我国农户小额贷款发展问题及对策研究
高明 廖小萍
摘 要：农户小额贷款作为农村金融的重要组成部分，其能否有效运行在一定程度上影响了农村金融对“三农”的支持力度。本文结合我国的实际情况，从制度和政策支持、增加农户小额贷款资金供给、优化农村金融环境、完善农户小额贷款担保体系等方面提出解决我国农户小额贷款问题的对策和建议。
关 键 词：“三农”问题；农村金融；农户小额贷款
中图分类号：F832.35 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）09-0041-06
收稿日期：2014-07-01
作者简介：高明（1965—），男，吉林人，福州大学教授，博士生导师，研究方向为环境与资源管理；廖小萍（1989—），女，福建漳州人，福州大学行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共经济管理。
2014年中央1号文件指出，要强化金融机构服务“三农”职责，加大农村金融政策支持力度，持续增加农村信贷投入，确保银行业金融机构涉农贷款增速高于全部贷款平均增速。为此，我国应大力推进农村信用体系建设，深化农村信用社改革，发展多元化农村金融机构和农村资金互助组织，完善符合农村银行业金融机构和业务特点的差别化监管政策，继续发展农户小额信贷业务，加大对种养大户、农民专业合作社的信贷投放力度。当前，农村金融发展的困境与“三农”问题的复杂性密切相关，因此，建立和完善农户小额贷款制度刻不容缓。小额信贷在提供基本金融服务、帮助农户解决生产型和生活型投资放方面都发挥了不可替代的作用，既是为农户提供可持续发展的金融服务方式，也是一种重要的扶贫手段，其发展已经引起了全球的关注。因此，对我国农户小额信贷问题进行研究，顺应了时代和社会发展的要求。
一、小额贷款的内涵、类型与特点
（一）小额贷款的内涵
目前，由于国际上从社会资本状况、操作机构、运营模式等方面对小额贷款的界定有一定程度的差异，所以，不同的学者和机构对小额贷款的内涵均有不同的定义。
孟加拉格莱珉银行创始人穆罕默德·尤诺斯提出：小额信贷是帮助穷人尤其是贫困妇女的一个非常有效的工具，适合世界上所有文化和经济状况；它具有很好的成本效益，具有可持续性，并且采用商业化运作方式；它给了穷人一个机会，用自己的双手掌握命运，通过自己的努力摆脱贫困。
我国学者何广文、李树生认为，小额贷款是指通过融资中介，按照组织化、制度化、商业化经营原则，为具有一定负债能力的中低收入阶层提供无须抵押担保的短期、小额、简便的贷款服务。[1]王曙光、乔郁等认为，小额贷款是专门向贫困和低收入者以及微型企业提供信贷服务的活动。朱丹认为，小额信贷是对微型企业以及较低收入的人群提供金融服务，小额信贷被看作是一种扶贫工具。杜晓山教授在对小额贷款下定义时强调信贷机构自身的可持续发展和信贷自身的可持续提供。
虽然国内外学者和金融机构对小额贷款概念的具体表述存在不一致之处，但这些概念都体现了小额信贷的共同特性。综合以上定义，笔者对小额信贷做以下界定：小额贷款是政府、正规金融机构或一些社会组织等，为传统上难以获得金融服务的中低收入群体提供的接受贷款者信誉的无抵押的小额度信用贷款，它具有可持续性，以促进贷款机构的可持续发展和贫困人口摆脱贫困为最终目标。
（二）小额贷款的类型
按照小额贷款的操作主体，我国的小额贷款主要可以分为以下四种类型：由政府部门推动操作的小额贷款、由正规金融机构组织操作的小额贷款、由非政府组织等民间组织操作的小额信贷、由农户自发组织操作的小额信贷。这几种类型的小额信贷，由于操作主体不同，它们的规模、具体运作模式、服务对象、市场运作情况都有所差别。
（三）小额贷款的特征
由于不同国家或不同地区的社会资源分配情况、经济发达程度、小额贷款运作模式等存在一定差异，因而其小额贷款的特征也有所不同，但又存在一些共同之处即小额贷款的一些基本特征。
1.小额贷款的额度较小、期限较短。如果贷款者还款信誉较好，有效利用贷款，贷款期限可以适当延长；小额贷款经常采取滚动发展的方式，如果贷款者按规定还清了贷款，就有资格得到持续的贷款服务。
