社区治理现代化：时代取向、实践脉向与未来走向
王木森 唐鸣
摘要：社区治理现代化是新时代中国基层治理发展的根本目标。党的十八大以来，中央积极进行政策规划、各地纷纷开展创新实践，生成了新时代中国基层基础社会政策领动与实践创动的“联动-互动-融动”合构的治理景观。新时代城乡社区治理“政策-实践”图景，在时代取向上，以社区治理“体系、格局、能力、水平”现代化为发展目标；在实践脉向上，以多元主体“党委、政府、居民、社会”联动化为发展特征；在上未来走向上，以治理要素“主体、机制、服务、技术”科学化为发展方向。推进新时代基层社区治理现代化，以加强城乡社区“互动、互联、互惠、互助”的协同治理为创新进路，推动社区“善治”、“慧治”、“共治”、“良治”耦合发展。
关键词：社区治理；现代化；时代取向；未来走向；政策—实践
中图分类号：C912.83 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）05-0126-008
治理现代化是中国社会主义现代化的主要内容和重要目标。党的十八大提出，在城乡社区治理中加强群众自我管理，是人民依法行使民主权利的重要方式。“社区治理”第一次写入党的报告，嵌入中国政治主题、注入中国发展政策，成为推动中国治理现代化的基础场域和基本抓手，中国社区建设进入治理时代。2017年6月，中共中央、国务院出台新中国历史上第一个城乡社区治理的纲领性文件——《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，主动回应人民群众美好生活向往，对城乡社区治理的目标、原则、任务、要求、保障等进行谋划设计。党的十九大强调，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。至此，新时代中国社区治理的政策体系基本生成。与此同时，民政部从2012年9月起，在全国开展了四批“全国社区治理和服务创新实验区建设”，各地也积极响应，纷纷试水社区治理实验，创新社区治理方式，新时代社区治理创新实践风起云涌，基层治理迅速发展。社区治理作为国家基础治理和社会基层治理，在中国特色社会主义新时代形成了“中央领动-地方创动”的“政策-实践”发展进路，政策领动与实践创动的“联动-互动-融动”合构，构生出了新时代中国城乡社区治理现代化景观。
然而，这一新时代中国城乡社区“政策-实践”治理景观具体展现出了一幅怎样的基层治理图景呢？当前学术界尚未给予基本的重视和明确的回答。既有的研究要么从宏观角度分析党的十八大以来社会治理的新进展，要么从微观视野剖析党的十八大以来社区治理的体制机制、发展路径、难题破解以及治理新常态等具体问题。仅有的对社区治理政策的研究也只是停留在对《关于加强和完善城乡社区治理的意见》作文件性解读，而未能作学理性分析。同时，对城乡社区治理实践研究大多数也是零散碎片化的，缺乏从政策接地性和实践通天性融合互嵌上进行探析。基于此，本文以党的十八大以来党和国家社区治理的政策设计逻辑和地方实践逻辑的融构创新为研究内容，以党的十八大开启的中国特色社会主义社区治理新时代为时间坐标，爬疏新时代社区治理的“政策-实践”内在理路，探寻新时代城乡社区治理现代化的时代取向、实践脉向和未来走向，建构新时代社区治理现代化的创新路向，从而描绘出新时代中国社区治理现代化的发展图景。
一、时代取向：“体系-格局-能力-水平”现代化
“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]作为党的十九大报告设定的新时代中国全面深化改革总目标，勾勒出中国推进治理现代化的奋斗蓝图，即到2035年，基本实现社会主义现代化，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，实现国家治理体系和治理能力现代化。社区治理作为新时代中国治理的基础，实现基层社区治理体系和治理能力现代化，是新时代对基层基础治理提出的根本要求。社区治理体系、治理能力现代化，前者体现系统与结构，后者体现能力与品质。新时代基层社区治理，在治理“系统-结构”上实现治理体系和治理格局现代化；在治理“能力-品质”上实现治理能力和治理水平现代化。所以，推动基层治理“体系-格局-能力-水平”现代化是新时代基层社区治理的目标取向。
1.建构“政府-社会-居民”互动体系
治理体系是现代治理的基石，治理体系现代化是现代治理建构的基础。中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的现代城乡社区治理体系。党的十九大要求，加强城乡社区治理体系建设，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。党和政府对城乡社区治理体系谋划的深化和推进，实现了新时代城乡社区治理体系现代化在宏观构设与微观建设的逻辑耦合。在宏观治理体系上，推动一核多元的治理主体结构和治理功能结构的融合，即建设基层党组织领导、基层政府主导、基层群众组织自治、社会力量协同的城乡社区治理体制，同时，分别发挥他们在社区治理中的领导核心作用、主导兜底作用、基础自治作用和协同参与作用的治理功能。在具体实践中，实现基层社区治理主体的协商互动，即“政府-社会-居民”的良性互动。一方面统筹政府、社会、居民三大主体协同合作。坚持协调协同，推动政府、社会、居民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、居民勤劳之手同向发力。另一方面强化基层社区民主協商。社区民主协商通过政府、社会、居民协同共建、协商共治、协调共享，实现参与共建、合作共治、服务共享，共议建设大题、共商治理大事、共决发展大计，从而推动党政善治、居民自治和社会法治。
2.打造“共建-共治-共享”治理格局
