从思想到举措：中国防治腐败有效性提升刍议

    向达+李汝银

    摘 要：正值转型期的中国出现了一系列的社会问题，腐败即为其中之一。根据西方各国现代化进程的经验，防治转型期的腐败需要下大功夫。针对腐败问题中国也采取了一些措施，但成效不尽如人意。因此，有必要从思想到举措全方位地研究中国防治腐败问题，以西为鉴，特别是北欧、美国等国的经验；以史为鉴，尤其是汉唐盛世的监察经验；学习同为大东亚儒家文化圈的新加坡、韩国等国的经验；厉行法治，深入改革，提倡道德防腐，完善与反腐败相关的专门法，提高防治腐败的针对性、可操作性和有效性。

    关 键 词：防治腐败；有效性；反腐倡廉

    中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）11-0016-04

    收稿日期：2014-04-01

    作者简介：向达（1976—），男，土家族，湖南保靖人，北京航空航天大学法学院博士研究生，陕西理工学院副教授，研究方向为法理学；李汝银（1978—），男，河南信阳人，北京航空航天大学法学院博士研究生，北京市昌平区人民法院回龙观法庭庭长。

    基金项目：本文系国家社科基金项目“传统信仰文化与中国当代信仰建设研究”的阶段性成果，项目编号：12XKS026；汉中市科技局项目“主体性在构建法治社会中的意义研究”的阶段性成果，项目编号：2013HZZX-05；陕西理工学院重点项目“主体：法治社会构建的基础”的阶段性成果，项目编号：SLGKY14-31。

    新中国的成立结束了近现代以来外辱内乱的历史局面，改革开放更使中国的经济和社会发展进入了快速增长期。但正是在这样一个经济高速发展时期，社会系统中的政治、文化、法制、道德建设等方面，特别是法制建设方面却跟不上经济的高速发展，社会系统由此出现不平衡，从而导致了一系列社会问题的出现，腐败问题便是其中之一。本文以中国历史与西方的一些先进治理模式为鉴，从思想到举措探讨了中国防治腐败有效性提升的路径。

    一、信心：腐败是可以消除的

    腐败问题与时代背景、权力的性质、法治的进程等有关，它是任何一个政府和社会都必须面对的问题。

    （一）权力的本质

    腐败往往是在对权力、人性的把握中忽视了法纪约束力所导致的。权力是一把双刃剑，英国历史学家阿克顿勋爵有句名言：权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。笔者认为此言不够严谨，因为不是权力导致腐败，权力本身是不存在腐败的，是人导致了腐败。在这一点上孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”[1]因此，防治腐败当从防治人下手。防治人的理论基础就是人“既善又恶”的人性论。只有充分认识了这种人性，才会使人既重德又严法，利用德、刑实现和谐、廉洁的社会理想。

    （二）美国的反腐败经验

    美国“进步时代”反腐的启示。环顾世界，许多国家在转型期都经历过反腐的过程。19世纪末20世纪初，美国的所谓“进步时代”正是美国历史上空前绝后的腐败高发期。美国“进步时代”最大的问题就是法制不健全，对权力缺乏有力而严密的约束，导致了“政党分肥”政治，国家利益操纵在政党手中，政党又被企业所操纵，政治为部分企业家的利益服务。正如美国“进步时代”工业巨头杰伊·古德尔所说：“当一个人获得竞选提名后总要求找我捐款，这已成惯例，我提供捐款，并相信这对公司来说乃是报偿丰厚的投资。”[2]而且，腐败使美国社会出现了动荡。而在接下来的几十年里，美国采取了一系列防治腐败措施，如变“政党分肥制”为 “功绩制”、选举制改革、市政改革、反垄断改革、政治资金的监控与管理、实现权利对权力的约束等。

    （三）同文化圈的邻国榜样

    新加坡廉政的启示。如果说一些北欧国家——如丹麦、瑞典、挪威等为现代廉洁政府的典范不足为奇，那么同为儒家文化圈的新加坡、韩国等国家或地区的廉政则应该引以为鉴。同为一种文化传统，特别是新加坡，其防治腐败、廉政建设的经验最值得中国学习。

    新家坡传统文化的核心为儒家文化。在李光耀执政期间，大张旗鼓地提倡儒家文化，以道德风尚构建廉洁政府。近年来，新加坡在国际廉政建设组织——“透明国际”的排名中一直靠前，在亚洲经常独占鳌头。为建设廉洁政府，新加坡出台了一系列措施，如以德养廉、高薪养廉、以法保廉、以规固廉等，从上到下、从大到小地布下防腐惩腐的天罗地网，让人不想贪、不必贪、不敢贪、不能贪。[3]

