试论检察机关行政法制监督制度的完善

    任鸿葛　徐虹

    摘 要：检察机关行政法制监督制度对于保证行政机关依法行政以及国家依法治国方略的实施具有重要意义。但当前，我国检察机关行政法制监督仍存在着监督范围偏小以及被动监督等问题。因此，应建立并完善检察机关对行政处罚案件的审查制度、行政公益诉讼制度、检察机关对监察、审计案件的审查制度，扩大检察机关的监督范围，使之更好地担负起保障人民利益的重任。

    关 键 词：检察机关；行政法制监督；完善

    中图分类号：D926.4 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）10-0097-05

    2013年新一届中央政府成立之后，党的十八大确立的各项目标进入到全面落实阶段，尤其是在深化改革、惩治腐败方面成果显著，极大地提升了党和政府的公信力。改革与反腐相互促进，并且都与行政权力密切相关，要想巩固现有成果并不断向好的方向发展，必须标本兼治——完善监督机制。对于行政权力的制约我国的法定方式为行政法制监督，而行政法制监督根据主体的不同又分为多种形式，其中检察机关行政法制监督制度对于保证行政机关依法行政以及国家依法治国方略的实施具有重要意义。但现实中，检察机关行政法制监督的效果并不理想，存在着一些问题需要进一步完善。

    一、 检察机关行政法制监督制度的概念及其存在的问题

    （一）检察机关行政法制监督制度的概念

    行政法制监督是拥有法定监督权力的国家机关，依照法律赋予的职权和法律规定的程序对行政主体及其公务员，在行使职权时是否存在违法违纪行为进行监督的相关法律制度。主要形式有：权力机关的监督；司法机关的监督；行政机关的内部监督。检察机关行政法制监督是司法机关监督的重要方式，是指检察机关根据宪法和法律的规定，对行政机关及其公务员的管理行为在法定范围内施行监督的法律制度。检察机关的行政法制监督可以起到督促行政机关能够依法行政，保证依法治国方略得以实施的作用。因此，检察机关的行政法制监督制度对于整个行政法制监督体系来说十分重要。

    （二）检察机关行政法制监督存在的问题

    ⒈存在着监督范围偏小的问题。检查机关是我国的法律监督机关之一，按照宪法和法律赋予的职权，对国家行政机关及其公务员实行监督。目前，我国的行政法制监督体系中检察机关主要负责两个方面：一是监督行政机关公务员的职务犯罪，包括监督贪污、贿赂犯罪，行政机关法人犯罪等；二是监督特定行政机关及公务员的执法活动，包括监督侦查和监管改造活动。这与检察机关应然性的监督内容并不十分相符。检察机关的监督应当是一种全面的监督，在建国初期有关法律的规定中就体现出了这一点。新中国刚刚成立时，我国的检察机关按照法律授权，拥有对于“全国社会与劳动人民利益有关之民事及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”的职权，一直到1979年我国的检察机关都拥有该项职权。但1979年我国的相关法律删去了这些内容，仅保留了对刑事法律的实施和审批活动进行监督的权力，即产生了目前检察机关的监督范围缩小的情况。1989年通过的《行政诉讼法》中略微增加了检察机关的法律监督范围——在行政诉讼活动中检察机关仅有针对审判机关确有错误的生效裁判提起抗诉的监督权力。但在现实生活中，抗诉监督很少行使，监督效果甚小。由此可见，在目前情况下，我国检察机关对行政权力的监督手段极为有限，且效果不佳，导致这一状况的主要原因就是检查机关的实际监督范围偏小。

    ⒉我国检察机关存在着被动监督的问题。我国检察机关行政法制监督的权力源于检察权，检察权的本质属性为法律监督。在司法实践中，检察权的表现形式主要有对刑事诉讼实行法律监督权、批准逮捕权、侦查权和公诉权，而这些权力在行使中都显现出被动的特点。如在公诉前对于案件的审理，检察机关就是被动的。一般程序是先由公安机关行使侦查权，再将案件移送到检察机关，即检察机关从公安机关那里“接力”案件，这种“接力”就是被动的。检察机关职权的行使是公安机关移送案件后才开始的，这实际上是一种“不送（移送）不理”。而检察机关认为案件证据不足而退回进行“补充侦查”时，这种决定也是在审查后作出的，表现为被动的审查。被动性同样体现在检察机关的职务侦查权之中，案件发生在先，检察权启动在后，检察机关的介入以犯罪事实的存在或发现为前提。类似行政机关对行政相对人那样主动地、定期地、泛泛地进行“大检查”，一般不太可能出现在检察机关对行政机关及其公务员身上，有关此类案件，很多时候是在接到有关“举报”后才展开的；即便存在类似于行政机关的检查，检察机关也不会是此类检查职权的行使主体。以上情况说明被动性存在于检察机关的各项职能权力之中，检察机关行政法制监督的权力同样受此影响。受被动性影响的检察机关行政法制监督行为，不能完全地实现监督的目的。