“打造共建共治共享的社会治理格局”[2]，是新时代社区治理现代化的重要目标指向。共建是社区治理的基础，突出治理“制度-体系”建设在社区善治格局中的基础性和战略性地位；共治是社区治理的关键，树立大社区观、大治理观，将党总览全局、协调各方的政治优势同政府的资源整合优势、企业的市场竞争优势、社会组织的群众动员优势有机结合起来，打造全民参与的开放式社区治理体系；共享是社区治理的目标，把握好社区治理的“投入-产出”和“权利-义务”关系，把抓基层打基础作为加强和改进社区治理的固本之策，让社区治理成果更多更公平惠及全体人民。[3]打造现代化的城乡社区治理格局，推进新时代全体人民共建共治共享，必须坚持党的领导、人民中心和创新发展的有机统一。首先，坚持党的领导是政治保证。“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。”[4]推进党的建设社区化，加强基层组织建设，为创新社区治理提供组织保证。其次，坚持人民中心是价值取向。“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手”[5]，坚持人民治理。实现城乡社区治理服务以人民为中心，治理为了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享。三是坚持创新治理是生机活力。习近平总书记指出：“加强和创新社会治理，关键在体制创新。”[6]创新治理体制激发治理动力、激活治理活力，推进社区治理格局现代化。
3.建设城乡社区“六位一体”治理能力
治理能力是现代治理的核心，治理能力现代化是现代治理的根本。加强城乡社区治理能力建设，是实现基层治理现代化的内在目标。《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出了城乡社区治理能力建设的目标和要求：即到2020年，城乡社区治理能力显著提升；到2030年，城乡社区治理能力更为精准全面。因而，推进新时代城乡社区治理能力现代化，就需要加强“六位一体”[7]的社区治理能力建设。第一，增强社区居民参与能力。支持和帮助居民群众养成协商意识、掌握协商方法、健全协商机制、提高协商能力。第二，提高社区服务供给能力。加快城乡社区公共服务体系建设，健全社区服务机构，创新社区公共服务供给方式。第三，强化社区文化引领能力。大力弘扬中华优秀传统文化，培育心口相传的城乡社区精神，增强社区居民群众的社区认同感、归属感、责任感和荣誉感。第四，增强社区依法办事能力。加快城乡社区治理法治建设步伐，修订落实居（村）委员会组织法，制定社区治理相关行政法规，建设城乡居民的公共法律服务体系。第五，提升社区矛盾预防化解能力。完善城乡社区利益表达机制、心理疏导机制、矛盾纠纷调处机制，推进平安社区建设。第六，增强社区信息化应用能力。加强城乡一体化社区信息服务设施建设，实现一号申请、一窗受理、一网通办，强化“一门式”服务模式的社区应用。
4.提高城乡社区“四化一体”治理水平
提高城乡社区治理水平是推进治理现代化的根本要求。党的十九大报告明确提出，加强社会治理制度建设，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。新时代社会治理“四化”水平要求，为提升城乡社区治理现代化品质指明了方向。首先，实现城乡社区治理社会化。充分发挥社区居民、社会组织在社区服务治理中的参与作用、协商作用、协同作用，使城乡社区治理具有更广泛的社会基础，实现治理的多元化、参与化、民主化和广泛化。其次，推动城乡社区治理法治化。坚持依法而治，强化程序规则。坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，健全完善各种市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等“软法”性质的社会规范，充分发挥社会规范在社区治理中的作用。渐次，实现城乡社区治理智能化。“要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。要强化互联网思维，利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势，推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化”[8]，提高社区治理的信息化、智能化水平。最后，推行城乡社区治理专业化。加强培养社区治理的专业化人才，实现社区治理队伍专业、理念专业、技术专业和运行专业。
二、实践脉向：“党委-政府-居民-社会”联动化
自党的十八首次提出社区治理的政策话语和政治目标以来，社区治理作为中国国家治理和社会治理的基点基石，成为推动中国基层治理发展的空间场域和实验场地。中国治理新时代，全国上下合力推动、社会各方齐力联动、神州大地竞力创动，城乡社区治理取得了显著成绩，积累了宝贵经验。从党的十九大强调的加强的“社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”角度而言，新时代开启以来，我国城乡社区多元联动治理[9]持续强化，基层社区治理实践呈现出“党领群治不断加强、政府负责更加有力、基层群众自治明显提升、社会力量协同显著增强”的良好态势。
1.从党建引领到党领一切：党领群治显著加强
中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导。坚持党的全面领导，就必须全面加强党的建设，“把企业、农村、机关、学校、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”[2]。党的十八大以来，基层党组织的领导核心作用和党领群治不断增强，区域化党建、服务型基层党组织建设贯穿、保障、引领城乡社区治理。一方面，社区化的党建引领深入推进，基层党组织领导核心作用不断加强。上海市强化街道社区党组织在基层社会治理和团结带领群众共创城市美好生活中的领导核心地位，实现党建引领下的自治共治德治法治一体化。浙江省全面推行以村（社区）为重点的基层党组织建设，提升村党组织创造力、凝聚力、战斗力。北京市构建“街道工委—社区党组织—网格党组织—楼门（院）党小组”四级组织网络服务体系。成都市构建起以商圈党委为核心、以行业协会党总支为枢纽、以“两新”组织党支部为节点的“1+7+N”商圈党建网络。另一方面，服务型党组织建设引领基层党建促进社区治理，党领导一切的党领群治全面加强。武汉市大力实施“红色引擎工程”，强化党组织政治功能。哈尔滨市街道社区党委引领带动、联结组织，动员引导社会力量参与社区治理。西安市碑林区推行“一个核心、两大平台、三支队伍、四民服务、五化模式”建设，建立社区党建“12345”的能力引领工作体系。遵义市构建縣、乡、村、片区（村民小组）四级党组织服务网络，实现立体化服务网络机制全覆盖。
2.从赋权转能到双向评价：政府负责更加有力