2.小额贷款的服务对象是中低收入群体。其目的是使中低收入群体能获得持续稳定的贷款，以更好地投入生产经营，从而使他们增加收入，摆脱贫困。
3.小额贷款的贷款利率往往低于民间高利贷利率。由于小额信贷的风险较大，存在信息不对称的情况，其利率往往微高于一般的商业银行贷款。农户小额贷款的利率不宜过高，也不宜过低，一般以能够覆盖小额贷款成本和风险的利率水平为最佳。据世界银行估计，小额贷款的成本为15%-20%。[2]
4.小额贷款偿还方式较为灵活，一般采取分期还款的方式。可根据实际情况选择一周、一个月、半年或一年为偿还周期，既免除了贷款者一次偿还贷款的担忧，又分散了风险。
5.小额贷款是一种信用贷款，往往无须将土地或房产等进行抵押，而是以社会担保替代经济担保。
二、我国开展农户小额贷款存在的主要问题
（一）经营管理问题
我国农户小额贷款的经营管理问题主要体现在以下几个方面：
⒈贷款期限与农业生产周期不适应。农户小额贷款的期限较短，往往是在几个月到一年之间，在信贷经营上难以突破“春放、秋收、冬不贷”的传统模式。而农户的一些经营项目所需的获益周期较长。例如农户种植果树往往要三到五年才能获得收益，农户较难在几个月之内还清贷款。农户期望的贷款期限往往比现行的贷款期限更长，大部分农户都希望贷款期限能在一年以上。贷款期限规定与农业生产周期的不适应严重影响了农户小额贷款的实施。
⒉农户小额贷款产品品种单一。我国现有的农户小额贷款产品较为单一，少有创新，提供农户小额贷款的主体往往缺少贷款营销观念，难以满足农户日益多元化的贷款需求。[3]现有的农户小额贷款产品对支持农业产业化结构调整力度不强，对满足品牌农业、特色农业、科技农业等的多层次需求不充足。现有的农户小额贷款品种大部分局限于农户在小规模的生产经营活动中的使用，非生产型目的的资金难以得到满足。基本上没有消费信贷产品，很少提供生活型贷款，无法满足农户在住房、医疗、教育等方面的支出。而且，现有的农户小额贷款产品额度往往过小，与农户的实际期望值有较大的偏差。
⒊农户小额贷款分布及推广不均匀。农业经济发展较好的地区往往贷款知识普及度较高，农户较容易获得贷款。而有些农村地区信息闭塞，交通不便，农民思想观念比较落后，虽然他们在从事生产经营活动时有缺乏资金的困扰，却难以做出向农村信用社或其他金融机构贷款的决策。[4]而农村信用社或其它金融机构基于对经营风险、经营成本和利润最大化原则的考虑，对偏远地区农户小额贷款投入往往信心不足，推广积极性不高，工作不深入，坐门等客观念根深蒂固。这很容易导致“富的更富、穷的更穷。”
⒋“抽水机”效应。近年来，一些国有商业银行纷纷进行战略调整，逐渐从农村撤离阵营，但这些银行吸收了农户大量的储蓄，储蓄大量流向工商业，真正意义上服务于农民的资金却非常少。一些金融机构成了农村的“抽水机”，从农民那里获得的资金却无法给农民提供相应的服务。[5]如邮政储蓄虽然在县城吸收了大量存款，但对农村发放的小额质押贷款总额却很小，所吸收的存款绝大部分都流出了县域地区。这就导致很多农户只能选择贷款利率较高的民间借贷。
⒌农户获得贷款的成本高。首先，由于农户小额贷款更多地属于信用贷款，对贷款抵押物的要求不高，导致一些提供贷款的机构层层设关卡，贷款程序比较复杂，农户贷款要花费大量的时间成本、交通费用。农户反映贷款审批效率低。其次，农户小额贷款的利率往往是趋高避低。
（二）政策环境存在的问题
⒈缺乏完善的监管机制和法律框架。在农户小额贷款实施较为成功的国家，政府都有较为完善的支持小额贷款长远发展的法律框架。小额贷款机构被赋予了明确的法律地位，小额贷款有严格的外部监管框架。外部监管机构对农户小额贷款采取有针对性的监管措施，政府还会对经营良好的小额信贷机构给予一定的资金支持。但目前我国仍未有一套系统、完善的法律框架来界定非政府小额信贷组织的法律地位。虽然政府十分重视农户小额贷款的发展，但仍未形成较完善的监管和支持小额贷款长远发展的政策框架，对农户小额贷款实施情况的监管也十分薄弱。大部分农户小额贷款的外部监管在很大程度上只能依靠组织内部的自我监督，而缺乏有效的外部监管容易导致信息披露缺乏透明度。
