作用难以有效发挥，队伍渐已出现“青黄不接”现象。
四是民警综合能量不足。部分民警的政治水平、文化水平、执法水平、办案水平，特别是现代科技信息应用水平已无法适应当前工作需要，执法效率相对下降，使得本已捉襟见肘的警力能量无法充分释放，潜在的能量也无法正常发挥，履职能力弱化，警务效能低下。
（二）警务机制运行不畅
一方面是职能分工过细的问题。近年来，针对犯罪形式多样化的特点，公安机关相应地增加了内设机构，以提升打击犯罪的针对性和专业性。但职责分工的过分细化，又造成了职能交叉、多头管理和警力分散的缺陷。从当前的犯罪规律来看，智能型、复合型犯罪呈现日益增多的趋势，经济、刑事、毒品、网络等多种犯罪往往交织进行，如果分工过细，统筹协调不力，就容易出现分兵作战、各行其事的不利局面。另一方面是“条块合力不畅”的问题。我国的公安工作实行的是“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的管理体制，从1956年开始一直延续至今。在实践中，这种“条块结合”的管理体制符合中国国情并且行之有效，但随着市场经济的深入发展，条块管理中一头热一头冷、“两头都管”、“两头都不管”的弊端时有出现，责、权、利的矛盾偶有碰头，客观上造成个别基层部门两面为难、警令不畅、有令难行的尴尬局面。 一是机构设置不尽合理。机构设置追求上下对等，增加的大多是警种、部门，而非基层一线实战单位，无疑加剧了基层警力的紧张程度，有的岗位1至2人即可胜任，却安排4至5人，造成忙闲不均、人浮于事。但一些艰苦、清苦的岗位却无人问津，有的工作有具体单位主抓，但各业务部门实际工作中也在做同样的事情，一项工作重复做、反复做现象突出，导致警力资源浪费。二是“六多”现象耗警量较大。基层公安机关“活动多、行动多、通知多、文件多、会议多、抽人多”现象十分突出，有的地方动用部分甚至全部警力少则几个月，多则贯穿全年完成“重点工作”，严重影响了公安工作的连续性和针对性，基层大量时间和精力被各种检查、目标所占据，民警长期超负荷运转，“白+黑”、“5+2”已成为基层所队的常规工作模式。三是非警务活动密集，警务绩效低下。[1]受行政干预及经济依赖因素的影响，党委政府对公安机关的期望值越来越高，服务中心工作的任务也越来越多，各种联合执法均要求公安机关“撑场面”、“打头阵”，各种征地拆迁、青苗铲除等非警务活动随时要求公安机关参与、助阵，不但大量警力被挪用，而且还将警察推向了风口浪尖，稍不注意就会造成警民冲突。四是外部执法环境较差。在“打不还手、骂不还口”、“有求必应”等缺乏法律依据的承诺面前，因少数群众法制观念淡薄、社会舆论导向偏差以及非警务活动后遗症的影响，暴力抗法、暴力袭警、恶意投诉、辱骂民警等案件比比皆是，导致出现了“多做不如少做、少做不如不做”的不正常现象，致使现有警力的无形损耗。
二、推进警务改革创新途径的建议
（一）扎实做好基层基础工作创新，着力破解“警力不足”的难题
在短期内民警总量不能大幅增长，而在公安工作日益繁重的条件下，只有以创新基层警务运行机制为切入点，走内涵式发展道路，向科技和管理要警力，从优先保障基层、实现防范工作社会化、加大信息化程度和实施精细化管理等多方面入手，着力提升基层警力配置和运行的科学化程度，从源头上释放警力。
⒈推动基层保障优先化。从政策导向、警力配置、警务保障等方面全力向基层派出所倾斜，通过补充新民警、聘用辅警、协警以及雇用社会治安联防力量置换非执法岗位民警等方式，想方设法充实基层警力。同时，要健全机制，采取明责、减负、降压等措施，保证基层民警有足够时间开展群众工作和社区防范，并保障其政治待遇优先和经济待遇优先，以激励民警扎根于基层。