党的十九届三中全强调：构建“职责明确、依法行政的政府治理体系”是加强基层治理的基础。党的十八大以来，各地逐步厘清街道办事处和基层群众性自治组织权责边界，建立街道办事处（乡镇政府）和基层群众性自治组织履职履约双向评价机制，激发了社区治理活力，提升了社区治理动力，基层政府兜底负责更加有力。一方面赋权转能释放社区治理活力。各地政府积极进行“自我改革”，下放权力，明确政府与社区的职责界限。按照条块结合、以块为主原则，制定区县职能部门、街道办事处（乡镇政府）在社区治理方面的权责清单，厘清了市、区、街道、社区的权责边界。江苏省太仓市出台《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》、上海市制定《关于加强本市居委会和村委会协助行政事务规范管理的指导意见》，理清政府与社区的权责职界。另一方面双向评价激活政府-社会-居民良性互动。基层政府努力探索建立街道办事处（乡镇政府）和基层群众性自治组织履职履约双向评价机制，推动镇街、职能部门与居委会良性互动。其中广东省的改革实践最为典型，其开展乡镇（街道）和职能部门与村（居）委会双向考核试点工作，制定政社责任清单，建立村（社区）公共事项准入制度，制定政府购买服务双向考核办法，建立第三方调查和评估评价机制，推进“五民主五公开工作法”，精简了对镇街、区直职能部门的考核检查活动，减轻社区负担，强化了基层政府社区治理能力和责任。
3.从多样参与到多向协商：居民自治不断提升
“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”[2]统筹推进基层社区协商和社会组织协商，是实现基层民主、推进社区自治的有效方法。党的十八大以来，各地积极完善城乡社区民主参与制度，加强城乡社区民主协商，健全村务监督机制，城乡社区实现了从多样参与向多向协商的扩展，基层群众自治基础作用不断提升。一方面多样民主参与激活基层自治活力。民主选举不断创新，浙江省衢州市通过“互联网+”委托投票，助力村委会换届选举；民主决策不断拓展，上海市金山区漕泾镇建立健全村（居）组织清单制度，制定实施村（居）委会“程序、责任、制度、考核”四张清单，促进了基层权力公开透明运行；民主监督不断提升，江苏省金湖县黎城镇实施“一单一网一书”权力监督机制，规范村（居）“小微权力”有效运行，让村民实时开展村务监督。另一方面多向民主协商激发基层自治能力。“村（居）民议事”“小区协商”“业主协商”“村（居）民决策听证”等民主协商形式不断创新，群众有序参与渠道不断拓展。贵州省普定县创新农村社区民主协商，实施“村事民议、村务民决、村财民管、村廉民督、村干民评”的“五民”机制，提升了村级自治水平。成都市温江区创新实施“343”社区协商机制，打造“三大协商平台”，落实“四项民主制度”，开展“三维自治评价”，推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化。
4.从三社联动到N社互动：社会协同有效增强
社会协同是现代社会的内在特质[10]，是“合作、协商、伙伴”治理的基本特征。党的十八大以来，各地积极培育社区社会组织，培养专业社工人才，搭建社区互动平台，助推社会化参与主体快速发展，拓展社会化参与空间，社会协同从“三社联动”发展到“N社互动”，社会力量参与社区治理的协同作用不断增强。一方面社会化参与主体快速发展，联动互动主体不断增加。杭州西湖区以最基层的村社为阵地，把政府、社区、社工、社会组织、居民、辖区单位等各种社区治理的力量和资源整合起来，打造服务网、自治网、协作网、信息网等“四张网”，壮大互动协同主体，推进“社区、社会组织、社会工作”的“三社联动”。另一方面社会化参与空间迅速拓展，联动互动平台快速搭建。江苏太仓按照“政府扶持、社会运营、专业发展、项目合作”的思路，形成了以社区为平台、社区居委会带动社区居民参与社区治理、社会组织为社区居民提供服务的“三社协同”融合发展。西安、青岛等地积极推行“社区、社会组织、社会工作、社会志愿者”的“四社联动”。北京通州以“协会+合作社+农户”、“协会+合作社+龙头企业”、“专业社工+社区+社会组织”等“N社互动”构建“N次方”农村社区服务体系。社会资源通过“N社互动”的主体协作模式得到更充分挖掘和整合利用，使基层治理从“社区化”逐步走向“社会化”，实现社会协同能力不断提升。
三、未来走向：“主体-机制-服务-技术”科学化
“科学和治理”作为现代性的重要发展标识，促生了人类社会进步范式的重大革命，即以有效性与合律性为内核的科学革命和以多元性与协作性为根本的治理变革。以科学性为导向的“科学-治理”互嵌化黏合的科学化治理[11]即是治理现代化的发展旨向。因于此，新时代中国城乡社区治理现代化，从发展逻辑走向而言，其最根本的是实现治理的合理合规化和有效高效性，就治理的要素趋向而言，最本质的就是实现治理要素的科学化，即治理主体结构社会化、治理体制机制成熟化、治理资源服务全域化、治理技术工具智慧化。
1.主体结构社会化：从多元共治走向网络互治
社会需要治理，社会决定治理，社会决定于治理，有什么样的社会就会有什么样的治理。[12]随着中国社会的发展，中国社会治理表征出“独治—共治—互治”[13]的发展情势。新时代的中国社会已经从总体性、封闭性、依附性进入到开放性、多元性、自主性的状态，社会独立性不断增强，呈现出多元化、多层化、多样化和开放化、离散化、社区化。新时代的“社会治理模式正在从单向管理转向双向互治，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变”[8]，社区治理也从国家主导的一元化、纵向化的政府单独治理转向到多元化、多层次的多元共治。社区治理主体实现了从基层党委政府的单一主体向多元主体转变，治理结构实现了从单向线状向多向网状转变，社区治理模式实现了由政府“一元管理”向社会“多元共治”转变。[14]然而，随着中国从工业社会向后工业社会的转型和社会自主性的不断提高，以及国家-社会关系的和谐互动，社会互治将是社区治理现代化的必然趋向。在城乡社区治理中，治理结构将从多元主体离散化平面状态转向多元主体联动化的网络状态，表现出多元联动协同化、多中心互动协商化的网络化互治。[15]网络互治以多元主體治理行动的网络化联动为基点，以治理主体间相互治理为核心，以实现居民美好生活需要和社区和谐为目标，实现了多种主体联合行动、彼此协调、多样协作、互联互治。
2.体制机制成熟化：从健全完善走向成熟定型
