“一带一路”倡议下河南省基础设施建设投融资体制法治研究
谷思涵
【摘 要】政府投融资活动是政府实现其职能的重要方式，也是政府对国民经济实施宏观调控的有效手段。为逐步明确政府行为的界限，城镇基础设施建设投融资体制也在逐步转型，公共产品和公共服务从过去长期以来由行政部门直接供给，转向授权或委托社会专业组织和部门提供，改变政府在这一领域的垄断行为，深化市场机制的参与。
【Abstract】The government investment and financing activities is not only an important way for the government to realize its functions， but also an effective means of government to implement macro-control of the national economy. In order to gradually define the boundaries of government behavior， the investment and financing system of urban infrastructure construction is also gradually transformed. Public goods and public services have been directly supplied by administrative departments for a long time， and have been turned to authorized or commissioned by social organizations and departments to change the government's monopolistic behavior in this field and deepen the participation of market mechanism.
【关键词】城镇化；地方政府；投融资体制；法治化
【Keywords】urbanization； local government； investment and financing system； rule of law
【中图分类号】F290 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）12-0120-02
1 引言
随着对城镇化问题重要性认识的不断提升，各地均做出积极响应。据统计，截至2016年末，河南省城镇化率为48.5%。现代的城市发展观念早已由传统单纯拉大城市框架的粗放发展模式转向注重内涵的集约发展模式。提升并保证城镇化质量的首要条件是基础设施建设，而该项工程需要巨额资金投入，仅靠政府为单一主体的传统投融资模式早已无力满足建设资金需求，加上部分地方投融资方式的滞后，平台的监管制度不健全和低效运作，拖后了河南省基础设施建设质量的提升。为此，如何使基础设施建设投融资体制在法治化的轨道内运行，这一问题仍需在实践中加以思考。
2 地方政府基础设施建设投融资的一般模式
2.1 我国地方政府投融资体制的演化变迁
从建国初期到1978年，我国投融资体系经历了从无到有的过程，这一时期，中国人民银行在我国的投融资体系中扮演着重要角色，它高度集中了中央银行与商业银行的双重职能，政府投融资体制以行政命令为主要手段，企业几乎没有自主权。
随着市场调节作用的不断释放，地方政府的投资主体角色越来越重要。这一时期，地方政府相继成立地方投资公司。之后，对投融资体制进行一系列改革，如商业银行实行资产负债管理和风险控制，在大中型项目建设中实现招投标制度，确定企业可自主选择投资竞争性项目等。随后，国有商业银行的股份制改造成为推动中国投融资体制市场化改革的主导力量[1]。至此，投资主体多元化，资金来源多渠道，投资方式多样化，项目建设市场的新格局开始形成。
2.2 河南省基础设施建设投融资体制的现状与困境
河南省基础设施建设的资金来源也向多元化发展。目前，河南省基础设施建设资金投融资渠道主要包括：一是财政资金，如中央和地方预算资金、国家批准的政策性收费等；二是地方政府融资平台，包括融资租赁、BOT、BT、城投债、国内外商业银行贷款等渠道；三是自筹资金，即各企事业单位筹集用于固定资产投资的资金。
