论旅游景区经营公司治理结构创新

    杨国平

    摘 要：公司是旅游景区市场化经营的有效组织形式。旅游景区的开发经营涉及众多利益主体，旅游景区经营公司比一般公司肩负着更复杂广泛的社会责任。创新旅游景区经营公司的治理结构是强化景区经营公司社会责任、协调不同利益主体之间矛盾的一条可行路径。

    关 键 词：旅游景区；经营公司；治理结构

    中图分类号：D922.294 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）10-0086-05

    2014年9月20日，在著名景区河南嵩山少林寺，几名僧人拉着横幅，上面写着“少林寺门票70%去哪了”，向嵩山风景名胜区管理委员会讨要说法。在此之前，少林寺已经向郑州市中级人民法院提起诉讼，要求嵩山风景名胜区管理委员会向其支付拖欠的门票分成款及违约金五千多万元。少林寺看似起诉景区管理委员会，实乃剑指少林寺景区的经营公司港中旅（登封）嵩山少林文化旅游有限公司，因为门票款是由景区经营公司收取转交给景区管理委员会后，再由景区管理委员会支付给少林寺。佛门圣地卷入世俗官司不免引发热议。事实上，近年来，在市场化的背景下，许多旅游景区都是通过设立或引入公司来开发经营旅游景区的，在这个过程中，景区经营公司、地方政府以及景区内其他利益主体间的矛盾时有发生。协调利益相关者的利益、保持旅游景区的可持续发展是地方政府的重要责任。但地方政府本身就是旅游景区市场化经营中的利益主体，让地方政府作为调停者实质就是地方政府既当运动员又当裁判员，极易产生不公平。因此，笔者认为，在设立和引入旅游景区经营公司时，应通过合理分配股权，完善旅游景区经营公司的内部治理结构，变革景区经营和管理模式来解决上述矛盾和冲突，以防患于未然。

    一、公司是旅游景区市场化经营的有效组织形式

    市场化开发和经营是目前国内大多数旅游景区选择的一条发展道路。尽管争议不断，但在市场经济条件下，市场化已经成为旅游景区经营的必然趋势。由于不同的旅游景区具有不同的特点，加之不同的历史及现实原因，使得各旅游景区的市场化经营有多种模式。目前最普遍采用的模式就是公司化经营，即设立或引入有限责任公司或股份有限公司作为旅游景区开发和经营的市场主体。这种市场化模式之所以被广泛采用，是因为公司作为世界性经济组织形式，具有其特有的优势和生命力。现代公司能够有效吸纳资本、劳动力和经营者，并将其融入一体发挥各自的功能。公司所具有的权力分立、权力制衡的治理结构，可以保障公司的有效运转，防止公司内部腐败。在市场经济条件下，公司是市场机制的核心，是配置资源的有效组织形式。

    从完善公司治理结构、协调平衡旅游景区各方主体利益的角度看，股份有限公司模式则是最适合旅游景区经营的公司模式。在旅游景区的市场化经营中涉及到众多利益主体，而股份有限公司的股东人数没有上限的限制，利用股份有限公司可以将各利益主体吸纳为公司股东，共同参与公司治理，享受公司收益，从而避免矛盾冲突。同时，旅游景区的市场化经营还涉及对自然资源、生态环境的保护，而股份有限公司具有股权分散、公司治理结构规范、公司经营透明度高等特点，可以对生态保护承担更多的社会责任。实践中，股份有限公司也被许多知名景区作为市场化经营的有效组织形式。

    目前，我国旅游景区经营公司的产生主要有两种模式：一种是由地方政府联合其他投资主体作为发起人，设立新的公司作为旅游景区经营主体。在我国，大多数旅游景区特别是自然资源型旅游景区整体上属于国家所有，而在景区内部，作为景区旅游资源重要组成部分的自然资源如森林河流等也大都属于国家所有。所以，地方政府作为主要发起人组建旅游景区经营公司是行使国有资产所有权和管理权的一种体现。第二种是直接引入具有旅游开发经营经验的景区经营公司。旅游开发经营具有综合性、专业性的特点，引入有经验的景区经营公司可以更有效地开发和经营旅游资源，避免走弯路。在这种模式下又有多种具体做法：有些地方政府不参与旅游景区经营公司的治理，不享有景区经营公司的股权，只是和景区经营公司签订协议，按照一定年限要求景区经营公司按比例上交利润或固定上交利润；有些地方政府参与旅游景区经营公司的治理，即成为旅游景区经营公司的股东之一；有些地方政府则直接控股，聘请经营公司经营。