    综上所述，不论从权力的本质还是从与美国的横向比较和以新加坡近邻为鉴，都说明中国只要深入改革，厉行法治，加强道德培养，群策群力，就一定能消除腐败，建立廉洁的政府与和谐的社会。

    二、党领导下的权力内部制衡

    权力制衡是西方国家通过立法、行政、司法的权力制衡机制，加强对权力的监督，遏制政府部门的腐败。近年来，西方国家尤其是北欧一些国家皆出现了政府廉洁、社会风气优良、人们生活幸福安康的局面。它山之石，可以攻玉。中国的廉政建设可以吸收借鉴其中的一些做法，实现在中国共产党统一领导下的权力制衡，走有中国特色的权力制衡之路，努力构建廉洁、和谐的社会。

    （一）权力制衡

    权力制衡最大的优势就在于它是一种依靠制度，通过权力内部约束进行相互监督的机制。这与靠外在的人为的监察制度设置有很大不同。权力制衡表现了一种制度的自然性，这种自然性体现了中国道家的政治理念，即通过简约的制度自身的机制实现良好的治理。

    ⒈权力制衡的简约性。权力制衡最基本的理念就是“立法、行政、司法”各行其是。正如美国司法部副部长里克斯·E·李所言：“美国的奠基者们认为，在政府的（立法、行政、司法）三个部门的权力制衡，每一部门的权力都是其他部门不能行使的。”在英国的政治现代化过程中，社会分布着三种分散的政治力量：国王、教会、贵族。由于各自的利益诉求，三者之间经常冲突不断。在长期的斗争磨合中，三者的权属关系慢慢固定下来。这种固定布局就是立法权、行政权、司法权的制衡。教会和贵族经常通过议会来牵制王权，使其不能为所欲为，为避免极权政治奠定了基础。例如百年战争期间，英国国王为战争大肆搜刮民财，通过斗争，教会和贵族将财政权收归议会，也即没有议会的授权，国王擅自征税是违法的。经济是权力的命脉，经济的断源，使国王的权力受到了极大的牵制。可见，英国的权力制衡即权力的约束力来源于行使正常职能的议会。议会主立法，但其立法权又受司法审查的约束，而且其立法还需行政首脑签署才能生效。

    ⒉权力制衡的平等意蕴。权力制衡具有深刻的平等意涵。这种平等是权力经过多年的斗争形成相互牵制关系的结果。同时权力制衡最大的魅力也在于其平等意涵。只有自由在这种平等的轨道中前行，才能实现自由和平等的双赢，才能实现社会的持久和谐。与西方权力制衡平面横向格局不同，中国的监察制度大多呈现一种纵向的等级分布格局，但即便这样，其效力有限甚至常常处于尴尬境地。监察制度依附于实体部门，很难独立地发挥监察作用。如监察部附属于国务院，法院受制于行政，即使存在着相互监督关系，也是单行道，难以形成一个统一有机的监督系统，也难有平等的相互监督，更谈不上在权力内部形成制衡。

    （二）权力制衡的启示

    为使中国当下的监察机制发挥更有效的作用，实现持久的社会和谐，就应该吸收国外的权力制衡的经验，以实现权力内部的制约性、简约性、平等性。就目前的世界形势而言，有行政逐渐强大并超越权限制约司法和立法的倾向，这一点在中国也不例外。在中国，司法权和立法权几乎都受制于行政权，形成了一个等级式的立体权力分布格局，难有权力部门内部监察制衡，外在的监察机制也很难发挥真实的功效，这也是中国目前腐败问题存在的根本原因。因此，必须在党的领导下实现立法、司法、行政的相互监督制约以及平等的内部权力制衡。

    以上所述表明，权力制衡机制是人类宝贵的制度财富，但应根据国情灵活应用。在我国，必须坚持党领导下的权力内部制衡。维护多民族国家的统一、团结，实现社会和谐、人民富裕幸福是我国宪法精神和终极目的，体制是实现这些目的的手段。鉴于我国是一个民族多、人口多、地势广、底子薄，且建基于半殖民地半封建社会的国家，所以需要党引领民族和国家的发展。同时，中国共产党的先进性也为实现这一光荣的历史使命提供了保障。

    党领导下的权力内部制衡效力的最好佐证是新加坡一党执政的成功案例。新加坡在现代化过程中逐渐吸收了西方发达国家和中国传统文化中的政治智慧，成功实现了一党领导下的权力内部制衡，成为世界上廉政的典范。权力内部制衡不是政治统治的绊脚石，而是让政治和社会廉洁、高效运转的有力工具。党领导下的权力内部制衡恰好吸收了西方和中国历史上行政管理的精华，是值得提倡和实践的具有中国特色的权力运作模式。

