中国自然灾害救助的财政投入问题研究
万婕
摘 ?要：中国是自然灾害多发的国家，因为自然灾害救助具有公共性、公益性，国家财政投入在自然灾害救助中非常重要。目前中国自然灾害救助财政投入存在财政投入责任不明确、资金投入不规范、组织体制不完善等问题。本文将用数据分析我国自然灾害救助的财政投入的现状，然后根据现状分析我国自然灾害救助财政投入存在的问题，学习日本在自然灾害救助方面财政投入的先进经验，结合我国的实际情况找出对策，不断完善我国自然灾害救助的财政投入。
关键词：自然灾害;灾害救助;财政投入
中国是世界上自然灾害最严重的国家之一，在发生突发性特大自然灾害后，国家需要组织调动大批的人力物力进行布局，有计划地实施救助。目前我国尚未形成有效的自然灾害财政投入运行机制，在救助资金的筹措、管理、分配等方面还存在很多问题。因此，研究我国自然灾害救助的财政投入问题具有非常重要意义。
一、我国自然灾害救助的财政投入现状
从2008年到2012年，我国平均每年受灾人口达4.228亿人，造成直接经济损失平均每年5379.58亿元。
据统计，2013年我国各类自然灾害共造成3.9亿人次不同程度受灾，因灾死亡失踪2284人，紧急转移安置1215万人次。我国农作物受灾面积3135万公顷，其中绝收面积384.4万公顷;倒塌房屋87.5万间，严重损坏226.9万间，一般损坏543.4万间;因灾直接经济损失5808.4亿元。
2014年上半年各类自然灾害共造成全国1.2亿人次受灾，533人死亡，97人失踪，371.9万人次紧急转移安置，191.8万人次需紧急生活救助;21.3万间房屋倒塌，168.7万间不同程度损坏;农作物受灾面积12331.2千公顷，其中绝收1443.1千公顷;直接经济损失1575.6亿元。另外，2014年以来全国因旱灾造成直接经济总损失910亿元。
目前，中国财政支出对自然灾害的救助有抚恤金和福利支出中的救灾支出进行专项资金救助，也通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助，另外在遇到紧急特殊的自然灾害时，还可以通过中央和地方的专项储备基金进行补助。这些补助共同构成了中国财政的自然灾害救助体系。
（一）财政专项保障资金的发放变化情况。自然灾害救助的财政专项资金在我国目前尚未建立，而是在灾害发生时发放一定数额的自然灾害生活补助资金。据统计显示，2010年、2012年我国自然灾害生活救助资金分别为11.3亿元，10.5亿元，占当年财政支出的比例分别为0.018%，0.008%。此项基金仅仅是临时调拨，并不稳定固定。
（二）我国社会福利支出占财政支出情况。我国自然灾害救济支出则是指政府对灾民提供吃、穿、住、医等救济以及扶持生产方面的帮助。2009年到2012年我国社会福利支出分别为
3350.69亿元、9130.62亿元、11144亿元、5373亿元，占财政支出的比分别为7.6%，10.2%，10%，9%。可以看出我国社会福利支出占财政支出的比例在10%左右，而用于自然灾害救助的部分比例则小于3%。
（三）国家救灾占自然灾害直接经济损失的比例情况。由于经济损失过大，虽然财政有所投入，但是能解决的只是临时紧急的特殊救助，实际上受灾者承担了主要损失，这表明中国的自然灾害管理还是低水平的被动状态。目前国家救灾只占损失的2%-3%左右，弥补损失只是非常一小部分。另外中国农业受自然因素影响非常大，现代农业体系还没有建立起来。因此农业灾情严重不仅制约农业的发展，还是自然灾害的一大表现。
二、我国自然灾害救助的财政投入存在的问题
（一）财政投入利益主体间责任不明确。自然灾害救助涉及的利益主体在不同的利益渠道下做出不同的反应行为不一样。从中央政府的角度，企图通过地方政府加大在自然灾害的预警、防范、治理的投入手段，建立健全完善的预防机制，来减轻中央在自然灾害发生后的专项救助资金;而地方政府由于本地发展需要，财政支出的重点在于经济建设、教育、社会保障等方面。这样使得重大自然灾害发生时地方财政无法进行救助。中央以及地方政府这种责任不明确的局面导致了自然灾害救助的不足和不及时。