⒉对政策的落实不到位。一些正规金融机构、小额贷款公司等提供农户小额贷款的主体对政策的落实不到位，导致其在执行的时候产生了偏差。如对于政府发布的一些促进农户小额贷款可持续发展政策的理解和执行出现偏差，往往是从考虑自身利益的角度理解政策，常常出现“上有政策，下有对策”的情况。有时，还会产生政策执行比较僵化的弊端，这就使一些有效的政策在提升农户小额贷款品质中发挥的作用大打折扣。
三、我国农户小额贷款存在问题的原因分析
（一）供给驱动抑制和需求引导不足并存
帕特里克理论认为，实体经济与金融部门之间存在着一种需求引导与供给驱动的关系。其中，需求引导指实体经济对金融服务的需求促进了金融部门的发展，而金融部门通过发挥中介作用促进了实体经济的发展。我国农户小额贷款存在问题的原因在很大程度上是由这两个因素引起的。
⒈供给驱动抑制。供给驱动主要是指农村金融供给体系的动力问题。金融机构的市场化取向是产生供给驱动抑制的主要原因。近几年来，面对激烈的金融市场竞争，金融机构在利润最大化原则的驱动下进行了体制改革，纷纷从农村撤销营业网点。有些商业银行已彻底从一些县退了出来。
农业银行网点大多都在县域或较大的乡镇；邮政储蓄刚刚开展业务，信贷规模较小；许多农民居住在山区，交通不便，有的农户家距乡镇政府20多公里，而且农户所在地道路崎岖，无形中增加了交通成本，导致农户小额贷款的较高成本、较高的风险和较低的利润使部分农村信用社对农户放贷的主动性和积极性有所降低。大量资金从农村流向非农产业，真正需要小额贷款的农户往往得不到贷款。小额贷款资金供给不充足严重影响了农户小额贷款的可持续发展。
⒉需求引导不足。一些农村地区比较落后，农户居住在比较偏远的地区且较为分散，交通不便，信息不灵，农户的思想观念较为传统，对农户小额贷款的认识几乎是一片空白，缺乏必要的市场引导。即使生产经营缺乏资金的支持，他们也不会考虑到以申请贷款的方式解决。这就使农户小额贷款在这些偏远地区缺乏市场空间，农户小额贷款模式很难在这些地区建立起赖以生存和有效运行所必需的社会基础。
农户与提供农户小额贷款的主体之间缺乏互动，形成了恶性循环，导致了供给驱动抑制和需求引导不足并存的特殊格局，影响了对农户小额贷款的经营管理，出现了农户小额贷款资金分布和推广不均衡的情况。
（二）风险防范的配套机制不足
⒈农村信贷环境没有得到优化。首先，农村信用信息征集较为困难，大部分农村尚未建立信用信息良性互动平台。由于成本的原因，大部分地区农户信用信息网络建设尚未起步。其次，农户信用考察体系不健全。金融机构所在地与村的距离较远，考察农户信用情况的成本较高，而且金融机构人员对农户生产作物市场情况并不了解，难以对风险进行评估。有些农户为了借到贷款可能隐瞒真实情况，使得金融机构较为被动。再次，小额信贷信用文化建设力度不足，有些农户信用评定、信用镇、信用村的建设仅仅流于形式，难以真正对农户起到宣传、教育作用。
⒉缺乏财政补偿机制。由于金额小、期限短、地域限制等原因，农户小额贷款的交易成本往往比其它的商业贷款更高。目前，农村信贷对种养殖业和小作坊缺乏保险机制，风险都由农户承担。而农户抵御自然风险的能力较低，提供农户小额贷款的主体往往难以对小额贷款的风险进行较为准确的评估，这就导致农户小额贷款面临较多不可预测的风险。而由于农户小额贷款具有一定程度的扶贫和支农程度，其利率不宜过高，因此，政府对农户小额贷款发放机构有必要提供一定的财政扶持。但当前我国对农户小额贷款的扶持力度不够，使得小额贷款发放机构发放农户小额贷款和开发小额贷款产品新品种的积极性较低，缺乏贷款营销意识，也导致了农户小额贷款的推广受到了影响。
（三）政策执行的复杂性
国家、金融机构、小额贷款公司之间存在着错综复杂的利益关系。陈雨露、马勇等认为，在特殊的社会历史背景下，注资预期、利益冲突与农村信用社的经营困境彼此影响，成为农村信用社多次改革无功而返的主要原因。中央政府的每一次注资行动都会引发各地方政府和金融机构的金融博弈。各地方政府关于促进农户小额贷款的政策在执行中也可能出现寻租行为。由于我国的农户小额贷款制度和模式并不成熟，政策上仍存在部分漏洞，因而容易使金融机构、小额贷款公司、民间组织等钻政策的空子。