⒉推动基层防范社会化。针对基层警力不足的实际，实行社区警务“1+N”人员配置模式，依托社区群防群治组织力量，按照“网格化”和“等级化实战防控”勤务的要求，开展“警治联勤、警企联防、警商联动、警民联巡、商企联合”等社区防范活动，形成社区民警、综治巡逻队员、物业保安、治安志愿者的多级防控网络，将防控力量最大限度地整合、摆放到高发案社区，最大限度地降低发案率。
⒊推进基层警务信息化。提升信息化应用水平，充分运用信息化手段，改变传统警务工作对人力的过度依赖，改善机关化倾向，减少不必要的警力耗费，促使公安工作提质增效。一方面要牢牢把握基础工作和信息工作一体化趋势，加快推进办公自动化，建立现代化、高效化、集约化行政运转模式，缩短警务链条，降低运行成本，精简各类报表、台账和文字材料，将机关警力置换出来充实到基层，缓解基层压力。另一方面强化采集应用，突出基础信息采集在派出所工作中的重要地位，确保信息质量全面、鲜活和有效，更好地服务基层实战需求。同时，依托信息平台，建立治安分析研判机制，从中发现深层次、倾向性信息，获取治安信号，指导群众开展防范，预防减少盗窃和诈骗等可防性案件的发生。
⒋推动基层管理精细化。以考核奖惩为载体，依靠精细化考核规范公安工作的总体思路，在突出考核指标、突出日常考核和突出部门职能等方面下功夫，取消不切合基层实际的考核指标内容，引入群众满意度测评、网上绩效考评，将纵向考核与横向考核结合起来，注重纵向考核，使考核工作更具务实性、公平性、准确性和职责性。同时要强化结果运用，将考核结果与干部选拔任用、表彰奖励挂钩，通过考核挖掘队伍潜力，最大限度地调动广大民警干事创业的积极性，真正发挥“指挥棒”的导向功能，提高警务效能。
（二）着力推进管理机制创新，破解“机制不畅”难题
针对当前机构过多、职能交叉、分工过细、资源分散等问题，要按照“做精机关，做实基层”的工作思路转变理念，在现有警务资源条件不变的情况下，通过内部挖潜，努力使职能设置和勤务运作模式达到最佳效果，用最低的运行成本，取得最优的工作效率，使公安工作更具时代性和创造性。一方面探索“大侦查”模式，实现由“统筹协调不畅”向“集约高效”的转变。按照“情报主导、合成侦查”的基本思路，依托“大情报”系统和各类信息平台，打破组织结构壁垒，将刑侦、禁毒、经侦、网安等部门的信息资源和人力资源进行整合，实现全局主要侦查力量的有机组合、集中运用，形成“大侦查”格局，推进新公共管理运动，[2]着力解决各部门、警种职能交叉、各自为阵的现象。另一方面应探索科学的管理模式，实现由“权责不畅”向“权责明晰”的转变。找准公安工作和地方政府的职责定位，积极探索调整双重管理体制中的权力运行方式和机制，明确双重领导的责、权、利关系，更加注重双重领导体制合力的形成，按照有利于保持和提高警察队伍的职业素质与执法水平的原则，使得地方警察机关的经费能够得到较为充分的保障，使地方警察易于摆脱来自地方政府的超越警察职权指令的困扰。
（三）继续推进科学技术创新，挑战“技术手段滞后”难题
推进科技创新，就是要以实施“科技强警”战略为支撑，强化顶层规划和技术保障职能，提高信息化应用水平，增强公安机关应对各种复杂局势的效能，推进公安工作科学发展。
⒈注重顶层设计。要立足长远，规划先行，在信息化建设上充分考虑信息资源的全局性、关联性、有效性、标准的统一性和功能的扩展性，大力强化顶层设计，明确各级公安机关建设的标准和目标，自上而下地推动信息化建设工作，避免资源浪费和重复劳动。
