探讨事业单位管理体制改革
向辉 任鹏
摘要：本文围绕管理体制改革这一事业单位改革的中心环节，挖掘内涵，以求本溯源，确立改革的正确价值取向；全面分析现状及问题，以强化改革措施的针对性；以《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》和十九大精神为指针，高屋建瓴，深入探讨，提出了推进事业单位管理体制改革的六条措施。
关键词：事业单位 管理体制 体制改革 激励机制
中图分类号：D630 文献标识码：A
事业单位改革是我国改革开放后一直探索的一个重要课题，其中心环节是管理体制的改革，对外涉及与政府部门、企业的关系及资源配置，对内包括管理范围、权限、职责及利益分配，上溯存在与原有计划管理体制的关联，前瞻则需明确改革的取向。因此需要综合分析，统筹考虑。本文围绕以上内容，进行初步探讨。
1 事业单位及其管理体制改革的内涵
事业单位，可谓中国的特有名称、特殊存在。指由政府利用国有资产设立，以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门，主要从事教育、科技、文化、卫生等方面的社会服务。
事业单位接受政府领导，但不列入政府机构序列。其表现形式为组织或机构的法人实体。国家一般会予以财政補助，分为全额拨款、差额拨款和不拨款的自收自支事业单位。
事业，最早的解释出自《周易？系辞》（一作《易经？系辞》）：“举而措之天下之民是谓事业。”意思是用所做的事情施惠于天下民众，就叫做事业。正是今天的“事业单位”本意所在，足见当初中国政府设立事业单位的初衷：为民办事，施惠于民，其公益性的本质要求显而易见。
管理体制是指管理系统的结构和组成方式，具体讲，就是对一个管理系统管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则的规定，管理体制改革就是对以上准则规定的调整与完善。
事业单位管理体制改革，就是对那些制约社会事业发展、影响相关政府职能和公益服务作用发挥的准则规定，进行调整和完善，目的提高事业单位的管理效率和服务效能。
2 事业单位的管理现状及问题
作为经济社会发展中提供公益服务的主要载体，我国社会主义现代化建设的重要力量，事业单位在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥了重要作用。特别是近年来，随着事业单位体制机制的不断创新，所提供的公益服务总量不断扩大，服务水平逐步提高。但面对新时代的要求，面对人民日益增长的美好生活需要，事业单位的管理体制相对滞后，还存在不少差距和问题。
2.1职责缺乏明确定位，导致政事、事企、管办不分
虽然对事业单位的公益性服务性的定性早已明确，也没划归政府序列，但政事不分、事企不分、管办合一的现象依然存在。这一方面是因为计划经济体制下政府包办事业、企业的传统影响，加上部门利益作祟，导致至今行政机关不愿给事业单位放权，事业单位心事行政执法权与监督权。同时又有事企合一、事转企、事业单位办企业等遗留问题的处理不到位，改革不彻底。另一方面是因为事业单位偏离了公共服务的价值取向，导致新的事企不分、管办合一问题发生，扰乱了市场秩序，典型的就是中国足协，对联赛既组织又监管，既当“运动员”又当“裁判员”。结果是严重影响了足球运动的发展与提升。
2.2人事管理机制落实不到位，缺乏生机与活力
虽然，2000年就启动了以推行聘用制度和岗位管理制度为重点的事业单位人事制度改革，2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》再次明确建立职位聘用制，但真正的事业单位法人制度始终没有建立起来，事业与行政单位人事统一管理，套用同一行政级别，事业单位负责人依然由党委或政府部门任命，缺乏独立的人事管理权与管理制度，不能建立能上能下、能出能进的用人机制、竞争机制，削弱了事业单位的内在活力与自我发展能力。据国家科委有关调查数据，在1033万专业技术人员（不含中小学教师）中，只有14.6%的人员在工作中发挥了全部能力，处于闲置状态的估计有344万，基本不能发挥作用的占30%。
2.3人浮于事，国家财政负担过重
目前事业单位经费的80%来源于财政拨款，占到了政府财政支出的30%以上。供应范围大，且供给结构不合理，绝大部分是人头费，原因是没有竞争，缺乏约束，收入、福利又不低的事业单位，成了机关富余人员的主要去处，一些非专业人员的避风港，人满为患，因人设事，机构叠床架屋，费用都用来吃饭，服务没钱支撑，为民办事施惠于民的公益性初衷没有达到。
2.4资源配置非社会化，不能流动共享