    二、检察机关行政法制监督制度存在的问题分析

    （一） 监督范围偏小产生的原因及其影响

    ⒈特定时期不同监督部门的职责划分是产生检察机关监督范围偏小的原因。在拨乱反正时期的1979年，我国对检察机关组织法进行了修订，修改的结果是检察机关的监督范围缩小了。当时的修正草案在阐述修改的原因时认为，虽然对该法进行修正，但是国家的法律监督机关仍然包括检察机关，这样修正的目的是为了让检察机关来源于宪法的职权更加的具体、明确和集中。具体表现为修正后检察机关行使检察权的范围是有关叛国、分裂国家、严重破坏国家政策、法律法规、政令统一等重大的犯罪案件。而对于行政机关及公务员的监督，只对严重违法等需要追究刑事责任的案件负责。一般性的违反党纪、政纪的案件，则交由相应的党的纪律检查部门和行政机关内部有关部门进行处理。这样的修正在当时起到了使各部门分工明确、界限清晰、职权统一的作用，提升了国家机关整体运行效率。修正案的解释体现出了对法制和国家统一性的维护，但同时，检察机关监督的范围变小了。

    在当时，我国经济处于落后境地的特定时期，实际的行政执法行为涉及的范围狭小。在当时，行政管理关系比较简单，对行政机关及其公务员的监督，主要是事后监督，并且集中在贪污、受贿、渎职等违法犯罪方面，这种“监督”基本等同于“查处”的不完全监督。行政机关及其公务员因贪污、受贿、渎职行为被追究的责任分为两个方面：一是刑事责任；二是党纪政纪责任。当行为达到追究刑事责任程度时由检查机关进行查处，而程度没有达到需负刑事责任但需要追究党纪政纪责任时由纪检监察机关进行查处，不同部门有不同的责任范围，可以说责任追究机制是完善的。所以，从部门分工的角度来看检察机关对行政机关及其公务员的监督，只负责需要追究刑事责任的案件，而一般违反党纪、政纪的案件，分别由党的纪律检查部门和政府机关去处理，这种划分基本符合当时的行政法制监督逻辑的。但是，这种监督的分工，是特定时期简单的相对关系和并不复杂的情况下的查处分工，而不是对行政机关及其公务员行政行为进行全面监督的分工。随着经济的发展和社会的进步，这种简单的事后监督方式遇到了行政权力不断扩张的挑战，并且无法适应当前形势，导致了现行检察机关行政法治监督范围偏小的问题。

    ⒉检察机关监督范围偏小的影响。由于检察机关监督范围偏小导致我国现行检察机关行政法治监督制度存在一定的缺陷，达不到行政法制监督应有的效果。检察机关的监督，指向的是违法的行政行为，以避免公民合法权益、国家和社会公共利益遭到不法侵害。在我国现行的行政法制监督体系之中，对侵害公民个人合法权益的监督，通过公民自身维权行为启动监督程序，是以权利制约权力的方式实现监督目的的。对于侵害国家和社会公共利益的监督，目前欠缺类似于像在侵害公民个人合法权益监督中那样的权力制约权力的监督方式，使得我国现行行政法制监督制度存在缺陷。检察机关行政法治监督制度的缺陷便包括在其中。尽管存在着这样的缺陷，检察机关在监督的实践当中，仍然在现行制度下尽最大的努力实施监督行为——通过督促行政机关在处理侵害国家和社会公共利益的违法行政案件时及时地进行移送、起诉、监管等行为来弥补这方面的不足。但因无明确的法律制度作为支撑，其效果并不理想。

    以行政执法与刑事司法的街接缺失监督为例，2001年国务院发布行政法规，要求加强行政执法与刑事司法的衔接工作，建立打击经济犯罪的协作机制。经过十几年的实践，“两法衔接”工作取得了一定的成绩。在“两法衔接”的过程中，行政机关是移送案件的一方，公安机关是接受案件的一方，从表面来看，该行为属于行政机关和公安机关两个行政主体之间的公务往来。但是，在当前的行政执法中，“有案不移，以罚代刑”的问题依然存在。为此，检察机关被引入其中作为第三方监督，但由于后期“两法衔接”的牵头部门被撤销，使得检察机关陷入了孤掌难鸣的境地，工作起来困难很大。在此种背景下，行政执法与刑事司法衔接工作处于时进时退的状态。2008年中央政法委提出，要建立和完善刑事司法与行政执法执纪的有效衔接机制，扭转这种局面，但因没有转化为相应的法律制度，效果依然不十分理想。从此一例便可看出，缺少明确的法律制度支持对监督效果会产生的不利影响。