⒉加大建设力度。大力推进110接处警系统和扁平化指挥体系建设，依托警用地理信息、视频监控、350兆数字化、卫星通信等系统，全力解决警情掌控、通信保障、可视化指挥调度和警力定位等问题，建立快速响应的应急指挥体系。
⒊强化深度应用。以构建公安“大情报”信息系统为龙头，有效整合各类情报信息资源，实现跨区域、跨部门、跨警种的资源共享;在已经初步实现重点人员动态管控和重大案事件预警研判的基础上，进一步提升数据信息质量，大力加强“人、屋、车、场”等治安要素信息的采集和重点人员管控工作，创新工作方法，努力实现信息化的深度应用。
4.建立保障机制。在经费保障方面，要积极争取党委、政府及有关部门的支持，尽可能地保障公安信息化建设的经费投入，保证各种项目建设资金和系统维护资金，满足工作需要。同时，公安机关内部要科学规划和统筹使用公安经费，集中有限的资金开展信息化项目建设。在人才保障方面，加大民警教育培训力度，通过以开展信息化大练兵、大比武等竞赛为载体，发现、选拔一批基层信息化应用能手，使之成为信息化建设的中坚力量，起到带动辐射作用，助力基层公安队伍整体战斗力的提升。
（四）提高打防工作创新，破解“形势考验”难题
⒈创新打击犯罪工作机制。一方面实现从运动式的专项行动向经常性的打击整治转变，建立打击的长效机制。加强打击方式、机制的研究，结合实际，因地制宜，把打击整治的“重心”和“主动权”放在基层，紧紧围绕群众关心关注的“两抢两盗扒窃诈骗”等民生案件开展集中打击。另一方面实现从依赖传统战术的粗放经营向依靠科技手段精准打击转变，增强打击的有效性。充分利用各类信息化平台，通过网上查询、网上作战、网上追逃等科技手段，着力提高打击质效，实现打击工作的“精细化”。
⒉健全社会治安防控体系。完善网格化巡逻防控，充分发挥“天网”和各类卡点的作用，坚持“以巡为主、重在盘查、以动制动、以快取胜”的工作方针，以指挥中心为中枢，以专职巡逻为骨干，以派出所巡逻为基础，以社会力量为辅助，构建各警种相协同、点线面相衔接、人防物防相结合的全时空动态巡逻防控网络。同时，按照“警力跟着警情走”的布警方针，根据不同的警情等级，建立常规巡逻、加强巡逻、超常规巡逻三级巡逻方案，明确每一级巡逻方案的警力规模，做到巡逻警力与警情变化同步调整，实现动态布警，最大限度地压缩违法犯罪的空间。
⒊提升治安管理水平。积极探索和加强各类行业场所、高危人群、重点人员的经常性治安管理工作，把工作重点转移到加强日常治安管理和加大打击查禁力度的轨道上来，进一步加强治安行动队的建设，加大明查暗访和案件督办工作力度，有效挤压犯罪分子生存活动的空间。
三、警务改革路径实证研究——以四川省资阳市公安局警务改革为例
四川省资阳市公安局认真贯彻落实党的十八届三中全会、四川省公安局（处）长会议精神，深刻领会上级决策部署，强化组织领导，积极主动作为，结合资阳实际，紧紧围绕“1+3+9”新型主动警务战略，从警务运行机制、打防管控模式、社会治理、服务社会、公安行政审批等方面深入实施改革创新。
（一）改革警务运行机制
