对天津市滨海新区流动人口住房保障体系建设的思考

    摘 要：伴随着流动人口大规模涌入城市，其住房保障即成为一个不可回避的问题。近年来，天津市滨海新区为满足流动人口的住房需求，进行了大胆的改革和探索，初步建立起了以蓝白领公寓为代表的具有新区特色的流动人口住房保障体系。然而，滨海新区流动人口住房保障体系在建设资金、建设用地、建设配套设施等方面仍不同程度地存在着问题。为此，本文认为，应引入社会资本参与保障性住房建设，合理使用农村集体建设用地发展保障性住房，科学确定保障性住房项目选址，完善保障性住房的公共配套设施，以保证滨海新区保障性住房建设和管理的顺利进行。

    关 键 词：滨海新区；流动人口；住房保障

    中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）09-0047-05

    收稿日期：2014-08-25

    作者简介：魏月霞（1964—），女，天津人，天津行政学院讲师，研究方向为法理学。

    基金项目：本文系天津市社会科学规划项目“天津市流动人口住房权益问题研究”的阶段性成果，项目编号：TJZDWT130313。

    据《中国流动人口发展报告2013》显示，2012年我国流动人口数量达2.36亿人，相当于每六个人中就有一个是流动人口。从流动人口的总量上看，新生代流动人口已经成为流动人口的主体。与上一代流动人口相比，新生代流动人口更青睐大城市。大规模的人口流动迁移一方面为城市的建设和发展做出了巨大贡献，另一方面也对政府公共服务特别是住房保障带来了巨大挑战。2007年，建设部、发改委、财政部、劳动保障部和国土资源部等五部门联合下发的《关于改善农民工居住条件的指导意见》明确提出，要把改善农民工居住条件作为解决城市低收入家庭住房困难工作的一项重要内容，力争到“十一五”末，使农民工居住条件得到逐步改善。天津市滨海新区作为国家综合配套改革试验区和国家级新区，不仅吸引了大批企业落户新区，也吸引了各类人才来津创业发展。截止到2010年，滨海新区常住人口248万人，外来常住人口124万人，占常住人口总量的50%。[1]预测至2015年，滨海新区的常住人口将达到400万人，其中外来人口将达到65%左右，2020年将达到600万人，外来人口将达到70%。[2]近年来，为了解决流动人口住房的需求，滨海新区积极进行改革和探索，初步建立起了具有新区特色的多层次、多渠道住房保障体系，在天津市乃至全国都具有较强的示范作用和实践意义。

    一、主要做法

    （一）制定政策并采取优惠措施，为保障性住房建设提供制度支撑

    健全的保障性住房管理制度，公平、公开、透明的保障性住房配租政策和监管程序，是保障性住房建设的关键环节。滨海新区在国家和市住房保障政策的整体框架下，根据自身的实际情况及特点，参照国内外先进国家和地区的经验，先后制定了一系列保障性住房政策。2010年6月，颁布并实施了《天津市滨海新区保障性住房建设与管理暂行规定》，规定了四种保障性住房模式：廉租住房、经济适用住房、限价商品住房和蓝白领公寓。在保障性住房供地政策、限价商品住房退出机制等建设和管理制度的设计上，《天津市滨海新区保障性住房建设与管理暂行规定》也有创新。2011年9月，颁布并实施了《滨海新区深化保障性住房制度改革实施方案》，其总体目标是进一步完善和创新住房保障方式，构建新区多层次、多渠道、科学普惠的住房供应体系。做到“低端有保障、中端有供给、高端有市场”，向不同收入人群提供不同性质的住房。2011年10月，颁布并实施了《滨海新区蓝白领公寓规划建设管理办法》，明确将蓝白领公寓纳入公共租赁住房管理中，享受天津市公共租赁住房的各种税收、行政收费和配套费用的优惠政策。2013年7月，颁布并实施了《滨海新区定单式限价商品住房管理暂行办法》，限价商品住房将以定单方式“按需”建设、销售，主要解决外来务工人员、通勤人员和“夹心层”群体的住房问题。这些保障性住房政策的颁布和实施，为滨海新区保障性住房建设和管理打下了坚实的制度基础，促进了滨海新区的开发开放、和谐稳定。