    二、旅游景区经营公司的社会责任

    （一）旅游景区经营公司社会责任的复杂广泛性

    公司社会责任是当今世界各国都关注的热点问题。2005年，我国明确将公司应当承担社会责任写入《公司法》。传统的公司法理念以个人本位为出发点，认为最大限度营利、实现股东利润最大化是公司的根本目标。公司的社会责任理论则以社会本位为出发点，认为公司的目标不应仅停留在股东利益最大化上，公司的目标应该是多元的，公司在实现股东利润最大化的同时，还要维护和增进股东利益以外的其他利益相关者的利益，包括公司债权人的利益、公司雇员的利益、生态环境利益、消费者利益、当地社区利益、弱势群体利益以及社会公共利益等。法律责任是以法律义务的存在为前提，违反法律义务才导致责任的产生。公司的社会责任名曰责任，实际上是一种义务，是公司的法律义务和道德义务的统一体。践行公司社会责任首先要遵守法律的规定、履行法律规定的义务，这是公司社会责任的底线。其次要主动履行道德义务，这是公司社会责任的理想和升华。践行社会责任不仅是《公司法》对公司的要求，也是构建和谐社会的本质要求。

    旅游景区开发和经营是一项集复杂性与综合性为一体的活动，涉及的相关利益主体众多而广泛，旅游景区经营公司要承担的社会责任也更复杂、更广泛。旅游景区经营公司除了关注一般公司应当关注的主体利益如公司债权人、公司雇员等利益外，还要重点关注和旅游经营开发密切相关的其他利益相关者的利益，承担相应的社会责任。

    （二）旅游景区经营公司要特别关注的的社会责任

    ⒈对生态保护的社会责任。在当今全社会都在倡导生态文明的背景下，旅游景区的生态保护责任尤为重要。旅游景区特别是自然资源型旅游景区的公司化经营要兼顾旅游资源的经济价值及生态价值。旅游景区经营公司作为市场化经营的主体，必然要追求自身利益的最大化，这不可避免地会造成旅游资源的过度开发，导致生态环境的破坏。旅游景区的市场化经营及上市之所以至今争议不断，一个很重要的原因就是基于生态保护的考虑。所以，旅游景区经营公司在成立之初，就要把景区资源的有效利用和生态保护作为双重价值目标。所以，生态保护是旅游景区经营公司应当承担的首要社会责任。

    ⒉对文物保护的社会责任。众所周知，旅游景区的市场化开发和经营会对文物保护造成负面影响。同时，文物古迹本身就是旅游资源的重要组成部分，直接影响旅游景区的经营性收入。从这个意义上来说，旅游景区经营公司的经营收入应该拿出一部分用于文物保护。如2013年福建省政府曾发通知，要求“文物旅游景区经营性收入优先用于文物保护，每年用于文物保护的资金不低于当年景区经营性收入的20%。”以旅游景区经营公司营业收入来保护文物，本身就是承担社会责任的体现。旅游景区经营公司作为旅游景区经营收益的初始获取者，承担文物保护的社会责任不仅是利益分配的需要，也是遵守相关文物保护法规的要求。

    ⒊对文化传承的社会责任。在旅游景区，宗教文化、民族文化等本身就是旅游资源的组成部分，是吸引游客的重要因素。在旅游景区的市场化经营中，有些传统文化遭到破坏歪曲甚至灭失。“如西双版纳州旅游景区的婚俗表演，丽江市宁蒗县泸沽湖出现的所谓走婚习俗展示等，由于非主体民族和其他人群随意介入旅游开发，为了商业利益和讨好部分游客的好奇心理，通过歪曲传统文化习俗等不良手段来随意利用旅游资源，不仅引发了当地少数民族群众的不满，也破坏了当地的旅游市场声誉。”[1] 这些问题的产生，和旅游景区的经营管理不善有很大关系。所以，旅游景区经营公司在市场化经营的过程中，应当保护景区内的宗教文化、民族文化等，承担文化传承的社会责任。

    ⒋对景区居民的社会责任。旅游景区市场化开发和经营必然影响景区内居民的利益，影响他们的生存方式和生活方式。作为旅游景区市场化经营主体的景区经营公司必须肩负起对景区居民的社会责任。旅游景区经营公司在开发经营景区时，要尊重景区居民的风俗习惯，尽量保持景区居民生活环境的安定和安宁。要积极创造条件，改善景区内的基础设施，增加景区居民的就业机会，促进景区经济的发展。