    三、寻求历史资源：西汉监察制度及其启示

    中国古代西汉就已具备了成熟的政治制度，成为后世历朝封建王朝的典范。西汉盛世的形成与完善、有效的监察体制有很大的关联。

    （一）西汉的监察制度

    西汉与秦朝比，在监察方面的突破表现在思想和体制建设两个方面。

    ⒈思想方面。西汉的监察思想主要表现在言谏制度、贤人政治、监察思想的五行哲学论证等方面。这些思想皆是西汉初年总结了秦二世灭亡的惨痛历史教训后而产生的。世人皆知，秦朝由于偏执地实行酷法统治，排斥贤人政治的道德力量，杜绝言谏讽议，从而导致了短命的结局。西汉统治者积极总结历史经验，一方面，实行“修养生息”的治理方略；另一方面，广开言路，重视道德的统治功能，同时在“阴阳五行”方面寻求监察法制的合法性。

    ⒉监察制度方面。西汉的监察制度除了继承秦朝的固有制度外，主要是沿袭了秦朝的御史府建制，其官属包括御史大夫、御史中丞、侍御史、监御史等。御史大夫是御史府的最高长官，与丞相、太尉同称三公。这是汉朝的主体监察机构。除了这个主体监察机构外，西汉还开创了几种新的监察体制，即刺史、司隶校尉、行政监察、言谏制度等。这些体制大多在文武帝时设置。例如汉武帝设立刺史是因为“天下郡太守多为奸利”（《史记·田叔列传》）以至于“二千担莫能制”（《汉书·酷吏传》）。汉武帝将天下划分为十三州，每州为一个监察区，长官为刺史。刺史虽然只有六百担的官秩，但位卑权重，对地方官员很有威慑力。汉武帝设司隶校尉最初是掌管于京师官府服役的徒隶，后来“巫蛊之祸”平息后，这种建制保留下来，成为监察三辅（京兆尹、右扶风、左冯翎）、三河（河南、河内、河东）及弘农七郡常设机构。行政监察系统在汉文帝时设立，后由武帝完善。其设立原因是因为监察系统自身逐渐怠惰甚至腐败，需要行政系统对其进行监察牵制。汉文帝时发现“御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺并监督御史”。武帝时特设丞相司直，主管监察事务。丞相司直秩二千担，权高位重，全国的行政、司法、立法、监察等系统（包括监察系统最高长官御史大夫）都在隶属丞相的丞相司直监察之中。这样，就形成了专业监察和行政监察的互相监督与牵制，以此遏制了腐败的发生。

    言谏制度古代早已有之，秦汉之前的说客、属下大臣的进谏等都属言谏的先制。秦帝国时期虽创设了谏官制度，但由于统治者厉行酷法，刚愎自用，所以言谏制度不但没有发挥其应有的作用，而且还遭到压制和排挤。西汉沿袭言谏制度并对之进行完善和发展。汉初的言谏官主要是光禄勋所属诸大夫和议郎担任。言谏制度虽然在防治腐败、促进廉政方面发挥了一定的作用，但其作用是有限的，其功效的大小取决于帝王的人品和政治态度。

    （二）西汉监察制度的启示

    西汉创设的一系列监察制度，连同旧监察制度一道形成了一个庞大的监察系统，发挥着巨大的防治腐败的作用。这些监察机制表面上是独立的，实质上是隶属于行政系统的。例如丞相司直和丞相史隶属于丞相府，御史大夫即为副丞相，受制于丞相。所以西汉的行政监督说到底还是行政系统内部的监督。这意味着权力是集中于行政系统的，行政系统的最高长官为丞相，丞相听命于皇帝，所以整个监察系统最终受控于皇权，其存废及效力大小取决于皇帝的喜好。因此要想让监察系统真正发挥作用，就应该使其具有独立性。唐朝为政清廉、社会和谐的根本原因也在于监察制度的作用。

    四、反思与超越：借鉴、继承与发展

    中国遏制腐败应该在大力借鉴国外的一些做法和继承、发展中国历史上廉政机制的同时，结合时代特征，创新反腐倡廉机制。

    （一）借鉴

    借鉴西方权力制衡的权力分布格局，使权力从内部和根本层面在轨道内和阳光下运行。这不关乎意识形态，而是一种权力运作的机制选择。西方的历史证明了高度的权力制衡象征着现代政治文明。如果没有权力制衡，将使权力变成无法把控的“利维坦”，必然会滋生腐败。当然中国对西方权力制衡的借鉴应根据中国国情，在党的领导下实现下位权力的内部制衡，走具有中国特色的权力运作模式的道路。