四、解决我国农户小额贷款问题的对策与建议
针对我国国情以及近些年农户小额贷款的实施情况，解决我国农户小额贷款问题、提升我国农户小额贷款的品质、实现农户小额贷款可持续发展可以从以下几个方面入手。
（一）制度和政策支持
1.构建能够保障小额信贷机构可持续发展的制度基础。包括小额信贷组织审计监督机制、流动性保障机制、支付机制、为小额信贷服务的农户诚信考察体系等；建立健全合理的风险分担机制，健全小额信贷法律框架，加强信用立法，营造信用法制环境，形成较完善的监管和支持小额贷款长远发展的制度框架。
2.对农户小额贷款的发展加大政策支持力度，并且将政策落实到位，防止“上有政策、下有对策”的情况发生。相关政策应该随着市场供求关系的变化做出相应调整，切实为提升农户小额贷款品质而服务，促进农户小额贷款的可持续发展。此外，政府与相关部门可以灵活运用多种货币政策工具，优化农村金融资源配置。
（二）增加农户小额贷款资金供给
解决农户小额贷款问题离不开充足的资金支持，如果没有资金的持续注入，小额农贷的推广和深化就会成为无源之水。因此，相关部门应调动多方资源和力量，发展多层次的小额贷款机构，改变供给抑制的处境，为农村输入更多的资金，满足广大农民对资金的需求。
⒈发挥农村信用社的主力军作用。农村信用社在农村金融中有着较为重要的地位，它是农户主要的正规金融形式的信贷供给者，是农户小额贷款组织体系的主体。与政策性金融机构和商业金融机构相比，农村信用社与农民有着较近的地缘距离和心理距离，农户更习惯和倾向于与农村信用社打交道。农村信用社的发展战略对农户小额贷款的实行情况有着较大的影响。因此。增加农户小额贷款资金供给，必须发挥农村信用社的主力军作用。
⑴提升农村信用社的吸储能力。农村信用社可以充分利用在农村有较多网点的优势，转变经营观念，增强为农民服务的意识，改善服务质量和水平，提高农户对信用社的信用度，加大自身吸收农村闲散资金的力度，提高自身吸收存款的能力，不断增加市场份额。
⑵必要的政策倾斜。为解决农村信用社支农贷款资金不足的问题，国家出台了相应的政策。各地应该将这些政策落实到位，切实为农村信用社提供必要的政策支持。例如积极引导、支持和鼓励农村合作金融机构加大对农户贷款的力度，鼓励农村信用社对国家支农再贷款的办理，在利率上为其提供一定的优惠，鼓励商业银行和政策性银行委托信用社开展农村贷款业务；在税收上给予支持，解决农村信用社在经营过程中的政策性亏损问题。探索建立农户小额贷款风险补偿机制，可以尝试由地方政府建立一定的风险补偿基金，以增强农村信用社的经营信心。同时，引导农村信用社做到“取之于民，用之于民”，从农村吸收上来的存款能够切实为农民服务。
⒉引导正规金融机构资金回流农村。目前，许多正规金融机构在农村吸收了大量的存款，但最终却使大量资金由农村流向了城市。要增加农户小额贷款的资金供给，必须改变商业银行存款资金全部或大部分上存的做法，尽量使从农村吸收的存款有一定比例的资金用于当地，鼓励商业银行增设支行或在县域同时增设服务网点。通过宽领域地满足县域经济发展各方面的信贷需求，在县域内形成“各有所专、良性竞争”的金融服务格局。
⒊规范发展其他小额贷款组织。小额贷款组织可以有效补充正规金融机构的不足，活跃农村金融，促进农村金融体制改革和创新，更好地满足农户的贷款需求。因此，要解决我国农户小额贷款问题，规范发展小额贷款组织也是必不可少的一环。
⑴促进小额贷款公司发展。小额贷款公司是允许民间资本进入农村金融领域的少数途径之一。小额贷款公司为农户小额贷款市场注入了活力，在一定程度上增强了农村信用社和其他一些国有金融机构的竞争意识。近年来，我国逐渐降低了农户小额贷款的市场准入门槛，使小额贷款公司得到了较好的发展，拓宽了农村贷款资金供给渠道。