    ⒌对旅游者的社会责任。旅游者是旅游景区经营收益的主要贡献者，是旅游景区经营公司利润的主要来源。旅游者是旅游景区市场化经营中的利益相关者，旅游景区经营公司对旅游者承担社会责任自不待言。旅游者享有广泛的权利，旅游者的很多权利对应的就是旅游景区经营公司的义务，旅游景区经营公司对旅游者践行社会责任的过程就是旅游者部分权利实现的过程。2013年4月25日通过的《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）明确规定：“为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展，制定本法。”《旅游法》将旅游者权益保障放在第一位，体现了以人为本的立法宗旨。“《旅游法》并未明确规定旅游者权利的分类方式，但根据《旅游法》所规定的各项旅游者权利的性质，可以做出具有《旅游法》之特殊性的分类。它将旅游者权利分为旅游消费者权利、旅游者民事权利、旅游者公法权利。”[2] 旅游者首先是消费者，享有消费者的权利，旅游景区经营公司作为旅游服务的提供者，其必然要承担经营者对消费者应当承担的社会责任。同时，旅游者与旅游景区经营公司建立合同关系，旅游者作为合同的一方，在支付景区门票等代价后，需要获得相应的旅游服务和旅游享受，而旅游景区经营公司作为合同的另一对方，必须履行合同中约定的义务。此外，在宏观上，旅游景区经营公司要积极创造条件，加强基础设施建设，改善旅游景区生态环境，丰富旅游景区文化，提高旅游景区服务质量。

    三、创新旅游景区经营公司治理结构的设想

    （一）创新公司治理结构与强化公司社会责任的关系

    “所谓公司的治理结构，是指为适应公司的产权结构，以出资者（股东）与经营者分离、分立和整合为基础，连接并规范股东会、董事会、经理相互间权利、利益、责任关系的制度安排。”[3]公司治理结构在公司内部反映为股东（大）会、董事会、监事会的组成结构与权力（权利）分配，协调不同利益相关者之间的矛盾是公司治理问题的核心。强化公司社会责任的本质也是为了协调股东与股东以外的其他利益相关者的矛盾与冲突。因此，创新公司治理结构与强化公司社会责任在目标追求上是一致的。总之，旅游景区经营公司比一般公司肩负着更复杂而广泛的社会责任，其社会责任的践行必须落到实处。因此，要从操作和制度层面强化景区经营公司社会责任，创新旅游景区经营公司的治理结构，充分发挥内部监督机制的作用。

    （二）创新旅游景区经营公司治理结构的具体设想

    ⒈公司股权结构创新。股东（大）会是旅游景区经营公司的最高权力机关，而旅游景区经营公司的股权构成则体现了旅游景区市场化经营中的利益分配格局。旅游景区市场化经营中的利益分配可以有多种模式，通过协议约定景区主要利益相关者的利益分配就是一种常见的模式。如少林寺作为宗教团体的利益相关者，其利益分配就是通过协议的约定由嵩山风景名胜区管理委员会从门票收益分成中支付的。由于旅游景区的经营具有长期性、复杂性的特点，以协议的形式约定的利益分配，容易产生纠纷。通过吸纳产权转移的利益相关者成为公司股东以股权分配实现利益分配则是另一种利益分配方式，也是一种最直接的利益分配方式。所谓产权转移的利益相关者，就是在旅游景区公司化经营中其拥有一定的产权，但由于旅游景区的公司化经营，其产权被转移成为旅游景区经营公司的产权或者其拥有的产权因为景区的开发而灭失。此类利益相关者主要有地方政府、景区内部分自然资源的所有者或经营者、景区内的部分居民、宗教团体等。地方政府在设立旅游景区经营公司时，往往作为主要发起人，公司成立后自然成为股东；而在引入旅游景区经营公司的同时，地方政府也往往将其代表的国有资源等作价评估后投入到旅游景区经营公司而成为股东，地方政府持有的股权为国有股权。旅游景区内部分自然资源的所有者或经营者因景区开发会征收征用其所有或经营的自然资源，旅游景区经营公司会给予一定的经济补偿，这种补偿往往是一次性的。笔者认为，可以采用以股权分配代替一次性补偿的方式，使产权转移的自然资源的所有者或经营者成为公司的股东。景区内的部分居民和自然资源的所有者或经营者一样，其房屋或林木等会被征收或征用，也可以此方式以股权分配代替补偿，使其成为公司的股东。宗教团体是一类比较特殊的利益相关者，其名下的财产产权归属不甚明了。宗教团体虽不享有名下财产的所有权，但却享有使用权、管理权。在旅游景区公司化经营中，其享有的财产使用权也会转移，另外，其本身的品牌价值也是旅游景区经营利益的重要来源。所以理论上，宗教团体也应该参与旅游景区市场化经营的利益分配。但如何分配，却经常发生争议，少林寺状告政府索要门票分成款就是典型。在旅游景区公司化经营的过程中，能否采用股权分配的方式，吸纳少林寺这类宗教团体成为股东，确实有很大的争议和法律障碍，但以委托持股的方式则不失为一种合适的选择。例如，在少林寺景区经营公司组建时，分配给少林寺一定的股权，由政府代为持有，少林寺不参与股东会，不参与公司经营，一切都由政府代表。景区经营公司的利润要根据《公司法》的规定按照少林寺享有的股权比例直接分配给少林寺。这样就会减少林寺和政府、景区经营公司之间的矛盾与冲突。以股权分配的方式来分配利益，吸纳产权转移的利益相关者成为景区经营公司的股东，是公司治理在操作层面上的一种创新。在旅游景区公司化经营中，产权转移的利益相关者众多，旅游景区经营公司的股权构成也应该是多元的。这种利益分配方式在初期即确定股权分配比例时比较复杂，涉及产权界定及价值评估等，也容易产生纠纷。但公司股权确定后，则可保持利益分配的长期稳定性，因为景区经营公司可以按照规范化的公司股东利润分配模式分配每年的利润。