建设科学完备、成熟高效的中国特色社会主义治理制度，是新时代实现中国治理现代化的基石和保证。习近平总书记指出：“今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”[16]从党的十八大提出“坚决破除体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”到党的十九大强调“各方面制度更加成熟完善，实现国家治理体系和治理能力现代化”，新时代中国治理现代化的一个基本任务就是健全完善治理体制机制，进而实现1992年邓小平提出的“什么时候我们的制度才能比较成熟比较定型”[17]的治理目标。2017年6月《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出“到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，城乡社区治理体制更加完善。再过5到10年，城乡社区治理体制更加成熟定型”的社区治理总体目标，明确了新时代社区治理体制机制建设任务和发展方向。因而，新时代中国社区治理就应不断健全完善治理体制机制并使其尽快成熟定型，从而推进城乡社区治理制度现代化。
3.资源服务全域化：从平面单向走向立体多维
治理融于服务，服务即治理。服务是最好的社区治理。城乡社区公共服务的均等化、一体化和普惠化是中国社区治理现代化的重要目标。实现社区治理科学化，就必须全领域整合社会资源、无差异高质量增加服务供给，推动社区治理资源服务供给现代化。目前，我国城乡社区的社会资源服务配置主体尚限于政社互动，这一主体间的二维平面性单向互动合作与新时代社区居民日益增长的全方位美好生活需要不协调、不匹配。破解这一问题，就要求推动城乡社区治理资源服务的全域整合、立体供给，扩大资源服务配置主体参与范围，建立多维立体式的全域联动合作供给格局，提升城乡社区资源链接和服務供给的主体能力。一方面强化全主体平等参与合作，构建“国家-市场-社会”三维立体合作互动服务机制，通过“政府-企业-社会组织”的三维立体合作，形成结构稳定、机制联动、功能互补的资源配置主体格局。另一方面，强化全域化协同协作，加强政府内部协同与外部协同，引进市场力量，调动社会力量积极性，实现基层政府的层级责任分工，建构纵向行政部门与城乡社区上下联动、协调放权的工作格局和横向各职能部门左右联动、协调分权的全方位工作模式，使社会资源源源不断地转化为有效的社区治理服务产品。
4.技术工具智慧化：从传统僵滞走向现代智能
科学技术是第一生产力，也是第一治理力。正如马克思阐释劳动工具对于人类发展的重大作用一样：“各种经济时代的区别，不在于生产什么，而在于怎样生产，用什么劳动资料生产。劳动资料不仅是人类劳动力发展的测量器，而且是劳动借以进行的社会关系的指示器。”[18]“技术生存已经成为当今人类最重要、最显著、最根本的生存方式、生产方式、生活方式”[19]，现代技术工具已成为治理现代化的根本支撑。当今时代是数字智能时代，当代社会是信息智慧社会。数字信息时代的智能治理，是新时代社会建设的基本特征和发展趋势。大数据、云计算、互联网、物联网等现代科学技术，为新时代城乡社区治理提供了高效智能的技术工具。因此，新时代的信息化、数字化、智慧化的技术特性，促使城乡社区治理技术工具，跨越传统僵滞走向现代智能，推动城乡社区走向高能治理。以大数据、互联网、云计算为代表的信息技术运用于社区治理，建立起了“一站、一网、一键、一线、一卡”的“互联网+”便民、“互联网+”党建、“互联网+”网格、“互联网+”参与等形式多样、内容丰富的现代智能化治理服务。在新时代的“高能社会”，大力推动云计算、物联网、移动互联网、大数据等数字技术应用于社区治理，充分发挥它们城乡社区民主协商、公共参与、资源整合、服务供给、决策评估、风险防治等方面的精准智能作用，推进社区治理高效科学化。
四、创新路向：“善治-慧治-共治-良治”协同化
党的十九大宣告中国特色社会主义进入新时代，开启全面建设中国社会主义现代化的新征程，构设出中国治理现代化的发展目标和宏伟蓝图，为新时代基层社区治理现代化提供了方向、提设了路向。多元协同、政社协同、城乡协同等的协同化，作为中国治理的现代性特质，为新时代城乡社区治理创新开拓出崭新路径。故此，加强城乡社区“互动”、“互联”、“互惠”、“互助”的协同治理[20]，推动城乡社区“善治-慧治-共治-良治”的协同联动，是推进新时代基层社区治理现代化的有效进路
1.坚持“国治”+“自治”，推进“互动善治”
马克思主义认为，国家来自于社会，国家脱离并驾驭着社会，国家终将回归社会。[21]国家-社会的二分统一关系，形成了国家中心主义-元治理、社会中心主义-自治理和国家-社会融合一体-互治理三种模式。[22]新时代的中国治理，“国家+”元治理是根本，“社会+”自治理是关键。化解合作共治内卷化，构建现代化的社区治理必须坚持“元治理-自治理”相结合的“国治”+“自治”的互治，推进城乡社区“互动善治”。一是强化党建引领。充分发挥党建引领的核心作用，加强对基层各类组织的统一领导和对社区居民的教育引导。推行“大党委6+X”模式，吸纳辖区党政机关、企事业单位和“两新”组织党组织负责人、在职党员兼任社区党委成员，整合区域内党建资源、党员服务联盟，充实公共服务资源，共同参与社区治理。二是深化社区协商。建立街道、社区党群代表协商机制，创立“百姓议事团”“居民点评会”等社区协商载体，完善居民公约制度，促进居民合法有序地参与、表达、益智社区公共事务，推动社区居民自约、自管、自治。三是扩大杜会参与。积极推动以社区社会组织为核心的多元主体参与社区治理服务，推动公益慈善、社会福利和社会服务等以政府购买服务、公益创投等方式向社会组织购买，让更多社会主体参与社区治理。
2.创新“网格”+“网络”，构建“互联慧治”
互联网、物联网、云计算、大数据、人工智能等现代科技，是提高城乡社区治理能力与效率的第一生产力，正在“不断引领生产崭新变革、创造人类生活崭新空间和拓展治理崭新领域”[23]。充分运用现代智能科技，创新“网格”+“网络”治理服务理念、内容、方式和体制机制，推动城乡社区实现融合互联、科学精准的“智慧治理”[24]。第一，夯实网格化基础。推进“全科治理网格化”，逐步实现党建、综治、民政、社保、城管、养老等多网融合，建立由社区工作者、社区居委会成员、社区志愿者和社会工作者、社区党员、驻区单位人员等组成的“一长多员”网格员队伍，围绕居民信息采集、安全隐患排查、综合事务处理、社会资源整合、民主协商治理等方面重点开展工作，实现网格内居民诉求及时掌握并处理。第二，优化服务流程。按照党服、政务、社务、居务等公共服务“最多跑一次”的工作要求，梳理街道（乡镇）社区的行政事务清单，打破条块壁垒，打造服务组团，提供更精细化服务。同时，实行社区大厅人员分流，让更多社区工作者下沉网格、上门服务。第三，推进智慧服务。借力“互联网+”，优化社区服务信息资源的采集和利用，推进“智慧政务”、“智慧社区”建设，打造“智慧社区”移动终端，实现居民信息即时管理、群众诉求及时上报、服务政策随时查询，推动为民服务事项一门受理、在线办理，变“居民跑腿为数据跑路”。