在省级政府出台允许县级试点设立小额贷款公司的情况下，可以由县政府牵头，组织自然法人、企业法人或其他社会组织，按照中国银行业监督管理委员会、中国人民银行银监会发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》的规定，设立小额贷款公司，界定小额贷款公司的地位，将大量的民间资本从幕后引向台前，使其借贷行为规范化、透明化、合法化，作为现有信贷的补充，缓解农户贷款难的问题。
⑵发展村镇银行。村镇银行是新型银行业金融机构的主要试点机构，机制灵活，依托现有银行金融机构，可以为当地农民、农业和农村经济发展提供补充性的金融服务。因此，应鼓励村镇银行推出农户联保贷款、个人经营贷款、小额信用贷款及个人创业贷款等，多层次、多样化地满足农户对资金的需求。
村镇银行具有灵活的贷款模式，而且村镇银行扎根于农村，在农村开展业务往往比正规金融机构更深入，更具有针对性，可以为农户提供更便捷的服务，更直接地促进农业生产发展。因此，应充分发挥村镇银行的本土优势，鼓励村镇银行创新农户小额贷款产品。同时，注重对村镇银行的宣传，为村镇银行的推广打下坚实的基础。
⑶农村资金互助社。与正规金融机构相比，农村资金互助社的组织运作和业务开展等成本都较低，农村资金互助社可以有效进行资金余缺的调剂，较好地发挥农村资金蓄水池的作用。一方面，要加强对现有农村资金互助合作社的规范管理，并为其可持续发展提供必要的支持；另一方面，要继续创建新的农村资金互助社，加大农村资金互助社的覆盖范围。
（三）优化农户小额贷款发展的金融环境
⒈加大农村金融教育力度。住在较偏远地区的农民思想较为保守，对金融的认识较少，虽然在生产经营过程中缺少资金，但由于对农户小额贷款的认识几乎是一片空白，不可能做出贷款的决定，从而导致一些地区的农户小额贷款出现需求不足的现象。[6]
对此，相关部门应该重视农村金融教育，各市县的工作人员以及相关金融机构应深入农村，对农民进行金融知识的宣传和普及，打破农民与金融服务的心理隔阂，加强对农村金融产品的推广，及时将农村金融的相关动态传达给农户。也可以通过媒体向农户宣传相应政策，如在电视上播放相关的公益广告等。可以为农户建立专门的服务热线，随时为他们提供相关的咨询。
⒉增强农户的信用意识。增强农户的信用意识，可以提升金融机构对农村金融服务的信心，调动金融机构向农户提供小额贷款的积极性。
相关部门应采取一定的措施，制定信用村、信用乡镇评定制度，充分调动地方政府的积极性，深入调查研究，防止信用村、信用乡镇评定流于形式。要向农户宣传信用村镇建设和评定的意义，调动农户对信用乡镇评定的兴趣，使他们能积极参与其中。信用村、信用乡镇的评定结果应该为农户小额贷款的实施提供参考，政府应及时公布信用村、信用乡镇的评定结果。鼓励金融机构和小额贷款组织在开展农户小额贷款业务时对信用村镇的村民提供更便利的服务，适当增加信用村镇农户的贷款额度。
⒊推进农户个人征信系统建设。应推进农户信息管理系统建设，培育涉农评估机构，形成一套规范化的评估体系，建立农户资信综合评价体系，实行农户信用档案及咨询档案的电子化管理，完善农户信用记录。逐步实现银行、公安、税务等单位信息联网，收集农户的基本信息，包括农户的家庭情况、经营状况、借贷情况、信用记录、受教育情况、经济情况、经营项目等，搭建起农户信用信息共享平台。
农户信用信息共享平台应该向相应的金融机构和小额贷款机构开放，为农户小额贷款的开展提供依据。鼓励金融机构和小额贷款组织实现农户信用信息共享。调动各方面力量参与农户信息管理系统的建设和完善。
（四）完善农户小额贷款担保体系
由于农户小额贷款具有高风险、高成本的特点，因而完善农户小额贷款担保体系也就成为一种必然。应构建多元化的农户信用担保体系，为农户小额贷款的开展保驾护航。
⒈增加抵押担保形式。农村的房屋没有土地使用证和房产证，无法做贷款抵押品；土地作为抵押品在法律上也存有争议。而农户的经济实力又比较薄弱，难以提供传统意义上规定的抵押品，因此，有必要增加抵押担保形式，使抵押产品多样化。政府可以鼓励小额信贷机构创新抵押和担保方式，对生产要素进行评估，将生产要素纳入抵押体系之中。