    （二） 被动监督产生的原因及其影响

    ⒈司法的被动性是检察机关被动监督产生的原因。我国检察机关是司法机关之一，具有司法机关的主要属性，其中司法的被动性尤为明显。被动性这一司法本质属性，在历史长河的淘洗中被学界与实务界所接受并认可。在我国古代就存在着民不举官不究的说法，其表达的就是司法的被动性和中立性。而司法要具有被动性与中立性是因为司法追求的是公平正义，任何主动的司法所产生的结果，都会让不利方产生质疑，认为司法机关是有所图谋，没有做到人们所期待的公平正义，在这种情况下，即便是公正的结果，也会使得公平正义的效果大打折扣，严重损害司法的权威，不利于弘扬公平正义。因此，司法要具有被动性这一特性被各界广泛的接受，并且一直影响着司法机关的司法实践。因此，检察机关在实行行政法制监督时，这种被动性始终伴随其行为。但是，检察机关的行政法制监督职能不同于检察机关的其它司法职能，监督应具备主动性才能真正达到监督的目的。

    以职务犯罪监督为例，在职务犯罪监督中，检查机关监督的是构成犯罪的行政机关的公务员。监督职能通过侦查涉嫌犯有渎职罪的人员和对犯有渎职罪的人员提起公诉的方式体现出来。监督的启动是在行政机关工作人员的违法行为情节严重超过行政处罚覆盖范围，并构成犯罪需追究刑事责任的条件下。在整个的监督过程中，检察机关体现出来的职能是职务犯罪的事后查处，具有十分显著的被动性。这种被动性是在司法实践过程中形成的并影响着司法机关的司法行为。

    ⒉被动监督产生的影响。检察机关的被动监督导致监督效果达不到预期。检察机关的法律监督职能以检察权为基础，其重要特性之一是防止被监督权力的违法行使。虽然检察权不具有认定被监督权力违法行使的效力，但为了防止危害后果的发生，检察权可以干预被监督权力的违法行使，启动新的法律程序。检察机关的行政法制监督作为行政法制监督的一种形式，也具有监督行政权力的作用，可以防止行政权力的腐败和被滥用，维护行政机关的正常活动，保障公有财产和公民的民主权利免遭侵害。但是，从检察机关实行行政法制监督的具体情况来看，检察机关的监督是在不法侵害发生之后达到一定程度才被动启动的，与其追求的防止不法侵害发生的目的并不十分相符。

    检察机关行政法制监督是制约行政权力的手段，在面对主动性强并且极易扩张的行政权时，应当担负起监督制约的重任。但是，因为被动性的存在，在现实的监督过程中被行政机关“执牛耳”随其走，造成了检察机关监督效果大打折扣。

    三、完善检察机关行政法制监督制度的建议

    （一） 扩大检察机关监督的范围

    ⒈建立检察机关对行政处罚案件的审查制度。行政处罚行为以行政机关的行政处罚权为基础，行政处罚权是一项行政制裁权力，包括处罚行政违法行为和追诉行政犯罪行为。在行政处罚中出现涉嫌行政违法行为已经达到行政犯罪行为的程度时，就会出现移送案件的情况。移送是行政处罚程序和刑事诉讼程序的衔接点，检察机关对其进行监督是十分必要的，根据“两法衔接”工作的经验，检察机关以刑事审查的方式监督行政处罚案件最为有效。虽然该程序是事后监督，但可以及时防止滥用行政处罚权的情况出现，保障了对犯罪案件的依法追诉。因此，应当建立相关法律制度将其明确下来。相关制度的内容应当包括备案审查或定期审查的规定，以及赋予监察机关审查权、调卷权和纠正违法权等规定。备案审查是以与社会主义市场经济秩序、社会管理秩序密切相关的具有行政处罚权的行政机关为对象，审查其在行政处罚中有无涉嫌犯罪、涉嫌犯罪的确定及其是否应移送侦查机关立案侦查。备案审查是对行政行为检查核对的方式，通过审查可以发现有哪些行政行为违反法律，之后进行及时的法律追究，使得不法侵害产生后果得到救济。审查起到的作用符合行政法制监督的目的，因此建立备案审查制度是必要的。当然，审查制度也面临着一些问题需要克服，比如行政主体的公务员在明确知道该项制度针对的对象的情况下，可能会出现为了掩饰行政违法行为而做出具有针对性的“准备工作”的问题。对于这一问题，应当将审查设计成为不确定的，采取多种方式随时对行政行为进行审查，这样将会增强审查的效果，更有利于监督。其他法律授权的具有管理公共事务职能的组织，可采用定期审查的方式进行审查。同时应赋予监察机关审查权、调卷权和纠正违法权等，以保障行政处罚权对刑事法律的遵守。

