行政“退权”与自治“增权”的尺度考量

    邓睿+肖云

    摘 要：在我国，基层行政与社区自治之间面临着一定的权力分配与资源整合问题，二者之间从表面上看是两种治理理念与路径的逻辑冲突，实质上则是如何界定行政权与自治权之间可触边界的尺度问题。因此，通过对二者逻辑困境的演绎进行分析，既应正确看待基层行政与社区自治之间在理念上的间隙，理性分析“退权”呼声与“自治”主张，在此基础上合理考量行政“退权”与自治“增权”的操作尺度，以实现基层社会不同治理主体间的良性互动，推进社区治理的不断成熟与完善。

    关 键 词：退权；增权；基层行政；社区自治

    中图分类号：C916.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）10-0074-05

    城市社区自治建构初衷在于实现基层社会管理的重心下移，充分发挥社区居委会这一核心领导实体的自治作用。但在其近20多年的发展历程中却始终伴随着“过行政化”的诟病，行政干预权力的“外溢”与“收缩”和社区自治权力的“缺位”与“错位”同时存在，这一切都在影响着基层行政与社区治理间的理念重合与行为对接，二者似乎陷入了一种不可调和的逻辑困境。基于此，对于基层社会治理中行政权力式微与自治权力兴起的诉求日渐高涨，学者们对社区自治方面的研究也愈加深入。在笔者看来，如何理性对待权力分配的不同声音，合理考量行政“退权”与自治“增权”的操作尺度，需要在对二者逻辑困境演绎的基础上进行深入分析。

    一、“运作冲突”：转型背景下基层行政与社区治理间的逻辑困境演绎

    中国社会的现代化转型伴随着表征与理念的双重革新，一方面，单位制的瓦解与社区制的发育重构了整个社会管理制度，社区日渐成为政府基层管理的落脚点、社会公共服务的提供点与公众自主合作的融汇点。“权力下沉”在一定程度上激发了社会基层自主管理的活力，社区自治的正向功能逐步得以凸显，却难逃不落入过行政化的“窠臼”。另一方面，在经济体制上，由计划向市场的转轨则带来了社会管理理念与管理方法的革新，政府在维护治理合法性与有效性方面不得不放低姿态，以回应社会领域日趋明朗的民主、公正导向，但在此过程中往往会出现政府简政放权与政府放权不足的“悖论”。基层行政与社区治理间的运作冲突也正是在这种双重革新的大背景下逐渐显现的。

    ⒈行政冲动与自治被动的惯性冲突。作为社会管理制度重构的产物，社区制的建立与运作已有近30年的时间，但社区治理的自主性却仍旧得不到充分体现。基层政府作为一级实体行政机构，其主要任务便是对上贯彻指令，对下管理监督，这种工作思路也被贯彻到了社区治理之中。比如在理念上就没有真正认同社区居委会的“自治”性质，而往往将其界定为基层政府的“行政末梢”，正是这种理念上的错误导向，导致行政权常常干预社区日常自治事务的问题。同时，在社区居委会承担的总计6大类150多项任务中，95%以上都是上级职能部门布置的任务，居委会实际上变成了政府的“脚”。[1]这就使得社区居委会对于其自身的法律定位也往往出现认识上的模糊，而管理业务的同质化甚至会使社区居委会习惯性地将自身定位成基层行政机构的派出单位，而淡化了其群众自治组织的固有属性。这样，原本的社区治理主体则常常因陷入被动地位而无法有效发挥其治理作用。

    ⒉协调引导与自主管理的职能错位。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助，居民委员会协助其开展工作。由此可见，基层政府在社区治理的过程中主要起到协调、引导的作用，其主要职能在于指导、支持社区居委会进行有效的社区管理。而在实际工作中其往往无区分地将行政管理事务向下分解，社区居委会便常常陷入“搭班子、挂牌子、设展板、建台账、要数据”式的行政运作模式，[2]由此带来的则是社区居委会自我管理、自我服务功能的严重弱化，这也在一定程度上背离了居委会这一社区自治组织设立的初衷。基层政府的协调、引导工作未做实，社区组织的自主管理功能则被压缩，这种职能错位带来的后果是管理资源配置价值的零增量甚至负效应，也容易挫伤广大社区居民参与社区管理的积极性。