但现有的投融资模式存在以下几个问题：一是现在及将来的一段时期内，投融资供需仍有失衡的可能性，这就为投融资主体的多元化提出了更高要求。当前，河南省正處于新型城镇化建设的推进阶段，未来数年河南省基础设施建设资金需求将持续增长。这一过程势必产生巨大的资金需求，单一依靠财政收入会给地方政府带来巨大压力，只有调动各个投融资主体的积极性，从投融资体制上加以创新，才能保证河南省城镇化建设的高质量与持续发展[2]。二是地方融资平台运营效率有待提升。历年审计结果显示，商业银行贷款一直稳居地方政府债务资金来源的榜首，占比超过50%。在融资环节中过度依赖地方财政进行担保，而造成平台的负债率长期居高不下。且平台公司投资投向单一，贷款缺乏还款来源，在土地出让收入下滑和地方经济不景气造成税收减少的情况下，会对地方政府的偿债能力产生巨大的影响，从而导致融资平台出现贷款偿付风险。从管理上来说，地方政府融资平台在法人治理结构上存在较大缺陷，政企不分。平台的高级管理人员一般由政府行政人员担任，他们在企业管理和风险防范知识体系上相对不完备，在投融资的过程中可能发生一定的失误。三是从归还资金的来源看，财政收入和土地出让收入是地方政府融资平台的主要资金来源，这也不利于基础设施和公共服务投融资模式的持续。地方政府投融资平台的另一个困境是，PPP模式效果不容乐观，推广运用PPP模式的进度远低于预期。据数据显示，截至2015年3月，34个省市地方推出的万亿PPP项目，真正签约的仅1/8左右得到社会资本响应。而且，引入的社会资本也多是国有企业性质，真正想调动的民间资本等参与度较低。
2.3 地方政府基础设施建设投融资体制的改革创新
由于当前以政府融资平台为主的传统融资模式过度消耗政府信用，风险过度集中，有可能酿成隐性的金融危机，致使中央政府加快收紧地方政府融资平台的融资渠道。同时，依靠土地出让金作为主要财源的融资模式也因土地资源的有限性而呈现难以为继的状况。因此，在现有融资模式的基础上，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极探索更多市场化融资模式。
引导民间资本进入股权投资基金领域，鼓励和支持国内外具有声誉和专业的职业投资经理人团队参与产业投资基金的运作[3]。加强投资项目的前期论证，依托第三方专业咨询机构参与政府投资项目的决策咨询。
3 河南省政府投融资体制的法治化探讨
在法治政府的建设中，基础设施投融资体制可以从推进政府投融资立法、界定政府投资范围、拓展政府融资渠道以及规范地方政府融资平台等方面进行治道变革。
3.1 完善财税立法，促进地方政府投融资体制有法可依
从立法上，缺乏统一的城市基础设施建设投融资的基本法律。目前指引政府投融资活动的主要是《国务院关于投资体制改革的决定》以及《预算法》等政府投融资相关法律中的有关规定，专门的政府投融资立法严重缺失。2010年以来，一些地方政府相继出台了规范融资平台的地方性立法。可见，我国政府投融资立法存在立法空白、立法分散和立法层级低三个主要问题。
改变当前“土地财政”为主的收入模式。依赖土地出让收入是建立在土地价格不断上升的基础上，一旦土地价格大幅下跌，地方政府将陷入难以偿债的危机。因此，相关部门要加快推进房产税制改革，將以“土地财政”为主的收入方式以税收的方式确定下来，使地方政府收入来源更加稳定。
3.2 全面加强地方投融资平台建设，明晰产权关系
目前，我国PPP项目实际运行中主要依据《合同法》和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。由于PPP项目投入资金大，回报周期长，如果产权归属不明晰，将会使社会资本对政府在PPP项目中的公信力产生质疑[4]。同时，政策措施间的协调性和可操作性有待提高，否则会造成社会资本参与PPP项目时对遵循政策和程序感到茫然。
由于参与主体多，社会资本、运营商等与政府之间平等协商谈判机制和渠道不畅，使得他们对政策变化及地方政府换届等可能造成的政府违约存在担忧，这不仅影响了PPP项目的融资能力，而且影响社会资本等主体参与PPP项目的积极性。
3.3 “一带一路”倡议下河南省的比较优势分析
河南省的区位交通优势、产业优势、国际贸易平台优势、文化优势决定了河南省在国家“一带一路”倡议下枢纽和节点的定位。政府间的合作是“一带一路”发展的前提和基础，可从基础设施建设入手，打通我国与中亚的通道，优先推进连接欧亚陆路通道和交通运输网络建设。这也为鼓励企业、社会多元化主体参与的基础设施建设投融资体制创造了更加有利的外部条件。
“一带一路”涉及64个国家约900个项目，涉及投资8900亿美元，河南省政府可积极推进金融创新，以政府的资金为引导充分发挥乘数的作用，吸引国际国内的民间资本用多种融资方式吸引多种渠道资金的流入[5]。以丝路项目为核心，构建多边“一带一路”金融合作平台，共同出资、共同收益，为优势企业“走出去”和“引进来”铺平道路。
【参考文献】
【1】肖凤娟.中国投融资体制的历史变迁和当前改革的关键[J].中央财经大学学报，2012（6）：47-49.
【2】马东.河南省城镇基础设施投融资问题研究[D].信阳：信阳师范学院，2016.
【3】莫福文.经济新常态下地方政府投融资体制改革与创新[J].学术论坛，2015（10）：78-79.
【4】冯果.市场深化下政府投融资体制的治道变革[J].现代法学，2014（5）：30-31.
【5】刘宇翔.河南省加快构建“一带一路”战略支撑点研究[J].牡丹江师范学院学报，2016（1）：57-59.
