“策”前多一事 “决”后少万事
文/本刊记者++冯春久
6月5日上午7点多钟，来自漯河市的于果要到郑州市文化路一家省直机关办事，车从农业路拐到文化路上，他就开始四处观察哪里有停车场。
还没到黄河路，他就看见一指示牌显示，前面某单位停车场有车位100多个，心里暗自庆幸。到了门口，先是看见有个指示牌横挡在入口处：车位已满。后又从门卫跑出来一个保安，告诉他这里不让外来的车停放，说自己单位的车还放不下。
于果只好继续往前行，没走多远，又看见一指示牌显示某小区停车场有车位。当他开到门口的时候，同样吃了闭门羹。一直到了办事的单位门口，也没找到停车位。此时正好是上班高峰，车流不息，找个停车位真是难上加难。
于果说，一路上这么多标识显示有车位，为什么就不让进去停车呢？既然不让停车，何必又要设置这种标识呢？
不独外地人于果有这种想法，就是经常在市区开车办事的郑州人也不乏这种想法。从事商贸工作的张海军说，于果看到的指示牌上还显示有车位多少个，他则看到一个指示牌上显示的车位数被人用胶布遮挡起来了。
其实，这是郑州市为了减少路面停车，减少路面拥堵而采取的措施。郑州市交通委先后公布了取消停车路段的周边停车场和新增临时停车场等示意图，以方便群众顺利停车，同时还将采取一些新举措增加停车位，包括治理挪用停车场设施，郑州市共清理被挪用停车场27处，恢复停车位1473个；错时开放自有停车场，据不完全统计，郑州全市单位、社区可错时开放和拓展停车位近8万个。
然而，从当前的执行效果来看，并没有达到当初的设计目标。这项政策当初实行时，为推进各单位开放停车场，河南省委常委、郑州市委书记吴天君还专门给各单位一把手写公开信，请各单位腾出车位向社会开放。随着时间的推移，很多单位又慢慢关闭了本单位的停车场，原来的举措形同虚设。
从个案上来说，这就是公共治理中的决策失效或者说是决策失灵。公共决策失效是公共行政当中的一种常见现象，它虽然没有公共决策失误造成的后果严重，但轻者也会给政府造成重大的经济损失，重者会引发社会矛盾。它主要是指决策虽然有效果，但没有达到预期要求；或者说是虽然达到了预期目标，但成本很大、效益很差，最典型的例子莫过于1958年我国在“大跃进”中的“大炼钢铁”。
在公共决策的实际操作过程中，有很多值得汲取的教训。纵观这些决策失效的案例，按一般规律性来说，总有一些必然的因素是导致决策失效的主要原因。有专家总结分析如下：第一，立场不够公正。决策者在制定公共政策时，没有自觉站在中立、公正的立场对待各种社会利益矛盾，而是自觉不自觉地带有对矛盾一方或几方的明显倾向立场，就很容易导致决策丧失公正性，从而导致政策遭到利益被不公正损害方的强烈抵触而令决策失效。第二，判断不够客观。决策者在制定公共政策时，对政策执行的客观环境、执行条件等客观因素认识不充分，例如对某些政策对象的政策认同感或抵触情绪认识不足，又如对政策执行所需投入的政策成本估计过低，或者对政策执行者的执行力不能客观认知，例如过高估计了政策执行部门的基本素质等等，都很可能导致政策决策在局部脱离实际。第三，论证不够科学。有的决策者在决策论证过程中，缺乏辩证唯物主义和历史唯物主义的思维方式，不遵循事物的客观规律，只凭经验判断事物、进行推理，主观片面地进行决策，极易导致决策失效。第四，议程不够规范。决策者未能按规定程序展开决策过程，或者决策程序本身就过于简单或不够科学，都会使决策过于匆忙仓促，容易导致决策失效。
如果说上述几点属于一般性的客观因素，那么决策者在决策时的不够充分民主则是决策者的主观性因素。主要表现为决策者在决策的过程中，未能广泛充分地听取同该项政策相关的各方面的意见，包括直接和间接的政策对象的意见、主要执行和协同执行的有关部门的意见、虽不是该政策对象但可能会极其关注该项政策执行过程和执行结果的有关方面的意见等，仅有个别人或少数人进行主观决策，都可能导致出台的政策本身有误，或者可能在政策出台后和政策执行时遭到某一方的严重抵触或反对，最终令政策执行变异甚至夭折。