    ⒊拥权自重与争权自强的理念博弈。从制度逻辑上看，与基层政府“行政性”相伴的一般是至上而下的管制工作思维，它强调的往往是贯彻与执行；与社区组织“自治性”相伴的则应是至下而上的权利诉求思维，其重点在于表达社会基层诉求以期得到回应。但在当下的基层政治语境中，由于基层行政机构掌握了社区一级组织的财权、人事权等“要害”权力，其通常可以拥权自重，主导社区组织管理运作的发展方向；而社区居委会等机构作为自治组织，理应代表公众“发声”，却由于在实际工作事务中过分囿于上一级行政机构的管制而无法真正表达社会基层的诉求，其往往因处于被动地位而无法有效灵活地发挥自身的治理作用，也不能较好地满足广大社区居民的现实诉求。更有甚者，这种拥权自重的理念可能会进一步侵蚀社区组织固有的自治属性，加剧社区居委会这类群众性自治组织的行政化倾向。

    二、“张力分析”：“退权”呼声与“自治”主张的理性对待

    行政冲动与自治被动的惯性冲突带来的是社区自主治理的后劲不足，协调引导与自主管理的职能错位日渐淡化了社区自治组织的“群众”属性，拥权自重与争权自强的理念博弈则将基层群众组织引向“行政化”的怪圈。正是基于行政主导背景下社区治理出现的种种困境，学术界对于社区治理的关注日益增强并表现为两种不同的理论取向：一种理论指向“加强基层政权建设”，其目标是通过不断完善和强化行政层级，重建城市基层社区中带有指令性的行政协调系统，在行政社区中重建政治权威的合法性，进而不断强化国家在基层社会的“基础性”控制权力。[3]另一种理论则指向“促进基层社区自治”，即将社区建设的过程视为“社区共同体”的建设和培育过程，其倾向于通过大力培育社区组织，促进社区参与、社区自治、社区民主的发展途径及其保障体系的健全，进而实现社会自身以自下而上的方式构建社区组织关系和权力秩序，其关注的重点领域是社区参与、社区自治、社区民主的发展途径与支撑系统。[4]有学者曾指出，引导和加强社区居民自治是成本最低的行政管理创新，它有利于扩大公众政治参与、加强基层民主，并在自治基础上实现政府与社会关系的重构。[5]

    这两种截然相反的理论取向正如基层社会治理中的一对张力，投射在当前基层行政与社区治理间的逻辑困境中，从表面看来是行政权与自治权的互动博弈，在本质上体现的则是国家权力与社会资源的利益分配冲突，二者并不存在天然的不可调和性。而从社区治理的现实情境来看，后一种理论得到了更多的实践支持，弱化行政垂直权力、提升社区自治能力已成为社区治理的普遍价值取向，学界对于政府限权与社区扩权的诉求也渐趋凸显，行政“退权”与自治“增权”的呼声则日益高涨。但需要强调的是，行政权力是弱化而不是退出，社区自治是主流而不是全部，行政权力弱化的宗旨便在于更好地发挥社区自治的作用，这就说明以上两种理论取向都具有一定的合理性，而“单一强化基层控制权力”与“完全放手于社区自治”似乎都略显极端，理性地对待“退权”呼声与“自治”主张显得尤为重要，因此正确分析行政权与自治权之间的张力及其相互关系，是完善基层社会治理机制的逻辑起点。

    ⒈社区自治合规性的多元确立。作为基层民主政治制度之一的城市社区自治在其运作过程中取得了多元的合规性。从理念的合规性来看，社区自治反映了一个社会的底层政治发育程度，是公众政治参与能力的集中体现，引领的是自我管理、自我服务的民主政治风尚，毋庸置疑应成为基层社会治理的价值取向。从法律的合规性来看，城市社区自治作为我国三大基层民主政治制度已经得到了法律程序上的认可，这就决定了其作为一种社会治理手段必将逐步得到强化与完善，从法制观念上承认社区自治的合法性与有效性是进行基层社会管理的逻辑起点。从实践的合规性来看，城市社区自治制度在近30年的发展历程中得以不断完善，社区作为基层社会治理的微观载体的重要性正在逐步凸显，社区自治一方面调动了基层公众政治参与的积极性，活跃了基层社会的民主氛围；另一方面也丰富了基层社会治理的经验，提高了社会管理的成效，在一定程度上保证了基层社会系统的稳定运行。因此，城市社区自治作为基层社会治理的重要手段应得到进一步的优化与推行。

    ⒉行政权力合理性的不可或缺。从当前基层社会治理的运作实践来看，完全放手于社区自治并不现实，政府的合理权力干预与适度行政渗透仍显得尤为必要。一方面，社区自治的有效实现依赖于基层社会实力的增强与巩固，这伴随的是社区经济基础、调配能力、民主发育程度等的综合提高，显然现阶段我国基层社会还无法完全达到这种程度，仍需要行政介入来弥补社区治理内在动力的不足；另一方面，社区日常运作事务不可避免的与基层行政存在千丝万缕的联系，社区作为一种微观建制单元，其主要职责应是为属地居民服务，实现自主管理，但不可否认它也要承担少量的行政下派任务，如人口普查、计划生育等。近年来，各地探索通过居委会直选与社区工作站设立等手段实现社区自治的实践为基层社会治理带来了一些新气象，但也导致了居委会“边缘化”、“空心化”的趋势，高度的自治并未带来预想效果。[6]因此，从某种意义上说，社区治理不是完全摆脱行政权力，而是如何合理界定行政权力的可触边界，恰到好处地运用行政权的正向效应推动社区自治的有效实现。