【摘 要】政府投融资活动是政府实现其职能的重要方式，也是政府对国民经济实施宏观调控的有效手段。为逐步明确政府行为的界限，城镇基础设施建设投融资体制也在逐步转型，公共产品和公共服务从过去长期以来由行政部门直接供给，转向授权或委托社会专业组织和部门提供，改变政府在这一领域的垄断行为，深化市场机制的参与。
【Abstract】The government investment and financing activities is not only an important way for the government to realize its functions， but also an effective means of government to implement macro-control of the national economy. In order to gradually define the boundaries of government behavior， the investment and financing system of urban infrastructure construction is also gradually transformed. Public goods and public services have been directly supplied by administrative departments for a long time， and have been turned to authorized or commissioned by social organizations and departments to change the government's monopolistic behavior in this field and deepen the participation of market mechanism.
【关键词】城镇化；地方政府；投融资体制；法治化
【Keywords】urbanization； local government； investment and financing system； rule of law
【中图分类号】F290 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）12-0120-02
1 引言
随着对城镇化问题重要性认识的不断提升，各地均做出积极响应。据统计，截至2016年末，河南省城镇化率为48.5%。现代的城市发展观念早已由传统单纯拉大城市框架的粗放发展模式转向注重内涵的集约发展模式。提升并保证城镇化质量的首要条件是基础设施建设，而该项工程需要巨额资金投入，仅靠政府为单一主体的传统投融资模式早已无力满足建设资金需求，加上部分地方投融资方式的滞后，平台的监管制度不健全和低效运作，拖后了河南省基础设施建设质量的提升。为此，如何使基础设施建设投融资体制在法治化的轨道内运行，这一问题仍需在实践中加以思考。
2 地方政府基础设施建设投融资的一般模式
2.1 我国地方政府投融资体制的演化变迁
从建国初期到1978年，我国投融资体系经历了从无到有的过程，这一时期，中国人民银行在我国的投融资体系中扮演着重要角色，它高度集中了中央银行与商业银行的双重职能，政府投融资体制以行政命令为主要手段，企业几乎没有自主权。
随着市场调节作用的不断释放，地方政府的投资主体角色越来越重要。这一时期，地方政府相继成立地方投资公司。之后，对投融资体制进行一系列改革，如商业银行实行资产负债管理和风险控制，在大中型项目建设中实现招投标制度，确定企业可自主选择投资竞争性项目等。随后，国有商业银行的股份制改造成为推动中国投融资体制市场化改革的主导力量[1]。至此，投资主体多元化，资金来源多渠道，投资方式多样化，项目建设市场的新格局开始形成。
2.2 河南省基础设施建设投融资体制的现状与困境
河南省基础设施建设的资金来源也向多元化发展。目前，河南省基础设施建设资金投融资渠道主要包括：一是财政资金，如中央和地方预算资金、国家批准的政策性收费等；二是地方政府融资平台，包括融资租赁、BOT、BT、城投债、国内外商业银行贷款等渠道；三是自筹资金，即各企事业单位筹集用于固定资产投资的资金。