3.推动“共建”+“共享”，打造“互惠共治”
全民共建共治共享是新时代城乡社区治理的基本特征和内在要求。强化共建、实现共享，推动多主体“互惠共治”[25]，是实现以人民为中心共享治理的有效方法。共建是互惠共治的基础和前提，共享是互惠共治的目标和价值。城乡社区多元共治以互惠为基本要求、以共建为基本条件、以共享为基本目标，在共建中推进共治，在共治中实现共享。一是强化共建认同，打造共治思想基础。培育居民社区认同意识，激发社区多元主体自觉参与社区治理、承担社区责任、奉献社区服务的积极性和主动性，积极行使权利、主动承担义务，树立起社区主体的人人参与、人人尽力的主人翁意识，奠定社区共建的观念基础。二是建立共享機制，打造共治制度条件。构筑社会平等协商对话机制，明确协商事项的范围，进一步健全完善协商程序和规则，构建协商成果运用和反馈机制。构筑社会利益均衡整合机制，建立高效的利益表达、利益整合和利益均衡机制，促进公共资源的合理公正分配。三是推动共建共享联动融合，推进互惠共治有效实施。把“共建”的治理过程与“共享”的治理目标结合起来，最大限度调动一切积极因素，凝心聚力推进社区治理发展共建，最大程度保证人人参与，想方设法促进社区治理成果共享，实现共建、共享、共治的融构统一。
4.建设“社工”+“义工”，实现“互助良治”
“精专-多能”的社工是社区服务的骨干力量，是社区治理取得成功的关键因素。“自愿-奉献”的义工是社区服务的强大支持，是社区治理取得成功的支撑因素。新时代的社区治理是以预防性与治疗性并重为主要特征，以“社工”+“义工”联动互助为内在动力，以供给优质综合服务为根本目标的专业化互助治理。实行“两工”“互助良治”是现代治理的基本要求和重要方法。首先，推动社工转型。破解社会工作专业人才供需失衡难题，拓展社区工作者职业发展空间，通过优惠政策待遇、强化教育督导支持社区工作者向社会工作者转型。大力发挥转型社工专业优势和资源优势的叠加效应，对接社会和社区资源能力，促进项目落地和实施以及带领更多居民骨干参与服务与活动，不断提升社会工作能力。其次，整合义工资源。积极探索义工（志愿者）参与社区治理的新路径，有效发挥义工服务“1+1>2”作用，发动和引导兼备一技之长和奉献精神的居民骨干，开展文明倡导、治安巡逻、法律援助、结对帮扶等服务活动，发挥社区自身资源作用。最后，强化“两工”互动。以市、区、街（镇）三级社区服务中心和社区服务站为平台，建立“社工+义工”志愿服务的协调机构和中介组织，推动“两工”互动互补。强化义工团体和个人的志愿服务意愿、服务专长优势，为其联系合适的服务项目和岗位；加强社会服务机构对各类义工的需求登记、协助组织志愿者遴选，推进“两工”服务协作互助。
参考文献：
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（责任编辑 焦德武）
摘要：社区治理现代化是新时代中国基层治理发展的根本目标。党的十八大以来，中央积极进行政策规划、各地纷纷开展创新实践，生成了新时代中国基层基础社会政策领动与实践创动的“联动-互动-融动”合构的治理景观。新时代城乡社区治理“政策-实践”图景，在时代取向上，以社区治理“体系、格局、能力、水平”现代化为发展目标；在实践脉向上，以多元主体“党委、政府、居民、社会”联动化为发展特征；在上未来走向上，以治理要素“主体、机制、服务、技术”科学化为发展方向。推进新时代基层社区治理现代化，以加强城乡社区“互动、互联、互惠、互助”的协同治理为创新进路，推动社区“善治”、“慧治”、“共治”、“良治”耦合发展。
关键词：社区治理；现代化；时代取向；未来走向；政策—实践
中图分类号：C912.83 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）05-0126-008
治理现代化是中国社会主义现代化的主要内容和重要目标。党的十八大提出，在城乡社区治理中加强群众自我管理，是人民依法行使民主权利的重要方式。“社区治理”第一次写入党的报告，嵌入中国政治主题、注入中国发展政策，成为推动中国治理现代化的基础场域和基本抓手，中国社区建设进入治理时代。2017年6月，中共中央、国务院出台新中国历史上第一个城乡社区治理的纲领性文件——《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，主动回应人民群众美好生活向往，对城乡社区治理的目标、原则、任务、要求、保障等进行谋划设计。党的十九大强调，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。至此，新时代中国社区治理的政策体系基本生成。与此同时，民政部从2012年9月起，在全国开展了四批“全国社区治理和服务创新实验区建设”，各地也积极响应，纷纷试水社区治理实验，创新社区治理方式，新时代社区治理创新实践风起云涌，基层治理迅速发展。社区治理作为国家基础治理和社会基层治理，在中国特色社会主义新时代形成了“中央领动-地方创动”的“政策-实践”发展进路，政策领动与实践创动的“联动-互动-融动”合构，构生出了新时代中国城乡社区治理现代化景观。
然而，这一新时代中国城乡社区“政策-实践”治理景观具体展现出了一幅怎样的基层治理图景呢？当前学术界尚未给予基本的重视和明确的回答。既有的研究要么从宏观角度分析党的十八大以来社会治理的新进展，要么从微观视野剖析党的十八大以来社区治理的体制机制、发展路径、难题破解以及治理新常态等具体问题。仅有的对社区治理政策的研究也只是停留在对《关于加强和完善城乡社区治理的意见》作文件性解读，而未能作学理性分析。同时，对城乡社区治理实践研究大多数也是零散碎片化的，缺乏从政策接地性和实践通天性融合互嵌上进行探析。基于此，本文以党的十八大以来党和国家社区治理的政策设计逻辑和地方实践逻辑的融构创新为研究内容，以党的十八大开启的中国特色社会主义社区治理新时代为时间坐标，爬疏新时代社区治理的“政策-实践”内在理路，探寻新时代城乡社区治理现代化的时代取向、实践脉向和未来走向，建构新时代社区治理现代化的创新路向，从而描绘出新时代中国社区治理现代化的发展图景。