事业单位间相对封闭，行政管理体制条状分割，必然是各自为政，人力资源不交流、物资资源不开放，所有资源不共享，造成闲置浪费。并且在权力扩张部门利益驱动下，各事业单位纷纷增设扩充机构，比如各种内部培训机构、管理学院，不仅各级都有，而且各系统都有，其利用率可想而知。资源没有按社会需要配置，造成重复浪费。而无论闲置还是重复，都是国有资产，都由政府买单。
2.5监管不力，成了腐败高发区
闲置的资源、人员招聘的漏洞、管办合一的制度弊端，成了滋生腐败的温床，中国足协的塌方式腐败是事业单位腐败的集中表现，而某些事业单位的一些职位明码标价，公开叫卖，虽是触目惊心，却有着广泛的代表性。
3 推进事业单位管理体制改革的措施
2012年4月，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式发布，拉开了我国新一轮大规模事业单位改革的序幕。《指导意见》不仅明确了改革的指导思想、基本原则、总体及阶段性目标，而且对各类事业单位提出了具体的改革意见。十九大报告中明确提出“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”，为当前的事业单位改革指明了方向。按照以上要求，应从以下各方面推进事业单位管理体制改革。
3.1结合类别划分定位，明确管理体制改革重点
按照《指导意见》确定的工作进程，全国事业单位的清理规范及在此基础上的类别划分已经完成，各事业单位要结合划分结果，及时归队，承担行政职能的，划转行政机构，协商处理好经费、社保、编制等问题，结合行政管理体制和政府机构改革，统筹安排，整体推进；从事生产经营的，转为企业，进入市场，推行现代企业制度，转换体制机制；留存下来的真正公益服务性质的事业单位，要结合自身类别的细分，按照市场资源配置程度，进行职能定位的细化，为下一步全面深化改革奠定基础。
3.2完善相关法律法规，依法保护和推进事业单位体制改革
目前，《事业单位登记管理暂行条例》有了实施细则，《民办非企业事业单位登记管理暂行条例》正在修订中，要进一步充实完善，尽早建立以以上两个条例为主要内容的事业单位法规管理体系，以适应改革开放和市场经济发展的新要求。同时，国家要完善对事业单位的监管机制和国家经费供给体制，依法打击各类违规、腐败行为，确保事业单位的健康发展和体制改革的顺利进行。
3.3建立法人治理结构，完善自律与激励机制
按照《指导意见》要求，探索建立健全事业单位法人治理结构的途径，比较理事会、董事会、管委会的不同特点，寻求适合本单位的治理结构形式，形成有效的决策、执行和监督机制。通过《章程》的起草制定，促进单位各成员的有效互动，实现各自权利的行使和利益诉求的表达，管理者、员工和服务对象三方利益的平衡，真正成为确定各方权利义务、约束各方行为的自治规范。在此基础上，建立完善的内部激励和保障机制，激发单位的内部活力、全体成员的积极性和创造力。
3.4严格定岗定编定员，提高工作效率和服务效能
改过去的“因人定岗”为如今的“因事定岗、因岗定编”，结合岗位责任制和聘任制的完善与落实，促使每一个被聘任者真正成为政府公益服务职责的承担者和落实者，走出机关，面向市场、面向社会、面向基层，主动开展服务。对于那些没有被聘用的，在通过人才资源的社会化配置实现分流的同时，进一步完善医疗保险、失业保险、养老保险、工伤保险等社会保障制度，解除其后顾之忧。
3.5提倡资源共享，促进人员流动资产增效
将事业单位的人力资源和实物资产及服务机构列入资源的社会化配置范畴，以达到资源利用率最大化。人力资源方面，可考虑建立政府——事业单位——市场的人员流动和监督机制，破除事业单位封闭的分割的人力资源分配格局，实现与各个阶层领域人员的信息交流和业务指导，提高事业单位人员总体素质。实物资产方面，从解决事业单位国有资产管控不严、信息堵塞入手，改变和消除东西随便丢弃，设备申报即买的不良习惯，并严格落实管控责任。促使国家的资产得以合理充分利用。服务机构上，实行同类合并或整合，河北省衡水市将原商业、粮食、供销、铁路等八个系统各自创办的学校合并，成立综合性的衡水科技工程学校，就是一个值得借鉴的做法。
3.6调动社会各层力量，优化事业单位发展环境
首先，从政府层面上，通过税收优惠、财政直接拨款、购买公共服务、政府机构改革等方式，为事业单位提供政策性支持。其次，从具体监管机构上，强化登记管理、税务、审计、检察、司法等各部门的职责与功能，构筑对事业单位的多元化监管格局。第三，从激励发展层面上，以免税登记、经济激励，规范引导事业单位的正确发展。第四，在监管平台层面上，主要以法人登记为途径，构建对事业单位监督管理的平台。
4 事業单位管理体制改革的问题