（二）财政资金投入比例不合理。中国用在灾害预防方面的资金相比在救助灾害方面的资金低很多，资金投入方面存在很严重的不规范性，资金分配存在不合理。在资金投入比例方面，如果增大自然灾害预防的资金投入，在灾害发生时就可以减少灾害救助的资金投入，从而减少资金总量的投入，这样就可以用最少的钱解决最大的问题。积极有效的预防是应对自然灾害最有效的方式。目前我国仅有一些临时的自然灾害预防的专项支出，例如轻预防重救助，救急不救穷的问题十分突出。
（三）城乡二元财政模式导致差距过大。根据目前我国城乡的二元分割财政政策，城镇各项公共事业发展较完善，财政更多地投入在灾害预防上。而农村地区发展相对缓慢落后，用于自然灾害的财政资金只能用于救济，防治预警环节相对薄弱。这种情况直接导致遭受同样的自然灾害条件下，农村地区的受灾情况更为严重，灾后重建工作也更为严峻。
（四）应对突发事件缺乏专门的组织管理系统。我国在应对突发事件时缺乏一套高效的组织管理系统，能够及时有效地领导灾害救助工作。目前虽然在各级政府下都有专门的应急办公室，但它只是协调。应急办公室不能真正有效地统一组织、指挥和协调灾后救助。同时在应对灾害时有的缺乏整体意识，尚未建立一套专门的应急指挥组织管理系统。
三、日本自然灾害救助的财政投入对我国的经验借鉴
日本是个自然灾害频繁发生的国家，它经历的强地震、海啸以及核辐射事件震惊世界，但是灾害并未打败日本，长期的受灾经历使日本积累了丰富的救灾经验，形成了一套成熟的灾害危机管理制度。
（一）确定中央和地方的事权责任关系。日本中央与地方之间的财政救灾关系事权范围清楚，财政责任既交叉又明确。日本中央主要负责防灾、减灾方面，地方主要负责应急救援和灾害重建，救灾过程中由地方政府直接指挥，中央不越权。
（二）财政在灾前预防方面做好充足准备。日本各级政府预算中专门设有灾害预算，主要用于灾害预防、科技研究、国土保全和灾后重建。日本地方政府按照标准计算好需要建设的应急设施及物资资金进行规格、数量不同的储备，日本地方政府还建有将来源于每个正常年度政府的财政盈余、贷款的收益或是平常的投资以及个人和居民的捐款用于救灾储备的复兴基金。
（三）财政的灾后救助。当有受灾者死亡时，由各级政府共同承担，根据受灾家庭实际情况发给慰问金。同时日本政府对于灾后重建提供充分的财政支持，提供无偿的资金支持民众受损住房的修复和重建。在受灾孩子的教育方面，财政无偿提供图书，还设有专门的紧急奖学金和儿童扶助。
四、解决我国自然灾害救助的财政投入问题的对策
（一）建立与财政收入体系匹配的灾害救助专项资金。在我国，不论是从中央还是到地方，一直以来尚未建立防灾救灾专项资金。我国的防灾救灾资金一直来源于国家拨款、动用政府行政首长预备资金和社会募捐资金等。然而，这种财政支出结构存在一些问题，这一结构使得行政效率低下，在资金的使用和调度方面存在着很大的局限性。因此，最直接有效的办法就是统筹财政支出，设立防灾救灾专项资金，以提高政府在自然灾害预防和救助方面的能力，确保在重大灾害发生时能够有足额资金。根据灾害的现实情况，采取不同的财政支出模式。一方面，全国性的或大范围的自然灾害我们要实行以中央财政支出为主、地方财政支出为辅的财政支出模式。另一方面，对于局部性的、地方性的自然灾害，我们要实行地方财政为主、中央财政为辅的财政支出模式。中央财政与地方财政应当统筹起来，明确责任，分担自然灾害的预防支出。