一、时代取向：“体系-格局-能力-水平”现代化
“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]作为党的十九大报告设定的新时代中国全面深化改革总目标，勾勒出中国推进治理现代化的奋斗蓝图，即到2035年，基本实现社会主义现代化，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，实现国家治理体系和治理能力现代化。社区治理作为新时代中国治理的基础，实现基层社区治理体系和治理能力现代化，是新时代对基层基础治理提出的根本要求。社区治理体系、治理能力现代化，前者体现系统与结构，后者体现能力与品质。新时代基层社区治理，在治理“系统-结构”上实现治理体系和治理格局现代化；在治理“能力-品质”上实现治理能力和治理水平现代化。所以，推动基层治理“体系-格局-能力-水平”现代化是新时代基层社区治理的目标取向。
1.建构“政府-社会-居民”互动体系
治理体系是现代治理的基石，治理体系现代化是现代治理建构的基础。中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的现代城乡社区治理体系。党的十九大要求，加强城乡社区治理体系建设，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。党和政府对城乡社区治理体系谋划的深化和推进，实现了新时代城乡社区治理体系现代化在宏观构设与微观建设的逻辑耦合。在宏观治理体系上，推动一核多元的治理主体结构和治理功能结构的融合，即建设基层党组织领导、基层政府主导、基层群众组织自治、社会力量协同的城乡社区治理体制，同时，分别发挥他们在社区治理中的领导核心作用、主导兜底作用、基础自治作用和协同参与作用的治理功能。在具体实践中，实现基层社区治理主体的协商互动，即“政府-社会-居民”的良性互动。一方面统筹政府、社会、居民三大主体协同合作。坚持协调协同，推动政府、社会、居民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、居民勤劳之手同向发力。另一方面强化基层社区民主協商。社区民主协商通过政府、社会、居民协同共建、协商共治、协调共享，实现参与共建、合作共治、服务共享，共议建设大题、共商治理大事、共决发展大计，从而推动党政善治、居民自治和社会法治。
2.打造“共建-共治-共享”治理格局
“打造共建共治共享的社会治理格局”[2]，是新时代社区治理现代化的重要目标指向。共建是社区治理的基础，突出治理“制度-体系”建设在社区善治格局中的基础性和战略性地位；共治是社区治理的关键，树立大社区观、大治理观，将党总览全局、协调各方的政治优势同政府的资源整合优势、企业的市场竞争优势、社会组织的群众动员优势有机结合起来，打造全民参与的开放式社区治理体系；共享是社区治理的目标，把握好社区治理的“投入-产出”和“权利-义务”关系，把抓基层打基础作为加强和改进社区治理的固本之策，让社区治理成果更多更公平惠及全体人民。[3]打造现代化的城乡社区治理格局，推进新时代全体人民共建共治共享，必须坚持党的领导、人民中心和创新发展的有机统一。首先，坚持党的领导是政治保证。“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。”[4]推进党的建设社区化，加强基层组织建设，为创新社区治理提供组织保证。其次，坚持人民中心是价值取向。“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手”[5]，坚持人民治理。实现城乡社区治理服务以人民为中心，治理为了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享。三是坚持创新治理是生机活力。习近平总书记指出：“加强和创新社会治理，关键在体制创新。”[6]创新治理体制激发治理动力、激活治理活力，推进社区治理格局现代化。
3.建设城乡社区“六位一体”治理能力
治理能力是现代治理的核心，治理能力现代化是现代治理的根本。加强城乡社区治理能力建设，是实现基层治理现代化的内在目标。《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出了城乡社区治理能力建设的目标和要求：即到2020年，城乡社区治理能力显著提升；到2030年，城乡社区治理能力更为精准全面。因而，推进新时代城乡社区治理能力现代化，就需要加强“六位一体”[7]的社区治理能力建设。第一，增强社区居民参与能力。支持和帮助居民群众养成协商意识、掌握协商方法、健全协商机制、提高协商能力。第二，提高社区服务供给能力。加快城乡社区公共服务体系建设，健全社区服务机构，创新社区公共服务供给方式。第三，强化社区文化引领能力。大力弘扬中华优秀传统文化，培育心口相传的城乡社区精神，增强社区居民群众的社区认同感、归属感、责任感和荣誉感。第四，增强社区依法办事能力。加快城乡社区治理法治建设步伐，修订落实居（村）委员会组织法，制定社区治理相关行政法规，建设城乡居民的公共法律服务体系。第五，提升社区矛盾预防化解能力。完善城乡社区利益表达机制、心理疏导机制、矛盾纠纷调处机制，推进平安社区建设。第六，增强社区信息化应用能力。加强城乡一体化社区信息服务设施建设，实现一号申请、一窗受理、一网通办，强化“一门式”服务模式的社区应用。
4.提高城乡社区“四化一体”治理水平
提高城乡社区治理水平是推进治理现代化的根本要求。党的十九大报告明确提出，加强社会治理制度建设，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。新时代社会治理“四化”水平要求，为提升城乡社区治理现代化品质指明了方向。首先，实现城乡社区治理社会化。充分发挥社区居民、社会组织在社区服务治理中的参与作用、协商作用、协同作用，使城乡社区治理具有更广泛的社会基础，实现治理的多元化、参与化、民主化和广泛化。其次，推动城乡社区治理法治化。坚持依法而治，强化程序规则。坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，健全完善各种市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等“软法”性质的社会规范，充分发挥社会规范在社区治理中的作用。渐次，实现城乡社区治理智能化。“要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。要强化互联网思维，利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势，推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化”[8]，提高社区治理的信息化、智能化水平。最后，推行城乡社区治理专业化。加强培养社区治理的专业化人才，实现社区治理队伍专业、理念专业、技术专业和运行专业。