4.1循序渐进，不搞“一刀切”
《指导意见》不仅有总体目标，而且有阶段性目标。对不同类别的事业单位的改革，提出了不同的目标要求。对比较复杂的事业单位转企改制，规定了过渡期和过渡政策。体现了党中央、国务院对事业单位改革的科学把握与求实认识。各个事业单位要深刻体会，积极而又妥切的推进。
4.2细化措施，创造性工作
推进事业单位管理体制改革，不仅要注意不同类型，还要针对企业内部的不同方面，有针对性地进行。比如管理者与一般员工对改革的关注点就不一样，需要因势利导，采取不同策略，调动他们的积极性。改革本身就是一个探索未知的过程，没有现成模式可循，必须运用创造性思维，推进各项改革措施的落实。
4.3立足长远，服务大局
事业单位管理体制改革要服从于单位的长远发展战略，不能是短期行为。要有利于公益服务新格局的构建，不能形成部门利益导向。
事业单位管理体制改革，是保证公益事业能够不断满足人民群众日益增长的公益服务需求的必然选择，是不忘初心、回归初衷的根本措施，必须高度重视，以《指导意见》为指针，针对存在的问题，有步骤地强力推进，促进事业单位的管理效率与服务效益的有效提升，以满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。
参考文献：
[1] 张霞.事业单位管理体制改革的问题和策略[J].城市建设理论研究（电子版），2014（21）：721.
[2] 陈慧.浅议中国事业单位管理体制改革[J].经济师，2011（7）：14- 16.
[3] 杨艳凤.浅析事业单位管理体制改革中存在的问题[J].中外企业文化（下旬刊），2014（12）：48.
[4] 中共中央国务院.关于分类推进事业单位改革的指导意见[Z].中发〔2011〕5号，2011- 3- 23.
[5] 中华人民共和国国务院令.事业单位登记管理暂行条例[Z].国务院令第411号，2004- 06- 27.
[6] 王德强.事业单位管理体制改革的软法之治——基于社会管理模式的演化[J].前沿，2013（5）：74- 77.
[7] 王琳琳.事业单位管理体制改革方法探析[J].现代商业，2016（36）：89- 90.
[8] 陈红云.事业单位管理体制改革实例分析[J].山西煤炭管理干部学院学报，2013，26（2）：22- 23，26.
摘要：本文围绕管理体制改革这一事业单位改革的中心环节，挖掘内涵，以求本溯源，确立改革的正确价值取向；全面分析现状及问题，以强化改革措施的针对性；以《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》和十九大精神为指针，高屋建瓴，深入探讨，提出了推进事业单位管理体制改革的六条措施。
关键词：事业单位 管理体制 体制改革 激励机制
中图分类号：D630 文献标识码：A
事业单位改革是我国改革开放后一直探索的一个重要课题，其中心环节是管理体制的改革，对外涉及与政府部门、企业的关系及资源配置，对内包括管理范围、权限、职责及利益分配，上溯存在与原有计划管理体制的关联，前瞻则需明确改革的取向。因此需要综合分析，统筹考虑。本文围绕以上内容，进行初步探讨。
1 事业单位及其管理体制改革的内涵
事业单位，可谓中国的特有名称、特殊存在。指由政府利用国有资产设立，以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门，主要从事教育、科技、文化、卫生等方面的社会服务。
事业单位接受政府领导，但不列入政府机构序列。其表现形式为组织或机构的法人实体。国家一般会予以财政補助，分为全额拨款、差额拨款和不拨款的自收自支事业单位。
事业，最早的解释出自《周易？系辞》（一作《易经？系辞》）：“举而措之天下之民是谓事业。”意思是用所做的事情施惠于天下民众，就叫做事业。正是今天的“事业单位”本意所在，足见当初中国政府设立事业单位的初衷：为民办事，施惠于民，其公益性的本质要求显而易见。
管理体制是指管理系统的结构和组成方式，具体讲，就是对一个管理系统管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则的规定，管理体制改革就是对以上准则规定的调整与完善。
事业单位管理体制改革，就是对那些制约社会事业发展、影响相关政府职能和公益服务作用发挥的准则规定，进行调整和完善，目的提高事业单位的管理效率和服务效能。
2 事业单位的管理现状及问题