    ⒉建立行政公益诉讼制度。在国外发达国家和地区，涉及国家和社会公共利益被侵害的事件，都是由检察机关、社会组织和公民以公益诉讼的方式提请司法审查。我国这方面的相关法律制度并不完善，只规定了公民个人如侵犯了国家和社会公共利益要依据行政处罚的相关规定处理，而对行政行为侵犯国家和社会公共利益的情况没有明确的规定。但是，可以明确的是该种情况应当属于行政法制监督的范畴，并且应当以行政诉讼方式救济。在当前这种规定不明并缺少直接有关利益主体启动行政诉讼的情况下，检查机关应主动担负起对这类事件提起司法审查的责任。行政公益诉讼是我国行政诉讼制度和行政法制监督制度必须完善的内容。行政公益诉讼是指，公民认为行政机关的行政行为违法，侵害了国家和社会公共利益时，虽与自身无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉讼请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。行政公益诉讼的意义是通过检察机关的法律监督保障行政权的依法行使，维护国家和社会公共利益。在行政公益诉讼中，检察机关的角色是以国家公诉人的身份向审判机关提起行政公诉。而根据我国现有举证责任分配原则，检察机关负有举证的责任。因此，在构建行政公益诉讼制度时，应让法律赋予检察机关有对有关行政机关、企业、单位调查取证的权力。同时在构建该项制度时也要考虑到在侵害国家和社会公共利益的违法行为中，也存在大量的案件可以通过督促起诉和督促监管进行纠正，不需要提起行政公益诉讼。所以，除了设置行政公益诉制度外，还应当在相关法律中明确检察监督原则，确立法定的检察机关督促起诉和督促监管权。

    ⒊建立检察机关对监察、审计案件的审查制度。在我国，国家刑事法制具有统一性，表现为在行政处罚程序、民事诉讼程序、党纪调查程序、政纪调查程序、审计处理程序以及其他涉及刑事犯罪的调查程序中都做了“涉嫌犯罪的案件，应当移送相关司法机关依法处理”的相关规定。监察案件和审计案件与行政处罚案件相同，都有对行政违法违纪行为进行处置和对职务犯罪行为进行追究的规定。因此，对于监察、审计机关应当移送的案件进行监督有利于相关案件的处理。对于监察、审计案件应当建立与完善行政处罚案件监督相同的制度。检察机关对监察、审计处理案件的刑事审查制度，可以保障监察案件和审计案件的查处对刑事法律的遵守。该项制度应设置检察机关对监察、审计处理的案件实行备案审查的刑事审查机制，保障监察、审计处理程序和职务犯罪侦查程序的依法衔接。

    （二）改被动监督为主动监督，建立行政违法预防监督制度

    行政法制监督的目的是为了监督行政权力，防止行政权力的腐败和被滥用，维护行政机关的正常活动，保障公有财产和公民的民主权利免遭不法侵害。检察机关的监督亦是以此为目标。监督的最佳效果是没有不法侵害，即预防不法侵害的发生。但是，目前我国检察机关的行政法制监督却是以不法侵害发生为前提，是次一等的监督效果的追求，并不完全符合行政法制监督的目的。而该种状态的出现是由于检察机关监督的被动性和缺少预防环节的结果。所以，检察机关行政法治监督应当增设预防监督制度。

    预防监督制度的内容应以教育警示为主。预防监督制度追求的是防止行政不法侵害的发生，而行政不法侵害产生的根源是行政机关公务人员的违法行为。行政主体的公务员是否做出违法行为，起决定性作用的是个人的思想观念，而思想观念是可以通过教育进行塑造的。因此，应通过教育帮助公务员树立正确的思想观念并强化相关法律知识，使得公务员对自身所做的行为的性质有明确辨识，最终达到预防行政不法侵害的目的。行政违法预防监督制度应当不同于行政机关内部的预防教育，行政机关内部的预防教育通常是运动式的教育，而行政违法预防监督制度则是法定的，具有更高的实施效果。

    【参考文献】

    [1]张智辉.中国特色检察制度的理论探索——检察基础理论研究30年述评[J].中国法学，2009，（03）.

    [2]应松年.行政法与行政诉讼法[M].中国政法大学出版社，2011.

    [3]唐光诚.人民检察院行政法制监督职能反思与重构[J].人大法律评论，2012，（01）.

    [4]刘福谦.行政执法与刑事司法衔接工作的几个问题[J].国家检察官学院学报，2012，（01）.

    [5]徐燕平等.论行政执法与刑事司法衔接推进的制度基础[J].犯罪研究，2012，（06）.

    [6]彭欧健.浅议我国行政公益诉讼之原告资格[J].大江周刊（论坛），2012，（09）.

    （责任编辑：刘亚峰）