但现有的投融资模式存在以下几个问题：一是现在及将来的一段时期内，投融资供需仍有失衡的可能性，这就为投融资主体的多元化提出了更高要求。当前，河南省正處于新型城镇化建设的推进阶段，未来数年河南省基础设施建设资金需求将持续增长。这一过程势必产生巨大的资金需求，单一依靠财政收入会给地方政府带来巨大压力，只有调动各个投融资主体的积极性，从投融资体制上加以创新，才能保证河南省城镇化建设的高质量与持续发展[2]。二是地方融资平台运营效率有待提升。历年审计结果显示，商业银行贷款一直稳居地方政府债务资金来源的榜首，占比超过50%。在融资环节中过度依赖地方财政进行担保，而造成平台的负债率长期居高不下。且平台公司投资投向单一，贷款缺乏还款来源，在土地出让收入下滑和地方经济不景气造成税收减少的情况下，会对地方政府的偿债能力产生巨大的影响，从而导致融资平台出现贷款偿付风险。从管理上来说，地方政府融资平台在法人治理结构上存在较大缺陷，政企不分。平台的高级管理人员一般由政府行政人员担任，他们在企业管理和风险防范知识体系上相对不完备，在投融资的过程中可能发生一定的失误。三是从归还资金的来源看，财政收入和土地出让收入是地方政府融资平台的主要资金来源，这也不利于基础设施和公共服务投融资模式的持续。地方政府投融资平台的另一个困境是，PPP模式效果不容乐观，推广运用PPP模式的进度远低于预期。据数据显示，截至2015年3月，34个省市地方推出的万亿PPP项目，真正签约的仅1/8左右得到社会资本响应。而且，引入的社会资本也多是国有企业性质，真正想调动的民间资本等参与度较低。
2.3 地方政府基础设施建设投融资体制的改革创新
由于当前以政府融资平台为主的传统融资模式过度消耗政府信用，风险过度集中，有可能酿成隐性的金融危机，致使中央政府加快收紧地方政府融资平台的融资渠道。同时，依靠土地出让金作为主要财源的融资模式也因土地资源的有限性而呈现难以为继的状况。因此，在现有融资模式的基础上，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极探索更多市场化融资模式。
引导民间资本进入股权投资基金领域，鼓励和支持国内外具有声誉和专业的职业投资经理人团队参与产业投资基金的运作[3]。加强投资项目的前期论证，依托第三方专业咨询机构参与政府投资项目的决策咨询。
3 河南省政府投融资体制的法治化探讨
在法治政府的建设中，基础设施投融资体制可以从推进政府投融资立法、界定政府投资范围、拓展政府融资渠道以及规范地方政府融资平台等方面进行治道变革。
3.1 完善财税立法，促进地方政府投融资体制有法可依
从立法上，缺乏统一的城市基础设施建设投融资的基本法律。目前指引政府投融资活动的主要是《国务院关于投资体制改革的决定》以及《预算法》等政府投融资相关法律中的有关规定，专门的政府投融资立法严重缺失。2010年以来，一些地方政府相继出台了规范融资平台的地方性立法。可见，我国政府投融资立法存在立法空白、立法分散和立法层级低三个主要问题。
改变当前“土地财政”为主的收入模式。依赖土地出让收入是建立在土地价格不断上升的基础上，一旦土地价格大幅下跌，地方政府将陷入难以偿债的危机。因此，相关部门要加快推进房产税制改革，將以“土地财政”为主的收入方式以税收的方式确定下来，使地方政府收入来源更加稳定。
3.2 全面加强地方投融资平台建设，明晰产权关系
目前，我国PPP项目实际运行中主要依据《合同法》和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。由于PPP项目投入资金大，回报周期长，如果产权归属不明晰，将会使社会资本对政府在PPP项目中的公信力产生质疑[4]。同时，政策措施间的协调性和可操作性有待提高，否则会造成社会资本参与PPP项目时对遵循政策和程序感到茫然。
由于参与主体多，社会资本、运营商等与政府之间平等协商谈判机制和渠道不畅，使得他们对政策变化及地方政府换届等可能造成的政府违约存在担忧，这不仅影响了PPP项目的融资能力，而且影响社会资本等主体参与PPP项目的积极性。
3.3 “一带一路”倡议下河南省的比较优势分析
河南省的区位交通优势、产业优势、国际贸易平台优势、文化优势决定了河南省在国家“一带一路”倡议下枢纽和节点的定位。政府间的合作是“一带一路”发展的前提和基础，可从基础设施建设入手，打通我国与中亚的通道，优先推进连接欧亚陆路通道和交通运输网络建设。这也为鼓励企业、社会多元化主体参与的基础设施建设投融资体制创造了更加有利的外部条件。
“一带一路”涉及64个国家约900个项目，涉及投资8900亿美元，河南省政府可积极推进金融创新，以政府的资金为引导充分发挥乘数的作用，吸引国际国内的民间资本用多种融资方式吸引多种渠道资金的流入[5]。以丝路项目为核心，构建多边“一带一路”金融合作平台，共同出资、共同收益，为优势企业“走出去”和“引进来”铺平道路。
【参考文献】
【1】肖凤娟.中国投融资体制的历史变迁和当前改革的关键[J].中央财经大学学报，2012（6）：47-49.
【2】马东.河南省城镇基础设施投融资问题研究[D].信阳：信阳师范学院，2016.
【3】莫福文.经济新常态下地方政府投融资体制改革与创新[J].学术论坛，2015（10）：78-79.
【4】冯果.市场深化下政府投融资体制的治道变革[J].现代法学，2014（5）：30-31.
【5】刘宇翔.河南省加快构建“一带一路”战略支撑点研究[J].牡丹江师范学院学报，2016（1）：57-59.