    （二）针对不同外来人口群体，采取不同的住房保障方式和措施

    滨海新区在住房保障方式和措施上，主要采取发放两种补贴、建设两种保障性住房和两种政策性住房的方式。两种补贴是指廉租住房租房补贴和经济租赁住房租房补贴，目前符合条件的家庭已全部享受；两种保障性住房是指公共租赁住房和限价商品住房，重点解决新区中低收入家庭住房问题；两种政策性住房，是指蓝白领公寓和定单式限价商品住房。近年来，为满足流动人口在新区就业创业的住房需求，滨海新区创新发展了以蓝白领公寓为代表的具有新区特色的流动人口保障性住房模式。

    1.蓝白领公寓。蓝白领公寓是由政府主导，各功能区组织建设，限定租金和配建标准，向来滨海新区就业的各类人员以出租方式提供的集体式公寓住房。蓝白领公寓是公共租赁住房的一种形式，主要面向在滨海新区就业、签订劳动合同的单身职工。蓝白领公寓分布于天津开发区、天津港保税区、滨海旅游区、东疆港保税区、临港经济区、中心渔港、轻纺经济区、高新区、南港工业区等多个区域。目前，滨海新区已建成200余万平方米蓝白领公寓，解决了20多万职工的住房需求问题。2014年，滨海新区开工建设91万平方米蓝白领公寓，能满足10万人的住房需求；[3]值得一提的是，在滨海新区规模最大的蓝白领公寓——开发区西区西北组团蓝白领公寓项目建设中，除了传统的蓝领、白领公寓楼外，该项目还引入了高级白领、灰领公寓楼建设理念，使公寓的户型种类更加丰富，可以更加灵活地满足各类群体的居住需求。[4]

    2.政府公屋。政府公屋是为解决已婚外来务工人员住房需求而推出的住房保障措施。目前，开发区政府公屋已建成投入使用，可满足1164户、约4000名外来建设者的住房需求。[5]开发区政府公屋是使用财政资金建设，由国资经营部门运营，面向开发区高新技术产业、先进制造业、现代服务业和研发机构骨干员工及来新区创业的各类人员提供一定租期住宿服务的家庭式廉租用房，实行“轮候租赁、有限租期、契约管理、只租不售”的运营管理模式。此外，生态城首期启动公屋项目的569套住房基本具备了入住条件，以出租和销售两种方式向本区域内外来务工家庭提供房源。[6]

    3.定单式限价商品住房。定单式限价商品住房是由政府主导，市场运作，限定价格，定制户型，面向滨海新区职工和住房困难居民，以定单方式建设、销售的政策性住房。定单式限价商品住房是针对滨海新区未来大量外来常住人口的住房需求，为解决在滨海新区就业，签订劳动合同的企业职工、机关事业单位职工以及具有滨海新区户籍的中等收入家庭住房改善问题而设定的政策性商品住房。按照规定，非天津市户籍，在滨海新区工作，在滨海新区范围内无住房的家庭和个人，即可申请购买定单式限价商品房。目前，滨海新区共规划3个定单式限价商品住房集中建设片区，包括北部的滨海欣嘉园片区、中部的新城北起步区和新城南起步区，规划面积共7.7平方公里，将满足20.8万人的居住需求。[7]

    二、存在的问题

    （一）建设资金方面存在的问题

    保障性住房建设在有效保障和改善民生的同时，也需要巨大的资金投入。当前，保障性住房建设主要有两个资金来源：一是中央财政补助，二是地方各级政府的资金投入。虽然中央对地方资金的补助逐年大幅度增长，但是地方仍然是资金投入的主体。因此，如何保障巨额资金的来源，是各地保障性住房建设能否顺利实施的关键。滨海新区政府高度重视保障性住房的资金筹措，在2010年《天津市滨海新区保障性住房建设与管理暂行规定》中明确规定保障性住房建设资金按下列渠道筹集：⑴年度财政预算安排的专项建设资金；⑵提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额；⑶土地出让金净收益中按照不低于10%的比例安排的资金；⑷保障性住房售房款；⑸保障性住房建设融资款；⑹其他方式筹集的资金。在实践中，滨海新区主要采取“政府投资对外运营”、“企业投资对外运营”和“企业投资自建”三种方式来解决资金问题，但建设资金紧缺仍然是滨海新区保障性住房建设中面临的一个突出问题。据相关统计数据显示，滨海新区保障性住房建设，除科大教师公寓项目外的4个公共租赁住房项目，总计13万平方米，都存在资金问题。此外，有调查表明，滨海新区保障性住房建设存在着资金来源较为单一、已投入建设资金回笼抽身慢的问题，资金使用效率较低。[8]