无独有偶，李亚等人也曾经在《学习时报》发文称，现实中经常出现公共决策的制定过程及其实施效果远未达到预期目标的情况，公共决策失效屡见不鲜，其中最常见甚至最重要的原因则是，专家参与和公共参与方面存在缺陷。
事实上，这正是如果“策”前多了专家和公众参与这一事，就会减少“决”后很多扯皮的矛盾和问题。
文章指出，各地区、各部门的决策中，问计于专家已很常见。通常的做法有，举办专家座谈会、论证会，成立专家咨询委员会或针对特定问题的研究课题组等。决策者对专家参与越来越熟悉，顾忌也相对较少。但专家参与的过程中存在的问题仍然不少，主要有以下三种。
一是专家参与的不平衡。最常见的是，决策论证时缺乏某些相关领域的专家或持与决策组织者明显不同意见的专家。公共决策的复杂性经常超出决策者的想象，如果对此缺乏认识，决策组织者无意忽略了或故意拒绝某些方面专家的参与，决策中的疏漏就在所难免。专家参与过程中要容纳持不同立场、甚至意见针锋相对的专家，即所谓兼听则明，看似常识，实际上能够做到的却不多。这不仅需要决策者的智慧和开明，还需要相应的制度来保障。
二是对专家参与缺乏有效制约和监督。近年来媒体和公众表达了对专家的种种负面看法，贬之为“砖家”，实际上并非空穴来风。诟病最多的是专家被某一利益群体所收买，失去了公信力。其实，科学决策自然需要客观中立的专家，但也不排除专家可以是利益群体的代言人，如是这种情况，则必须有为其他利益群体代言的专家来相互制约。专家的中立性并非核心，最关键的是不能有专家打着中立的幌子为某一群体代言。这就需要对专家参与予以监督，而公开性是不二法宝。决策论证中专家正式的发言和论证意见需要公开，专家座谈会和论证会也应当有非专家组成员的人员列席监督，而这些举措在现实中都明显缺位。
三是专家越位屡见不鲜。专家的优势在于，他们能够在所擅长的领域利用其专业知识作出科学或技术分析。所谓专家越位，是指专家超出其专业特长，对公共决策的方案或后果进行价值判断。例如，某地要引入大型化工项目，专家的职能是对化工排放物的危害性作出科学分析，对泄露风险的概率进行研判，但不可越俎代庖地作出能否兴建化工厂的结论。是否接受建化工厂的风险，对项目的利弊权衡，完全属于价值判断，这只能由直接的利益相关者——当地民众和政府来定夺。
文章还说，每一决策都要求必须有公众参与确实不足取也不现实，但那些密切关系百姓生活、直接影响相关群体切身利益的公共决策一定要吸纳利益相关者的意见。一旦决定引入公众参与，决策者就必须有诚意，广泛听取并尊重所有利益相关者的意见。公众并不“傻”，那种走过场式的“参与”、花瓶式的“参与”，不仅对民主决策毫无益处，更会出力不讨好，严重损害政府的公信力。
而在生活中，我们也不难发现，和各级领导干部打交道，特别是涉及公众参与的时候，“多一事不如少一事”是非常普遍的看法。出乱子，惹麻烦，是很多决策者最为顾虑的。谨慎些并没有错，但如果因此而过于消极，回避公众参与并奉之为行事准则，其实并不明智。决策前少一事，往往导致决策执行中问题频繁发生。政策出台后，媒体的质疑和冷嘲热讽，公众或利益群体或明或暗的抵制、甚至对抗，往往导致政策失灵。为改变这种局面，进一步提高决策者组织驾驭公众参与与专家参与的能力，促进决策科学化民主化的一体化发展，改革公共决策体制和通过立法来保障专家与公众有效参与，都是不可或缺的。
由此可见，决策前多一点麻烦，多一些程序，决策后定会少很多矛盾和困难，决策的效果也才能更接近于或达到决策时的良好愿望和目标。