⒉完善保险政策。农业受自然、市场波动、政策等影响较大，面临较大的风险。特别是虫灾、水灾、旱灾等自然不可抗力因素，容易对农业生产造成重创，因此，有必要加大保险支农力度，为农户的生产经营活动提供一定的保障。
相关部门应该加快完善以政府为主导、各种金融机构参与的农业保险体系，为其提供财政、税收、资金等方面的配套扶持政策。政府可以针对支农贷款风险建立相应的风险补偿机制，将政策性与商业性农业保险体系相结合，健全政策性农业保险制度，鼓励商业性保险公司开展和推广涉农保险并对其给予一定的优惠政策。 加快建立农业贷款担保机构，为农户贷款进行担保，解除小额贷款组织发放农业贷款的后顾之忧。
我国农户小额贷款在近几年取得了明显成效，在未来农村经济发展中将扮演更为重要的角色。然而，我国农户小额贷款仍处于探索阶段。随着农户小额贷款的发展，一些制约因素如经营管理问题、政策环境问题等，对农户小额贷款的进一步发展构成了诸多障碍。对此，应借鉴国际开展农户小额贷款的成功经验并将其本土化，积极探索适合我国具体国情的农户小额贷款模式。改善内外部环境，创新机制，促进农户小额贷款的进一步发展。应根据农户小额贷款的实施情况，不断调整战略，创新解决思路，更好地发挥农户小额贷款对农村经济发展的支持作用。
【参考文献】
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[2]牟晓伟.对我国小额贷款可持续发展的思考[J].经济视角，2010，（11）：65-67.
[3]王瑞.农村小额贷款实施问题研究[J].商情，2013，（20）：69-70.
[4]马铁军.浅谈农村小额贷款风险问题[J].经营者，2013，（05）：54.
[5]薛小琴.农村小额信用贷款运行中存在的问题及建议[J].甘肃农业，2011，（04）：20.
[6]孙云青，赵瑞莹.农村小额贷款持续发展对策选择[J].农业科技管理，2013，（08）：75-76.
（责任编辑：高 静）
Abstract：The basic issues about “agriculture，countryside and farmers” all depend directly or indirectly on the support and development of rural finance.Farmer's micro-credit as an important part of the rural finance，whether it can operate effectively influenced the support for the issues of “agriculture，countryside and farmers” from rural finance to a certain extent.This article，combining with the actual situation，puts forward some proposals and countermeasures to solve the issues of Chinese farmer's micro-credit，including providing necessary system environment and policy support，increasing the money supply for farmer's micro-credit， improving the rural financial environment and perfecting the loan guarantee system of farmer's micro-credit.
Key words：the issues of “agriculture，countryside and farmers”；rural finance；farmer's micro-credit