（二）完善预警、防治、救助三者结合的财政投入模式。针对目前我国财政投入轻预防重救助，救急不救穷的现状，难以从根本上解决问题。尽管目前我国相关的中央和地方在内的国家突发事件预案体系已经建立，2011年建立的《国家自然灾害救助应急预案》提出了应对重大自然灾害紧急救助体系和运行机制，但是由于建立晚、现实状况的约束，贯彻程度不够。目前，针对灾害预警和防治方面，我国并没有完全将其完全纳入财政预算中，仅有地质灾害等正纳入预算中，而《国家自然灾害救助应急预案》中提出的自然灾害救助的资金自然增长机制则更难实现。所以将预警、防治、救助一齐纳入灾害财政预算中，不断完善三位一体的财政投入模式。
（三）加强自然灾害救助资金监管。由于突发自然灾害的不断增加，救灾资金规模的不断扩大，进一步加强百姓“救命钱”的监管极其重要，防治救灾资金遭灾。首先从财政审计部门，要改变以往的重专项、事后监督的模式，创新监督方式，逐步转向以专项与日常监督、事前事中与事后监督并重。另外还要与预算编制、执行、监督匹配，建立贯穿始终的监督体系。另外，从财政部门方面，加强资金的科学管理，借助部门预算编制、国库集中支付制度，进行政府收支分类改革，提高救灾资金使用的安全性、规范性和有效性。最后，要将救灾资金在阳光下运营，要让广大群众参与到“救命钱”的监管中，提高资金使用透明度，增强政府公信力。
（四）对自然灾害救助进行科学化、法制化管理。首先，要提高政府部门的工作效率，明确各级政府分工，切实做好各项工作，加强科学化监督管理。其次，进一步构建自然灾害救助方面的制度框架，将法律层面细化到日常的制度层面，使之常规化，在灾害面前更加从容淡定。然后，还要不断完善相关法律法规，提升立法层次。在法律层面上，切实明确中央和地方在财政支出方面的地位，在灾害预警、防治、救助三位一体的分工与投入。最后，将我国自然灾害救助中国家财政投入纳入到法制化和规范化的轨道上来。
参考文献：
[1] 陈共.财政学[M].北京：中国人民大学出版社.2005
[2] 侯东哲.中央政府与地方政府间财政救灾关系研究[D].西南财经大学硕士学位论文，2011.06
[3] 程曦，钟婷.我国自然灾害救助的财政投入问题研究[J].时代金融，2014.18
摘 ?要：中国是自然灾害多发的国家，因为自然灾害救助具有公共性、公益性，国家财政投入在自然灾害救助中非常重要。目前中国自然灾害救助财政投入存在财政投入责任不明确、资金投入不规范、组织体制不完善等问题。本文将用数据分析我国自然灾害救助的财政投入的现状，然后根据现状分析我国自然灾害救助财政投入存在的问题，学习日本在自然灾害救助方面财政投入的先进经验，结合我国的实际情况找出对策，不断完善我国自然灾害救助的财政投入。
关键词：自然灾害;灾害救助;财政投入
中国是世界上自然灾害最严重的国家之一，在发生突发性特大自然灾害后，国家需要组织调动大批的人力物力进行布局，有计划地实施救助。目前我国尚未形成有效的自然灾害财政投入运行机制，在救助资金的筹措、管理、分配等方面还存在很多问题。因此，研究我国自然灾害救助的财政投入问题具有非常重要意义。
一、我国自然灾害救助的财政投入现状
从2008年到2012年，我国平均每年受灾人口达4.228亿人，造成直接经济损失平均每年5379.58亿元。
据统计，2013年我国各类自然灾害共造成3.9亿人次不同程度受灾，因灾死亡失踪2284人，紧急转移安置1215万人次。我国农作物受灾面积3135万公顷，其中绝收面积384.4万公顷;倒塌房屋87.5万间，严重损坏226.9万间，一般损坏543.4万间;因灾直接经济损失5808.4亿元。
2014年上半年各类自然灾害共造成全国1.2亿人次受灾，533人死亡，97人失踪，371.9万人次紧急转移安置，191.8万人次需紧急生活救助;21.3万间房屋倒塌，168.7万间不同程度损坏;农作物受灾面积12331.2千公顷，其中绝收1443.1千公顷;直接经济损失1575.6亿元。另外，2014年以来全国因旱灾造成直接经济总损失910亿元。