    （二）建设用地方面存在的问题

    按照中央的要求，各地均采取各种措施优先安排保障性住房建设用地，做到应保尽保，滨海新区也不例外。2010年《天津市滨海新区保障性住房建设与管理暂行规定》要求，保障性住房建设用地应当纳入新区年度土地供应计划，确保优先供应。目前，滨海新区保障性住房建设基本能够保障土地供应。按照《天津市滨海新区住房建设“十二五”规划》，2015年居住用地总规模可保证用地需求，包括中部新城、中新生态城等将提供大量的居住用地。不过，在土地供应过程中仍有一些问题需要解决。一是现行土地供给方式比较单一，不能有效缓解土地供应紧张的压力。二是项目用地选址相对偏远，由于城市边缘地区在土地价格上的优势，加上滨海新区所处的特殊的地理位置，因此，保障性住房大多远离中心城区。

    （三）建设配套设施方面存在的问题

    保障性住房供应的不仅仅是割裂孤立的住房产品，而是一种以居住为基础，以公共服务为补充的保障性生活服务供给。[9]在滨海新区保障性住房政策中，虽然明确规定了保障性住房公共服务设施配套标准，但在实践中，有些保障性住房建设项目已经开工或者入住，但市政基础设施和教育、卫生、商业、文化等基础设施建设却不到位，公共服务设施相对较为薄弱，职住空间分离现象比较突出。如欣嘉园、生态城等新兴组团，以居住功能为主，缺乏产业基础，且生活配套与公交发展滞后，就业通勤距离较长，导致区域吸引力低，缺乏人气。还有部分地区居住未按规划实施，双城之间的居住建设滞后，由于西片区原有规划居住与生活服务设施带尚未建设，就业人口居住需依托中心城区与塘沽解决，给津汉公路带来了较大的通勤交通压力；同时，居住与产业交叉现象依然突出，大港油田生活区与南港工业区存在交叉分布，随着石化项目的逐步集聚，生活区污染问题将日益明显。[10]

    三、对策和建议

    （一）引入社会资本参与保障性住房建设

    目前，保障性住房建设资金主要来源于地方政府。然而，在地方政府资金紧张、债务持续膨胀的情况下，资金压力是各地保障性住房建设中面临的一个普遍问题。如果过分依赖政府，保障性住房建设和保障能力将显得相对不足。因此，如何突破资金困境是当前和今后保障性住房建设急需解决的一个问题。从西方国家的做法来看，多渠道筹措资金是解决保障性住房建设资金短缺问题的必然趋势。例如：美国除了政府直接投资公共保障住房建设、开发保障性住房项目外，银行还提供低息住房贷款，通过发行债券来募集住房建设资金；德国实行“先存后贷”的合同储蓄模式，银行提供30%住房贷款，其余的由家庭储蓄承担。另外，德国政府对合作社建房给予长期低息贷款借款、低价土地、减少税收、补贴租金等多方面政策帮助。[11]在我国，中央有关主管部门也多次表示要多渠道筹集保障性住房建设资金。2014年，“两会”的政府工作报告更明确提出要创新政策性住房投融资机制和工具，采取市场化运作方式，为保障房建设提供长期稳定、成本适当的资金支持。滨海新区应抓住这一契机，在资金筹措上有所创新。第一，应该积极引导社会资本进入保障性住房建设领域。由于保障性住房具有很强的民生色彩，其投资收益偏低、投资回报周期较长，在一定程度上抑制了企业参与保障性住房建设的积极性。因此，滨海新区必须加大政策优惠力度，在土地、税收、贷款等方面给予参与保障性住房建设的企业更多的优惠措施，以吸引更多的社会资本参与保障性住房建设。第二，创新金融服务。在这方面，有些省市已经进行了有益尝试。比如上海、天津等地尝试的房地产信托投资基金（REITs），北京利用配建的政策吸引房企参与、引进保险资金参与保障房土地储备开发，南京设立首个社保基金保障房建设信托，实现信托贷款30亿元，武汉启用公积金融资近8亿元支持保障房建设，等等。[12]滨海新区应继续积极探索金融创新举措，为保障性住房建设筹措长期的市场化运作资金。