    ⒊市民社会成熟性的艰难培育。市民社会的建立不是一时之力，“有形的手”关键是要放对位置。社区自治的实现本就是政治国家不断缩小与市民社会不断扩大的过程，社区自主管理的有效运行与市民社会的发育程度应该是呈正相关的。但市民社会的真正建立是一个漫长的进程，特别是中国社会历来缺乏“公共精神”与“合作意识”。梁漱溟先生曾指出，中国人最缺乏的是“公共观念”，而“公共观念”则是一切“公德”之基础。[7]因此，无论是历史延续还是现实表征，中国市民社会发育成熟的条件依然十分欠缺，必然需要政府在市民社会的建构中发挥作用。在这里提及“有形的手”要放对位置，主要是强调政府在培育市民社会中的角色重塑。微缩到一个社区，就是基层行政机构需要通过公共文化培育、协商机制完善、公民精神教育等多种手段去引导社区自主管理意识的发端，去催化社区公共精神的形成，而不是进行直接的“硬性”管控。因此，通过政府引导来培育市民社会并激发公民精神，从而促进社区自主管理水平的提升便显得尤为必要。

    通过对“退权”呼声与“自治”主张的理性分析可以看出，在当下中国的基层政治生态中，行政介入与社区自治作为基层社会管理的两种手段都是不可或缺的，如果说社区自治代表了基层社会治理的总体方向，那么行政权力就是确保这一基层民主政治制度稳定运行的“安全阀”。转型背景下，基层行政与社区自治间的逻辑困境主要表现为行政权力与自治权力在基层社会治理中的运作冲突，二者应不是“非此即彼”的零和博弈，而应是“此消彼长”的共生关系，在本质上则应是表现为如何去界定行政权力与自治权力的可触边界。因此，对于基层行政与社区治理间逻辑困境的化解之道就落到合理考量行政“退权”与自治“增权”的操作尺度上了。

    三、“困境消解”：行政“退权”与自治“增权”操作尺度的合理考量

    基层行政与社区自治在基层社会治理中存在一定的运作冲突，但通过对这种逻辑困境的理性分析可以发现，行政介入与社区自治作为基层社会管理的两种手段在实现社区有效治理的过程中都是必不可少的。有学者曾指出：城市社区治理与基层行政的逻辑困境无非是伴随着中国现代化转型，国家与社会二元分野情境下催生出的国家权力控制与社会资源分配的种种博弈与制衡。[8]从宏观层面上说，国家权力与社会资源必然会存在一定的协商分配机制，放置于社区这个微观单元就演化为如何准确划定基层行政权力与社区自治权力间的边界，即如何合理考量“行政权”与“自治权”的操作尺度。在此引入的操作尺度概念主要包含了三层含义：一是如何把握行政权与自治权此消彼长的“临界点”；二是如何界定基层行政“退权”的具体内容；三是如何理解社区自治“增权”的内涵及“增权”的可及程度。

    ⒈需把握“退权”与“增权”的底线。在社区治理过程中，行政管控权力弱化与社区自治能力强化的根本宗旨在于社区自治的有力、有序、有效实现。对于基层行政与社区自治逻辑困境的深层分析可知，行政权力与自治权力存在共生的可能。现阶段的主要问题集中在基层行政机构与社区自治组织对于社区治理权力的合理划分上。但需要明确，行政“退权”并不代表社区治理中的“行政零介入”，自治“增权”也不意味着社区自治权力的“无限膨胀”，二者良性互动机制的形成需要以一定的底线为前提，而这种底线从另一个层面上说也是基层社会管理的基础性目标。

    因此，对行政介入的合理限制和对自治权力的有序扩充都应具有一定的限度，起码我们在这种“退权”与“增权”的进程中要保证基层社会单元的稳定性与社区自治组织运转的协调性，保证基层行政机构与社区自治主体间能够形成权责明晰、协调配合的良性互动机制，保证社区居民的切身利益和参与权利，这也正是优化社区治理机制的合理性依据。社区作为最为基础的治理单元，其在社会整体系统协调运转中的重要性可想而知，如果离开了底线而去一味地“退权”和“增权”，带来的则不是社区管理运作的科学性与有效性，而更有可能是基层社会系统的运转失调。