⒈规划实施“1+3+9”新型主动警务战略，在探索符合资阳公安科学发展的警务战略路径上走出资阳特色。“1”就是以打造“四川一流、西部领先、全国有名”的资阳公安工作和公安警队为奋斗目标。“3”就是全面实施“民心、创意、效能”三大勤务，着力于民心添创意、创意促效能、效能赢民心。在民心勤务中，以民心、民意引领警务，把凡是涉及与群众接触的工作作为改革点，推行主动警务。具体涉及“警务广场”、“千警进万家访民安”、“网上警务室”、“网上车管所”、校园警务QQ群服务群众等多个方面，通过警民和谐度测评实现改革成效检验，使工作落地。在创意勤务中，市局成立了“创意勤务”工作领导小组，在公安局主页开设“资阳警务创意”专版。通过“金点子论坛”、“点子原创”、“建议之声”、“网上征招”、“创意民警工作室”等方式，创新权力运行方式，不断实现警务工作的扁平和集约高效。[3]广泛发动民警参与，充分汇集民智，推动资阳公安新型主动勤务改革，提升勤务效能，提高战斗力，有效回应人民群众的期盼和要求。在效能勤务中，完善了目标绩效管理工作体系，通过指标设定、过程管理、考核评估、结果运用等手段，推动各项工作上新台阶。“9”就是健全警务指挥、维护社会稳定、反恐怖、破案打击、治安防控、公安安全监管、规范公正执法、警务保障、队伍建设九大公安工作体系68个机制，落实“体系系统化、系统项目化、项目机制化、机制制度化、制度流程化、流程标准化、标准可量化”的精细化要求，通过科学划分职能、调整资源配置、优化勤务运行，解决了体制上的基础性、源头性问题，推进了职业化、规范化和现代化“三化建设”和内务精细化、勤务精细化“两化管理”。
⒉推行主城区派出所“4+1”新型主动警务运行模式。该模式是按照“1+3+9”新型警务战略的总体要求，突破了长期以来困扰城区的被动打防、接处警慢、见警率低、民警疲累等警务运行机制难题，以精细化、专业化提升了打防工作效率和效能，较好地适应了主城区社会治安形势的发展趋势和要求。主要内容是在主城区派出所内设巡逻接处警队、社区民警队、治安队、综合信息室和驻所刑侦中队，白天全所民警全部正常上班，各司其职，夜间全所民警统一倒班执勤。该勤务模式在雁江区运行3个月期间，主城区三所刑事打击106人，较去年同期53人上升100%。查处行政案件379件，较去年同期285件上升32.9%。行政拘留88人，较去年同期55人上升60%。抓获现行违法犯罪人员28人，较去年同期24人上升16.7%。该模式推动了派出所职能转型，实现了社区警务专职化，加强了刑侦专业化建设，落实了派出所巡逻捕现，解决了岗位之间协同作战问题，民警各司其职，考核评价更加精准。
（二）创新社会打防管控模式
⒈以中央提出的创建立体化社会治安防控体系为目标，资阳市公安机关在进一步完善社会治安防控体系的基础上，创新治安防控社会化工作。一方面创新了“1+X+5”社区警务工作机制，以警务工作站为基础，由社区民警选择情况熟悉、责任心强、具有一定协调能力的保安、门卫、物管、楼长等治安积极分子做警务工作站人员，利用其人熟地熟的优势做好收集社情民意、调解矛盾纠纷、管理实有人口及出租房屋、排查安全隐患等基础工作;结合“五项制度”对发生的案件进行回访，对排查出的治安问题及安全隐患等及时向相关单位或小区下发隐患整改通知书，形成优势互补，减少社区防控的盲点。另一方面开展技防入户工程。成立了资阳市安全技术防范行业协会，主导全市技防工作。同时，在雁江分局创新推出“11N”（即一个专门机构“警务工作站”、一个专业平台“技防公司监控平台”、广大小区住户）技防工作模式。目前，雁江城区企事业单位技防安装率达到了90%以上，主城区商家店铺红外线报警器安装率达到了87%，雁江区80%的小区已经实现了“零发案”。基层公安机关积极协调党政及辖区企事业单位投资70余万元，在城镇主要路口、村与村交界处及重要地段部位安装高清红外数字探头147个。