作为经济社会发展中提供公益服务的主要载体，我国社会主义现代化建设的重要力量，事业单位在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥了重要作用。特别是近年来，随着事业单位体制机制的不断创新，所提供的公益服务总量不断扩大，服务水平逐步提高。但面对新时代的要求，面对人民日益增长的美好生活需要，事业单位的管理体制相对滞后，还存在不少差距和问题。
2.1职责缺乏明确定位，导致政事、事企、管办不分
虽然对事业单位的公益性服务性的定性早已明确，也没划归政府序列，但政事不分、事企不分、管办合一的现象依然存在。这一方面是因为计划经济体制下政府包办事业、企业的传统影响，加上部门利益作祟，导致至今行政机关不愿给事业单位放权，事业单位心事行政执法权与监督权。同时又有事企合一、事转企、事业单位办企业等遗留问题的处理不到位，改革不彻底。另一方面是因为事业单位偏离了公共服务的价值取向，导致新的事企不分、管办合一问题发生，扰乱了市场秩序，典型的就是中国足协，对联赛既组织又监管，既当“运动员”又当“裁判员”。结果是严重影响了足球运动的发展与提升。
2.2人事管理机制落实不到位，缺乏生机与活力
虽然，2000年就启动了以推行聘用制度和岗位管理制度为重点的事业单位人事制度改革，2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》再次明确建立职位聘用制，但真正的事业单位法人制度始终没有建立起来，事业与行政单位人事统一管理，套用同一行政级别，事业单位负责人依然由党委或政府部门任命，缺乏独立的人事管理权与管理制度，不能建立能上能下、能出能进的用人机制、竞争机制，削弱了事业单位的内在活力与自我发展能力。据国家科委有关调查数据，在1033万专业技术人员（不含中小学教师）中，只有14.6%的人员在工作中发挥了全部能力，处于闲置状态的估计有344万，基本不能发挥作用的占30%。
2.3人浮于事，国家财政负担过重
目前事业单位经费的80%来源于财政拨款，占到了政府财政支出的30%以上。供应范围大，且供给结构不合理，绝大部分是人头费，原因是没有竞争，缺乏约束，收入、福利又不低的事业单位，成了机关富余人员的主要去处，一些非专业人员的避风港，人满为患，因人设事，机构叠床架屋，费用都用来吃饭，服务没钱支撑，为民办事施惠于民的公益性初衷没有达到。
2.4资源配置非社会化，不能流动共享
事业单位间相对封闭，行政管理体制条状分割，必然是各自为政，人力资源不交流、物资资源不开放，所有资源不共享，造成闲置浪费。并且在权力扩张部门利益驱动下，各事业单位纷纷增设扩充机构，比如各种内部培训机构、管理学院，不仅各级都有，而且各系统都有，其利用率可想而知。资源没有按社会需要配置，造成重复浪费。而无论闲置还是重复，都是国有资产，都由政府买单。
2.5监管不力，成了腐败高发区
闲置的资源、人员招聘的漏洞、管办合一的制度弊端，成了滋生腐败的温床，中国足协的塌方式腐败是事业单位腐败的集中表现，而某些事业单位的一些职位明码标价，公开叫卖，虽是触目惊心，却有着广泛的代表性。
3 推进事业单位管理体制改革的措施
2012年4月，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式发布，拉开了我国新一轮大规模事业单位改革的序幕。《指导意见》不仅明确了改革的指导思想、基本原则、总体及阶段性目标，而且对各类事业单位提出了具体的改革意见。十九大报告中明确提出“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”，为当前的事业单位改革指明了方向。按照以上要求，应从以下各方面推进事业单位管理体制改革。
3.1结合类别划分定位，明确管理体制改革重点
按照《指导意见》确定的工作进程，全国事业单位的清理规范及在此基础上的类别划分已经完成，各事业单位要结合划分结果，及时归队，承担行政职能的，划转行政机构，协商处理好经费、社保、编制等问题，结合行政管理体制和政府机构改革，统筹安排，整体推进；从事生产经营的，转为企业，进入市场，推行现代企业制度，转换体制机制；留存下来的真正公益服务性质的事业单位，要结合自身类别的细分，按照市场资源配置程度，进行职能定位的细化，为下一步全面深化改革奠定基础。
3.2完善相关法律法规，依法保护和推进事业单位体制改革
目前，《事业单位登记管理暂行条例》有了实施细则，《民办非企业事业单位登记管理暂行条例》正在修订中，要进一步充实完善，尽早建立以以上两个条例为主要内容的事业单位法规管理体系，以适应改革开放和市场经济发展的新要求。同时，国家要完善对事业单位的监管机制和国家经费供给体制，依法打击各类违规、腐败行为，确保事业单位的健康发展和体制改革的顺利进行。