目前，中国财政支出对自然灾害的救助有抚恤金和福利支出中的救灾支出进行专项资金救助，也通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助，另外在遇到紧急特殊的自然灾害时，还可以通过中央和地方的专项储备基金进行补助。这些补助共同构成了中国财政的自然灾害救助体系。
（一）财政专项保障资金的发放变化情况。自然灾害救助的财政专项资金在我国目前尚未建立，而是在灾害发生时发放一定数额的自然灾害生活补助资金。据统计显示，2010年、2012年我国自然灾害生活救助资金分别为11.3亿元，10.5亿元，占当年财政支出的比例分别为0.018%，0.008%。此项基金仅仅是临时调拨，并不稳定固定。
（二）我国社会福利支出占财政支出情况。我国自然灾害救济支出则是指政府对灾民提供吃、穿、住、医等救济以及扶持生产方面的帮助。2009年到2012年我国社会福利支出分别为
3350.69亿元、9130.62亿元、11144亿元、5373亿元，占财政支出的比分别为7.6%，10.2%，10%，9%。可以看出我国社会福利支出占财政支出的比例在10%左右，而用于自然灾害救助的部分比例则小于3%。
（三）国家救灾占自然灾害直接经济损失的比例情况。由于经济损失过大，虽然财政有所投入，但是能解决的只是临时紧急的特殊救助，实际上受灾者承担了主要损失，这表明中国的自然灾害管理还是低水平的被动状态。目前国家救灾只占损失的2%-3%左右，弥补损失只是非常一小部分。另外中国农业受自然因素影响非常大，现代农业体系还没有建立起来。因此农业灾情严重不仅制约农业的发展，还是自然灾害的一大表现。
二、我国自然灾害救助的财政投入存在的问题
（一）财政投入利益主体间责任不明确。自然灾害救助涉及的利益主体在不同的利益渠道下做出不同的反应行为不一样。从中央政府的角度，企图通过地方政府加大在自然灾害的预警、防范、治理的投入手段，建立健全完善的预防机制，来减轻中央在自然灾害发生后的专项救助资金;而地方政府由于本地发展需要，财政支出的重点在于经济建设、教育、社会保障等方面。这样使得重大自然灾害发生时地方财政无法进行救助。中央以及地方政府这种责任不明确的局面导致了自然灾害救助的不足和不及时。
（二）财政资金投入比例不合理。中国用在灾害预防方面的资金相比在救助灾害方面的资金低很多，资金投入方面存在很严重的不规范性，资金分配存在不合理。在资金投入比例方面，如果增大自然灾害预防的资金投入，在灾害发生时就可以减少灾害救助的资金投入，从而减少资金总量的投入，这样就可以用最少的钱解决最大的问题。积极有效的预防是应对自然灾害最有效的方式。目前我国仅有一些临时的自然灾害预防的专项支出，例如轻预防重救助，救急不救穷的问题十分突出。
（三）城乡二元财政模式导致差距过大。根据目前我国城乡的二元分割财政政策，城镇各项公共事业发展较完善，财政更多地投入在灾害预防上。而农村地区发展相对缓慢落后，用于自然灾害的财政资金只能用于救济，防治预警环节相对薄弱。这种情况直接导致遭受同样的自然灾害条件下，农村地区的受灾情况更为严重，灾后重建工作也更为严峻。
（四）应对突发事件缺乏专门的组织管理系统。我国在应对突发事件时缺乏一套高效的组织管理系统，能够及时有效地领导灾害救助工作。目前虽然在各级政府下都有专门的应急办公室，但它只是协调。应急办公室不能真正有效地统一组织、指挥和协调灾后救助。同时在应对灾害时有的缺乏整体意识，尚未建立一套专门的应急指挥组织管理系统。
三、日本自然灾害救助的财政投入对我国的经验借鉴
日本是个自然灾害频繁发生的国家，它经历的强地震、海啸以及核辐射事件震惊世界，但是灾害并未打败日本，长期的受灾经历使日本积累了丰富的救灾经验，形成了一套成熟的灾害危机管理制度。
（一）确定中央和地方的事权责任关系。日本中央与地方之间的财政救灾关系事权范围清楚，财政责任既交叉又明确。日本中央主要负责防灾、减灾方面，地方主要负责应急救援和灾害重建，救灾过程中由地方政府直接指挥，中央不越权。