    ⒉独立董事制度创新。旅游景区公司化经营中不仅涉及产权转移的利益相关者，还涉及产权没有转移及不拥有具体产权的利益相关者。景区经营公司一般对这部分利益相关者负有社会责任。为了强化景区经营公司的社会责任，可以在旅游景区经营公司（一般是股份有限公司）内部，设立独立董事制度，独立董事可以由环保组织、当地居民、景区内自然资源的所有者和经营者以及旅游团体的代表等组成。这样，在旅游景区经营公司内部，就有了各个利益相关者的代表。旅游景区经营公司做出重大决策，要听取各个利益代表即独立董事的意见和建议，这样就可以有效保护各利益相关者的利益。独立董事在公司内部对景区经营公司承担社会责任进行监督，也可以防范矛盾及冲突的发生。这里要注意的是，虽然有些产权转移的利益相关者已经被吸纳为公司的股东，但其原来固有的身份仍然没有发生变化，例如成为股东的景区居民，其身份是双重的。一方面他可以股东身份行使股东权利，另一方面，他仍然是景区居民的身份，景区经营公司仍然要对其承担相应的社会责任。

    ⒊外部监事制度创新。我国《公司法》规定，公司监事由股东代表和一定比例的职工代表组成，公司的监事会和董事会地位平行。但随着现代公司董事会职权的不断扩大，监事会往往受制于公司董事会，所以，我国公司监事会的监督职能非常有限。公司独立董事制度的设立实际上强化了公司的内部监督，但独立董事和公司的监事其职权范围不同，监督的方向也不同，公司监事会的职能仍有加强的必要。笔者认为，在公司设立外部监事制度是一种可以尝试的制度创新。就旅游景区经营公司（主要是股份有限公司）而言，外部监事不仅享有内部监事的职权，还可以对利益相关者进行监督。但旅游景区经营公司的外部监事不仅不能从公司股东或公司职工中选举产生，也不能从景区利益相关者中产生，以保证其超脱的地位。

    上述旅游景区经营公司治理结构创新设想，有些是操作层面的，在现行法律法规框架下通过技术操作就可以实现，如公司股权结构创新；有些是制度创新层面的，现行法律法规没有具体规定，需要完善相关立法才能实现，如外部监事制度。无论是操作层面还是制度创新层面的设想，都要立足于保持景区的可持续发展、实现景区资源的有效利用和生态保护的双重价值为目标，在促进景区经营公司在市场化经营的同时，践行社会责任。

    【参考文献】

    [1]马鑫.民族文化旅游资源的产权界定及利益分配问题研究[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2011，（04）：35.

    [2]傅林放.略谈旅游者权利分类及体系[J].旅游学刊，2013，（07）：31.

    [3]范健.商法[M].高等教育出版社、北京大学出版社，2010.179.

    （责任编辑：刘亚峰）