    ⒉需明确行政“退权”的可触边界。在社区治理中，基层行政权力需渐进弱化已成为广泛共识，但前文已说明，行政权力是逐步弱化而不是全部退出，只有明确行政“退权”所退的权力是什么、权力弱化的可触边界在哪里，才能更好地放权、让权，也才能更有效地调动社区自治的积极性与主动性。在行政退权的过程中，伴随的是国家“姿态”的不断放低与社会“脚步”的不断前移，行政权与自治权能否在这一过程中寻找到二者良性互动的平衡点，对于整个基层社会治理的成效至关重要。

    英国学者格里·斯托克指出：“治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。”[9]笔者认为，在某些方面，这种“退权”不仅仅在于事实意义上的权力让渡，更主要的在于基层行政机构在运作观念、方法、手段等方面的全面革新。具体来看，主要表现在管制理念的弱化与服务观念的强化、行政指令的减少与协调引导的增多、人事权力的下放与行政业务的上收等方面，行政退出的主要是管制、指令、人事等“硬性”权力，保留的则主要是协调、引导、监督等“软性”权力，基层行政机构在社区自治过程中应充当“保险杠”而不是“方向盘”的角色，用权观念的转变与治理角色的重构将成为基层政府社会管理改革的重要目标，唯如此方能理顺基层社会管理各主体间的权责关系，实现基层社会管理运转机制的良性运行。同时，鉴于基层自治组织的财力状况，社区的日常管理运作仍将需要上级政府的“财政输血”，但如何培育基层社区自治组织自筹资金的能力理应成为学术界研究的重点，社区居委会只有具备了一定的“自我造血”能力，才能在社区管理中拥有更大的话语权，也才更有可能真正发挥其在基层社会治理中的实际作用。

    ⒊需认清自治“增权”的可及程度。基层行政管理的权力弱化与社区自治的权力强化是此消彼长的，基层行政的“退权”就意味着社区自治的“增权”。“增权”的过程一方面伴随着基层行政机构的权力下放，另一方面也伴随着社区自治能力的渐趋提升，即为“增能”。“增权”是社区自治组织一种客观的权力获得，而“增能”则是其主观自致性的能力培育，社区自治组织在承接下移权力的同时更要学会如何用权，这就对社区自治组织治理能力提出了新要求。从外延来看，社区自治的增权不是单纯意义上的接收行政“退权”，也包括“增权”过程中自治能力的培育。

    无论是“增权”抑或是“增能”，从根本上来看都是要依赖于基层行政机构的姿态转变。一方面，基层行政机构在行政权力过分介入的相关领域真正“退权”是社区自治组织得以“增权”的前提，基层政府应厘清职能权限的边界，在“不该管又管不好”的方面赋予社区自治组织以更大的自主权；另一方面，伴随着“增权”过程中的“增能”，主要是指社区自治组织治理能力的增强，这种治理能力不仅包括社区居委会等相关自治组织管理、协调、服务能力的提高，也包括社区共同体内公共精神的培育和公共意识的形成，还包括社区自组织的发育完善等。在当前社区自治组织权力虚化、自我组织管理能力较弱的现状下，“增权”与“增能”的实现需要社区自治组织自身的不断努力，更需要以基层行政机构的引导与支持作为基础与保证，从一定意义上说，行政支持的力度决定了自治“增权”、“增能”的可及程度。同时，需认清这种支持不是以往行政权力的直接介入，而是间接的方向引导与宏观协调。只有明确了社区自治组织在基层社会治理中的主体地位，社区自治的“增权”、“增能”方有可能实现，也才能进一步推动基层社会治理机制的优化与完善。

    【参考文献】

    [1]朱林伟.社区居民需求、科层制要求与居委会的回应——以上海市浦东F街道为例[D].华东理工大学硕士学位论文，2012.

    [2][8]沈佳文.社区自治与基层行政“无缝对接”的逻辑理路[J].长白学刊，2013，（04）：59-63.

    [3]朱健刚.城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式——对一个街区权力机构的分析[J].战略与管理，1997，（04）：42-53.

    [4]梁莹.基层政治信任与社区自治组织的成长：遥远的草根民主[M].中国社会科学出版社，2010.198.

    [5]徐勇.论城市基层社区建设中的社区居民自治[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2001，（04）：5-13.

    [6]邹树彬.“回归自治”后的社区居委会：困惑与出路[J].佳木斯教育学院学报，2013，（05）：494.

    [7]梁漱溟.中国文化要义[M].学林出版社，1996.68.

    [9]（英）格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学（中文版），1999，（05）.

    （责任编辑：牟春野）