    （二）合理使用农村集体建设用地，发展保障性住房

    按照《宪法》、《土地管理法》的相关规定，我国土地的性质分为国有土地和农村集体土地。城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。农村集体土地只有在征收为国有土地改变性质后才能进入土地市场“招拍挂”。近年来，滨海新区开展了大规模的保障性住房建设，虽然土地优先供应和保证，但在土地资源紧缺的情况下，保障性住房供地压力仍然很大。另外，在对农村集体土地征收的过程中，一旦征收补偿安置等达不成协议，极易引发争议和社会矛盾。因此，在现有的土地供给方式下，滨海新区可合理使用农村集体建设用地建设保障性住房，所需资金全部由农村集体自筹，保障性住房建成后属农村集体所有，只用于出租，不对外出售，所得收益归农村集体组织。使用农村集体建设用地建设保障性住房不仅能缓解土地供应紧张的状况，也能缓解地方政府资金投入的压力，还能使农村居民获得稳定、可持续性的收入。事实上，北京市、上海市于2012年1月经国土资源部批复，已成为使用农村集体建设用地建设公租房首批先行试点城市。滨海新区作为全国综合配套改革试验区，在保障性住房建设方面应充分发挥“先行先试”的作用。

    （三）科学、合理确定保障性住房项目选址，完善保障性住房的公共配套设施

    与中心城区相比，城市边缘地区公共服务设施明显落后，有的甚至是一片空白。在保障性住房建设中，一旦教育、医疗卫生、文化体育、社区服务、商业金融、市政公用等公共服务设施跟不上，不仅会给入住者的工作、生活带来诸多不便，还会增加入住者的生活成本。目前，多地出现的保障性住房“叫好不叫座”、保障性住房大量空置的现象，与选址不合理、公共服务设施不配套有着直接关系。因此，在保障性住房建设中，政府除了要考虑完成建设指标外，还要考虑保障性住房群体对居住地和公共服务设施的需求。否则，保障性住房建设就会变成华而不实的政绩工程。在确定保障性住房项目选址时，滨海新区应从城市整体发展的角度出发，以有利于困难群众工作生活为前提，综合考虑被保障人群的交通、就业、配套、居住等问题，合理确定项目选址。中心城区或者老城区应作为保障性住房的首选地址，消除因项目选址在基础设施相对滞后的城市郊区偏远位置导致居民不愿入住从而造成保障性住房空置的现象。城市边缘地区的保障性住房应严格按照保障性住房公共服务设施配套标准，同步规划建设教育、卫生、文体、物业管理、社区服务等公共服务设施和配套商业设施，完善公共交通系统，实现住房项目与公共服务设施同步建设，同步竣工投入使用。

    【参考文献】

    [1]常征.科学规划和统筹 多渠道解决人口住房问题[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/house，2012-03-28.

    [2][8][9][10]天津市滨海区规划和国土资源管理局.安居滨海——滨海新区保障性住房改革成果汇编2010-2013[M].中国建筑工业出版社，2013.225，180，100，114.

    [3]天津滨海新区：争当深化改革开放排头兵[EB/OL].http：//news.china.com.cn/live，2012-10-25.

    [4]滨海新区首次建“灰领公寓” 类似大学宿舍[EB/OL].http：//news.enorth.com.cn/system，2013-08-13.

    [5]天津开发区福瑞社区政府公屋可满足4000人需求[N].今晚报，2013-04-10.

    [6]生态城公屋下月成本价起售[N].天津日报，2012-03-14.

    [7]滨海将建定单式限价房 解决夹心层购房问题[N].渤海早报，2011-09-09.

    [11]王亚男，张长青.发达国家住房保障制度的启示[N].光明日报，2013-09-29.

    [12]保障房在矛盾中前行 资金缺口大 探寻融资机制创新[N].中国房地产报，2014-03-26.

    （责任编辑：刘亚峰）

    Abstract：With the huge mobile population coming to cities，housing security of them become an unavoidable problem.In recent years，Tianjin Binhai new area carried out a bold reform and exploration for housing needs of mobile population，and initially established the mobile population housing security system with the characteristics of the new area represented by blue and white collar apartment.However，in the process of building the mobile population housing security system of Binhai new area，there are still some problems in these aspects：construction funds，construction land，construction of supporting facilities.Therefore，this article thinks that we should introduce social capital into the construction of affordable housing，develop affordable housing by reasonably using rural collective construction land，scientifically determine the projects' address and perfect public facilities of affordable housing，in order to make sure that the construction and management of affordable housing system of Binhai new area can go smoothly.

    Key words：Tianjin Binhai new area；mobile population；housing security system