3.3建立法人治理结构，完善自律与激励机制
按照《指导意见》要求，探索建立健全事业单位法人治理结构的途径，比较理事会、董事会、管委会的不同特点，寻求适合本单位的治理结构形式，形成有效的决策、执行和监督机制。通过《章程》的起草制定，促进单位各成员的有效互动，实现各自权利的行使和利益诉求的表达，管理者、员工和服务对象三方利益的平衡，真正成为确定各方权利义务、约束各方行为的自治规范。在此基础上，建立完善的内部激励和保障机制，激发单位的内部活力、全体成员的积极性和创造力。
3.4严格定岗定编定员，提高工作效率和服务效能
改过去的“因人定岗”为如今的“因事定岗、因岗定编”，结合岗位责任制和聘任制的完善与落实，促使每一个被聘任者真正成为政府公益服务职责的承担者和落实者，走出机关，面向市场、面向社会、面向基层，主动开展服务。对于那些没有被聘用的，在通过人才资源的社会化配置实现分流的同时，进一步完善医疗保险、失业保险、养老保险、工伤保险等社会保障制度，解除其后顾之忧。
3.5提倡资源共享，促进人员流动资产增效
将事业单位的人力资源和实物资产及服务机构列入资源的社会化配置范畴，以达到资源利用率最大化。人力资源方面，可考虑建立政府——事业单位——市场的人员流动和监督机制，破除事业单位封闭的分割的人力资源分配格局，实现与各个阶层领域人员的信息交流和业务指导，提高事业单位人员总体素质。实物资产方面，从解决事业单位国有资产管控不严、信息堵塞入手，改变和消除东西随便丢弃，设备申报即买的不良习惯，并严格落实管控责任。促使国家的资产得以合理充分利用。服务机构上，实行同类合并或整合，河北省衡水市将原商业、粮食、供销、铁路等八个系统各自创办的学校合并，成立综合性的衡水科技工程学校，就是一个值得借鉴的做法。
3.6调动社会各层力量，优化事业单位发展环境
首先，从政府层面上，通过税收优惠、财政直接拨款、购买公共服务、政府机构改革等方式，为事业单位提供政策性支持。其次，从具体监管机构上，强化登记管理、税务、审计、检察、司法等各部门的职责与功能，构筑对事业单位的多元化监管格局。第三，从激励发展层面上，以免税登记、经济激励，规范引导事业单位的正确发展。第四，在监管平台层面上，主要以法人登记为途径，构建对事业单位监督管理的平台。
4 事業单位管理体制改革的问题
4.1循序渐进，不搞“一刀切”
《指导意见》不仅有总体目标，而且有阶段性目标。对不同类别的事业单位的改革，提出了不同的目标要求。对比较复杂的事业单位转企改制，规定了过渡期和过渡政策。体现了党中央、国务院对事业单位改革的科学把握与求实认识。各个事业单位要深刻体会，积极而又妥切的推进。
4.2细化措施，创造性工作
推进事业单位管理体制改革，不仅要注意不同类型，还要针对企业内部的不同方面，有针对性地进行。比如管理者与一般员工对改革的关注点就不一样，需要因势利导，采取不同策略，调动他们的积极性。改革本身就是一个探索未知的过程，没有现成模式可循，必须运用创造性思维，推进各项改革措施的落实。
4.3立足长远，服务大局
事业单位管理体制改革要服从于单位的长远发展战略，不能是短期行为。要有利于公益服务新格局的构建，不能形成部门利益导向。
事业单位管理体制改革，是保证公益事业能够不断满足人民群众日益增长的公益服务需求的必然选择，是不忘初心、回归初衷的根本措施，必须高度重视，以《指导意见》为指针，针对存在的问题，有步骤地强力推进，促进事业单位的管理效率与服务效益的有效提升，以满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。
参考文献：
[1] 张霞.事业单位管理体制改革的问题和策略[J].城市建设理论研究（电子版），2014（21）：721.
[2] 陈慧.浅议中国事业单位管理体制改革[J].经济师，2011（7）：14- 16.
[3] 杨艳凤.浅析事业单位管理体制改革中存在的问题[J].中外企业文化（下旬刊），2014（12）：48.
[4] 中共中央国务院.关于分类推进事业单位改革的指导意见[Z].中发〔2011〕5号，2011- 3- 23.
[5] 中华人民共和国国务院令.事业单位登记管理暂行条例[Z].国务院令第411号，2004- 06- 27.
[6] 王德强.事业单位管理体制改革的软法之治——基于社会管理模式的演化[J].前沿，2013（5）：74- 77.
[7] 王琳琳.事业单位管理体制改革方法探析[J].现代商业，2016（36）：89- 90.
[8] 陈红云.事业单位管理体制改革实例分析[J].山西煤炭管理干部学院学报，2013，26（2）：22- 23，26.