二、实践脉向：“党委-政府-居民-社会”联动化
自党的十八首次提出社区治理的政策话语和政治目标以来，社区治理作为中国国家治理和社会治理的基点基石，成为推动中国基层治理发展的空间场域和实验场地。中国治理新时代，全国上下合力推动、社会各方齐力联动、神州大地竞力创动，城乡社区治理取得了显著成绩，积累了宝贵经验。从党的十九大强调的加强的“社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”角度而言，新时代开启以来，我国城乡社区多元联动治理[9]持续强化，基层社区治理实践呈现出“党领群治不断加强、政府负责更加有力、基层群众自治明显提升、社会力量协同显著增强”的良好态势。
1.从党建引领到党领一切：党领群治显著加强
中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导。坚持党的全面领导，就必须全面加强党的建设，“把企业、农村、机关、学校、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”[2]。党的十八大以来，基层党组织的领导核心作用和党领群治不断增强，区域化党建、服务型基层党组织建设贯穿、保障、引领城乡社区治理。一方面，社区化的党建引领深入推进，基层党组织领导核心作用不断加强。上海市强化街道社区党组织在基层社会治理和团结带领群众共创城市美好生活中的领导核心地位，实现党建引领下的自治共治德治法治一体化。浙江省全面推行以村（社区）为重点的基层党组织建设，提升村党组织创造力、凝聚力、战斗力。北京市构建“街道工委—社区党组织—网格党组织—楼门（院）党小组”四级组织网络服务体系。成都市构建起以商圈党委为核心、以行业协会党总支为枢纽、以“两新”组织党支部为节点的“1+7+N”商圈党建网络。另一方面，服务型党组织建设引领基层党建促进社区治理，党领导一切的党领群治全面加强。武汉市大力实施“红色引擎工程”，强化党组织政治功能。哈尔滨市街道社区党委引领带动、联结组织，动员引导社会力量参与社区治理。西安市碑林区推行“一个核心、两大平台、三支队伍、四民服务、五化模式”建设，建立社区党建“12345”的能力引领工作体系。遵义市构建縣、乡、村、片区（村民小组）四级党组织服务网络，实现立体化服务网络机制全覆盖。
2.从赋权转能到双向评价：政府负责更加有力
党的十九届三中全强调：构建“职责明确、依法行政的政府治理体系”是加强基层治理的基础。党的十八大以来，各地逐步厘清街道办事处和基层群众性自治组织权责边界，建立街道办事处（乡镇政府）和基层群众性自治组织履职履约双向评价机制，激发了社区治理活力，提升了社区治理动力，基层政府兜底负责更加有力。一方面赋权转能释放社区治理活力。各地政府积极进行“自我改革”，下放权力，明确政府与社区的职责界限。按照条块结合、以块为主原则，制定区县职能部门、街道办事处（乡镇政府）在社区治理方面的权责清单，厘清了市、区、街道、社区的权责边界。江苏省太仓市出台《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》、上海市制定《关于加强本市居委会和村委会协助行政事务规范管理的指导意见》，理清政府与社区的权责职界。另一方面双向评价激活政府-社会-居民良性互动。基层政府努力探索建立街道办事处（乡镇政府）和基层群众性自治组织履职履约双向评价机制，推动镇街、职能部门与居委会良性互动。其中广东省的改革实践最为典型，其开展乡镇（街道）和职能部门与村（居）委会双向考核试点工作，制定政社责任清单，建立村（社区）公共事项准入制度，制定政府购买服务双向考核办法，建立第三方调查和评估评价机制，推进“五民主五公开工作法”，精简了对镇街、区直职能部门的考核检查活动，减轻社区负担，强化了基层政府社区治理能力和责任。
3.从多样参与到多向协商：居民自治不断提升
“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”[2]统筹推进基层社区协商和社会组织协商，是实现基层民主、推进社区自治的有效方法。党的十八大以来，各地积极完善城乡社区民主参与制度，加强城乡社区民主协商，健全村务监督机制，城乡社区实现了从多样参与向多向协商的扩展，基层群众自治基础作用不断提升。一方面多样民主参与激活基层自治活力。民主选举不断创新，浙江省衢州市通过“互联网+”委托投票，助力村委会换届选举；民主决策不断拓展，上海市金山区漕泾镇建立健全村（居）组织清单制度，制定实施村（居）委会“程序、责任、制度、考核”四张清单，促进了基层权力公开透明运行；民主监督不断提升，江苏省金湖县黎城镇实施“一单一网一书”权力监督机制，规范村（居）“小微权力”有效运行，让村民实时开展村务监督。另一方面多向民主协商激发基层自治能力。“村（居）民议事”“小区协商”“业主协商”“村（居）民决策听证”等民主协商形式不断创新，群众有序参与渠道不断拓展。贵州省普定县创新农村社区民主协商，实施“村事民议、村务民决、村财民管、村廉民督、村干民评”的“五民”机制，提升了村级自治水平。成都市温江区创新实施“343”社区协商机制，打造“三大协商平台”，落实“四项民主制度”，开展“三维自治评价”，推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化。
4.从三社联动到N社互动：社会协同有效增强