⒉创新打击工作模式。一方面在内部强化合作，创新资阳公安网上合成作战体系;在外部与市工商、银监等部门联合形成监管预警机制、联系会议机制，在基层所队、单位建立工作室，加强信息摸排，以合力协作不断提升打击深度。另一方面加强案件透明、警务公开。在不影响侦查的前提下，利用电视台、报刊、网络等媒体，适时公布案件查处情况，发布诈骗、盗窃、抢劫、杀人等案件办案情况和预防手段，以案件公开的方式不断扩展打击广度。
（三）改革创新服务社会工作
资阳市乐至县公安局创新QQ旅馆警务工作方式，提升服务群众满意度。按照“外联内查，即时反馈，便利客商”的思路，由治安大队牵头，通过旅客申请、旅店受理→上传信息、申请核查（旅店通过QQ平台向民警发送旅客个人信息及视频图像后申请核查）→接收信息、逐条核查（民警接收信息后通过公安内网或移动警务通进行查询和人像对比核查）→审核反馈、登记入住等四步工作方式实现对辖区旅店实名制登记入住的高效服务。目前，在乐至县公安局实行“旅馆QQ警务室”以来，共查询旅客身份信息11000余人次，接受报警、求助21次，收集破案线索12条，查证重点人员36人，查获网上在逃人员3人，实名制登记率较去年同期上升16.75%。
（四）完善公安行政审批制度
⒈资阳市公安局探索建立了包括网上公安网站群、网上申报办事、移动办公等新模式的“网上公安局”，大力推进信息技术在公安工作中的广泛应用。“网上公安局”在深化警务公开、改善服务民生、提升警方形象等方面发挥了重要作用，开创了网上警务新模式。
⒉资阳市安岳县公安局开拓思维、大胆创新，针对本地实际创新户政业务网络“空中办公”运行机制，在户政大厅开通了“微博+Qzone”模式的官方微博，推出户政业务网络“空中办公”，采取网上答疑、网上预约、网上材料预审等措施，搭建起警民联系新平台，提升工作效率，最大限度地方便群众。目前，已在网上预审材料500余份，回答群众咨询问题159个，收取群众意见、建议35条。安岳县公安局还专门设立了行政服务大厅，创新一站式服务，一站式办理城区常住人口户政业务和二代证业务、人口信息查询、审批业务，群众可以在大厅内将所有业务办完，让群众少跑路。此外，资阳市公安局针对安岳距离市局交警支队车管所远，群众往返进行机动车检验有诸多不便的实际情况，放权于安岳县公安局交警部门，同时引导其发展社会组织介入，充分发挥了社会化作用，创新了“机动车检验”服务方式，目前，安岳辖区群众可直接在县城检验机动车，真正做到了为群众省时、省力、省钱。
（五）创新公安队伍管理工作
⒈创新提出“领军计划”，搭建“成才大道”。设置“敬老好孝子、演讲好口才、文秘好写手、技能好武艺、破案好战法”等5个荣誉称号，通过在阳光下“月筛选与年决选”的方式产生，并请媒体大张旗鼓地予以宣传。开创了“让民警脱颖而出，为党委提供识人平台及用人宝库”的长效机制。
⒉开办“警察夜校”，建立全警学习制度。由资阳市公安局党委发起，每周一晚19时至21时，集中组织民警开展2个小时的学习，各县（市、区）公安（分）局比照举行。采取专题讲授、案例讲学、观看电教片和心得交流等切实可行、易于操作的形式，学以致用，最大化提高民警的政治理论、业务能力和水平。目前，已举办20期警察夜校，每期上千人次参加学习。同时选送了50名政工干部到四川大学进行人力资源管理培训、60名基层刑侦民警到四川警察学院进行现勘痕检培训。
⒊以轮值轮训、援藏等方式加强民警多岗锻炼。市公安局定期组织机关民警到全市各基层派出所开展为期3至6个月不等的轮岗锻炼，同基层民警一同办案、一同研判，在干中学、学中干;从基层所队、派出所、机关抽调民警，同特巡警民警一起参与援藏工作，让民警多干多练。
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（责任编辑：徐 ?虹）