（二）财政在灾前预防方面做好充足准备。日本各级政府预算中专门设有灾害预算，主要用于灾害预防、科技研究、国土保全和灾后重建。日本地方政府按照标准计算好需要建设的应急设施及物资资金进行规格、数量不同的储备，日本地方政府还建有将来源于每个正常年度政府的财政盈余、贷款的收益或是平常的投资以及个人和居民的捐款用于救灾储备的复兴基金。
（三）财政的灾后救助。当有受灾者死亡时，由各级政府共同承担，根据受灾家庭实际情况发给慰问金。同时日本政府对于灾后重建提供充分的财政支持，提供无偿的资金支持民众受损住房的修复和重建。在受灾孩子的教育方面，财政无偿提供图书，还设有专门的紧急奖学金和儿童扶助。
四、解决我国自然灾害救助的财政投入问题的对策
（一）建立与财政收入体系匹配的灾害救助专项资金。在我国，不论是从中央还是到地方，一直以来尚未建立防灾救灾专项资金。我国的防灾救灾资金一直来源于国家拨款、动用政府行政首长预备资金和社会募捐资金等。然而，这种财政支出结构存在一些问题，这一结构使得行政效率低下，在资金的使用和调度方面存在着很大的局限性。因此，最直接有效的办法就是统筹财政支出，设立防灾救灾专项资金，以提高政府在自然灾害预防和救助方面的能力，确保在重大灾害发生时能够有足额资金。根据灾害的现实情况，采取不同的财政支出模式。一方面，全国性的或大范围的自然灾害我们要实行以中央财政支出为主、地方财政支出为辅的财政支出模式。另一方面，对于局部性的、地方性的自然灾害，我们要实行地方财政为主、中央财政为辅的财政支出模式。中央财政与地方财政应当统筹起来，明确责任，分担自然灾害的预防支出。
（二）完善预警、防治、救助三者结合的财政投入模式。针对目前我国财政投入轻预防重救助，救急不救穷的现状，难以从根本上解决问题。尽管目前我国相关的中央和地方在内的国家突发事件预案体系已经建立，2011年建立的《国家自然灾害救助应急预案》提出了应对重大自然灾害紧急救助体系和运行机制，但是由于建立晚、现实状况的约束，贯彻程度不够。目前，针对灾害预警和防治方面，我国并没有完全将其完全纳入财政预算中，仅有地质灾害等正纳入预算中，而《国家自然灾害救助应急预案》中提出的自然灾害救助的资金自然增长机制则更难实现。所以将预警、防治、救助一齐纳入灾害财政预算中，不断完善三位一体的财政投入模式。
（三）加强自然灾害救助资金监管。由于突发自然灾害的不断增加，救灾资金规模的不断扩大，进一步加强百姓“救命钱”的监管极其重要，防治救灾资金遭灾。首先从财政审计部门，要改变以往的重专项、事后监督的模式，创新监督方式，逐步转向以专项与日常监督、事前事中与事后监督并重。另外还要与预算编制、执行、监督匹配，建立贯穿始终的监督体系。另外，从财政部门方面，加强资金的科学管理，借助部门预算编制、国库集中支付制度，进行政府收支分类改革，提高救灾资金使用的安全性、规范性和有效性。最后，要将救灾资金在阳光下运营，要让广大群众参与到“救命钱”的监管中，提高资金使用透明度，增强政府公信力。
（四）对自然灾害救助进行科学化、法制化管理。首先，要提高政府部门的工作效率，明确各级政府分工，切实做好各项工作，加强科学化监督管理。其次，进一步构建自然灾害救助方面的制度框架，将法律层面细化到日常的制度层面，使之常规化，在灾害面前更加从容淡定。然后，还要不断完善相关法律法规，提升立法层次。在法律层面上，切实明确中央和地方在财政支出方面的地位，在灾害预警、防治、救助三位一体的分工与投入。最后，将我国自然灾害救助中国家财政投入纳入到法制化和规范化的轨道上来。
参考文献：
[1] 陈共.财政学[M].北京：中国人民大学出版社.2005
[2] 侯东哲.中央政府与地方政府间财政救灾关系研究[D].西南财经大学硕士学位论文，2011.06
[3] 程曦，钟婷.我国自然灾害救助的财政投入问题研究[J].时代金融，2014.18