    借鉴国外近年来廉政排名靠前的国家的经验，如丹麦、瑞典、挪威、新加坡等国家的经验是道德发现、透明行政、公务员管理、监督严密、法律健全、高薪养廉、严格考核等。丹麦的公务员收礼不能超过20元，超过的要上交，否则以受贿论处；美国不超过50元，德国不超过10元，韩国不超过190元。新加坡监察的总体特征是严防轻处，就是公务员犯一点小错误都会被追究责任。所以他们很少有“大老虎”，也没有针对腐败的死刑，一般较重的判刑在7年左右。为此，中国应从严从密布网，争取将“苍蝇”一网打尽，防止其变成“大老虎”，节省社会公共资源，形成廉洁勤政风貌。

    借鉴西方监察体制“严”的经验。这一点新加坡的经验最值得借鉴。新加坡是典型的高薪养廉的国家，公务员工资在全世界名列前茅，公务员待遇之好令人羡慕。但对公务员处罚也相当严厉，具有很强的威慑力。如果公务员违法、违纪遭到处罚，不但有可能坐牢、罚金、开除公职，还要取消丰厚的养老金，这就意味着违纪者因失去数目可观的养老金而很有可能晚景凄惨。也即公务员违法违纪的成本非常之大。借鉴新加坡经验，中国必须建立严密的监察体系，提高违法违纪成本，从根源上减少腐败的发生。

    加强对公务员的跟踪监督也应该是中国监察创新的一个方向。国外一些廉洁国家（如新加坡），制定了专门的监督跟踪公务员下班后行踪的制度法规和具体举措，有专人进行跟踪执行。公务员在全方位的监督下，不断提高自我约束力，自然就会形成廉洁奉公的良好风尚。

    （二）继承

    继承汉唐时代完完备的监察制度，与时俱进，根据国情的需要及时调整并完善监察制度。目前，我国应针对公务员在违法违纪的界定和处罚方面尚没有专门的法律法规，制定专门的《防治公务员腐败法》，具体细致地规范公务员的行为，力争有针对性、时效性、可操作性。

    就言谏制度方面，我们应该充分利用现代信息技术，继承古代的直接言谏传统，发展间接言谏，即可通过媒介留言、网络调查、电话举报、微博揭露等方式来防治腐败。应该在这方面专门立法以保护当事人的权益。有了专门的法律法规，就能更充分地利用舆论这一“第四权力”。

    （三）发展

    纵观古今中外的廉洁政府都有一个共同的特征，就是十分重视道德在防治腐败中的作用，加强道德约束和舆论监督。我国可以借鉴这一做法，不断加强对公职人员的道德教育，提高其道德素养，从良知上杜绝腐败思想的产生。当然道德没有强制力，也不能代替法制。但加强道德反腐，可以让有良知者约束自己的行为，减少腐败行为的发生，节约公共资源，提高反腐效率。为此，我国在录用和选拔公务员时应既重才又重德，甚至某些岗位要以德为主、以才为辅地选人、用人。

    【参考文献】

    [1]孟德斯鸠.论法的精神[M].商务印书馆，1961.154.

    [2]张友伦，李剑鸣.美国历史上的社会运动和政府改革[M].天津教育出版社，1992.183.

    [3]吕礼元.新加坡一党长期执政何以保持廉洁[J].理论导报，2008，（03）：55.

    （责任编辑：牟春野）

    From Thought to Action：A Study on the Promotion of the Effectiveness of

    China's Corruption Prevention and Control

    Xiang Da，Li Ruyin

    Abstract：In transitional period of China there are a series of social problems，and corruption is one of them.According to the experience of western countries modernization process，we should work extra hard to prevent and control the corruption in transitional period.Pointing at China's corruption，the authorities have also taken some measures，the effect of which is disappointing.So it is necessary to study the prevention measures of China's corruption comprehensively from thought to action，to draw lessons from western countries，particularly from northern Europe and the United States；to take history as a mirror，especially to draw on the experience of the supervisory experience of Han and Tang dynasties；to use the experience of Singapore，South Korea and other countries that are Confucian cultural circle of east Asia for reference；to strictly enforce the rule of law and to reform deeply，to advocate moral anti-corruption，to strengthen and perfect the relevant special corruption legislation，for improving the pertinence，maneuverability and effectiveness of the corruption prevention and control.

    Key words：corruption prevention and control；effectiveness；combat corruption and build a clean government