社会协同是现代社会的内在特质[10]，是“合作、协商、伙伴”治理的基本特征。党的十八大以来，各地积极培育社区社会组织，培养专业社工人才，搭建社区互动平台，助推社会化参与主体快速发展，拓展社会化参与空间，社会协同从“三社联动”发展到“N社互动”，社会力量参与社区治理的协同作用不断增强。一方面社会化参与主体快速发展，联动互动主体不断增加。杭州西湖区以最基层的村社为阵地，把政府、社区、社工、社会组织、居民、辖区单位等各种社区治理的力量和资源整合起来，打造服务网、自治网、协作网、信息网等“四张网”，壮大互动协同主体，推进“社区、社会组织、社会工作”的“三社联动”。另一方面社会化参与空间迅速拓展，联动互动平台快速搭建。江苏太仓按照“政府扶持、社会运营、专业发展、项目合作”的思路，形成了以社区为平台、社区居委会带动社区居民参与社区治理、社会组织为社区居民提供服务的“三社协同”融合发展。西安、青岛等地积极推行“社区、社会组织、社会工作、社会志愿者”的“四社联动”。北京通州以“协会+合作社+农户”、“协会+合作社+龙头企业”、“专业社工+社区+社会组织”等“N社互动”构建“N次方”农村社区服务体系。社会资源通过“N社互动”的主体协作模式得到更充分挖掘和整合利用，使基层治理从“社区化”逐步走向“社会化”，实现社会协同能力不断提升。
三、未来走向：“主体-机制-服务-技术”科学化
“科学和治理”作为现代性的重要发展标识，促生了人类社会进步范式的重大革命，即以有效性与合律性为内核的科学革命和以多元性与协作性为根本的治理变革。以科学性为导向的“科学-治理”互嵌化黏合的科学化治理[11]即是治理现代化的发展旨向。因于此，新时代中国城乡社区治理现代化，从发展逻辑走向而言，其最根本的是实现治理的合理合规化和有效高效性，就治理的要素趋向而言，最本质的就是实现治理要素的科学化，即治理主体结构社会化、治理体制机制成熟化、治理资源服务全域化、治理技术工具智慧化。
1.主体结构社会化：从多元共治走向网络互治
社会需要治理，社会决定治理，社会决定于治理，有什么样的社会就会有什么样的治理。[12]随着中国社会的发展，中国社会治理表征出“独治—共治—互治”[13]的发展情势。新时代的中国社会已经从总体性、封闭性、依附性进入到开放性、多元性、自主性的状态，社会独立性不断增强，呈现出多元化、多层化、多样化和开放化、离散化、社区化。新时代的“社会治理模式正在从单向管理转向双向互治，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变”[8]，社区治理也从国家主导的一元化、纵向化的政府单独治理转向到多元化、多层次的多元共治。社区治理主体实现了从基层党委政府的单一主体向多元主体转变，治理结构实现了从单向线状向多向网状转变，社区治理模式实现了由政府“一元管理”向社会“多元共治”转变。[14]然而，随着中国从工业社会向后工业社会的转型和社会自主性的不断提高，以及国家-社会关系的和谐互动，社会互治将是社区治理现代化的必然趋向。在城乡社区治理中，治理结构将从多元主体离散化平面状态转向多元主体联动化的网络状态，表现出多元联动协同化、多中心互动协商化的网络化互治。[15]网络互治以多元主體治理行动的网络化联动为基点，以治理主体间相互治理为核心，以实现居民美好生活需要和社区和谐为目标，实现了多种主体联合行动、彼此协调、多样协作、互联互治。
2.体制机制成熟化：从健全完善走向成熟定型
建设科学完备、成熟高效的中国特色社会主义治理制度，是新时代实现中国治理现代化的基石和保证。习近平总书记指出：“今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”[16]从党的十八大提出“坚决破除体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”到党的十九大强调“各方面制度更加成熟完善，实现国家治理体系和治理能力现代化”，新时代中国治理现代化的一个基本任务就是健全完善治理体制机制，进而实现1992年邓小平提出的“什么时候我们的制度才能比较成熟比较定型”[17]的治理目标。2017年6月《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出“到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，城乡社区治理体制更加完善。再过5到10年，城乡社区治理体制更加成熟定型”的社区治理总体目标，明确了新时代社区治理体制机制建设任务和发展方向。因而，新时代中国社区治理就应不断健全完善治理体制机制并使其尽快成熟定型，从而推进城乡社区治理制度现代化。
3.资源服务全域化：从平面单向走向立体多维
治理融于服务，服务即治理。服务是最好的社区治理。城乡社区公共服务的均等化、一体化和普惠化是中国社区治理现代化的重要目标。实现社区治理科学化，就必须全领域整合社会资源、无差异高质量增加服务供给，推动社区治理资源服务供给现代化。目前，我国城乡社区的社会资源服务配置主体尚限于政社互动，这一主体间的二维平面性单向互动合作与新时代社区居民日益增长的全方位美好生活需要不协调、不匹配。破解这一问题，就要求推动城乡社区治理资源服务的全域整合、立体供给，扩大资源服务配置主体参与范围，建立多维立体式的全域联动合作供给格局，提升城乡社区资源链接和服務供给的主体能力。一方面强化全主体平等参与合作，构建“国家-市场-社会”三维立体合作互动服务机制，通过“政府-企业-社会组织”的三维立体合作，形成结构稳定、机制联动、功能互补的资源配置主体格局。另一方面，强化全域化协同协作，加强政府内部协同与外部协同，引进市场力量，调动社会力量积极性，实现基层政府的层级责任分工，建构纵向行政部门与城乡社区上下联动、协调放权的工作格局和横向各职能部门左右联动、协调分权的全方位工作模式，使社会资源源源不断地转化为有效的社区治理服务产品。
4.技术工具智慧化：从传统僵滞走向现代智能
科学技术是第一生产力，也是第一治理力。正如马克思阐释劳动工具对于人类发展的重大作用一样：“各种经济时代的区别，不在于生产什么，而在于怎样生产，用什么劳动资料生产。劳动资料不仅是人类劳动力发展的测量器，而且是劳动借以进行的社会关系的指示器。”[18]“技术生存已经成为当今人类最重要、最显著、最根本的生存方式、生产方式、生活方式”[19]，现代技术工具已成为治理现代化的根本支撑。当今时代是数字智能时代，当代社会是信息智慧社会。数字信息时代的智能治理，是新时代社会建设的基本特征和发展趋势。大数据、云计算、互联网、物联网等现代科学技术，为新时代城乡社区治理提供了高效智能的技术工具。因此，新时代的信息化、数字化、智慧化的技术特性，促使城乡社区治理技术工具，跨越传统僵滞走向现代智能，推动城乡社区走向高能治理。以大数据、互联网、云计算为代表的信息技术运用于社区治理，建立起了“一站、一网、一键、一线、一卡”的“互联网+”便民、“互联网+”党建、“互联网+”网格、“互联网+”参与等形式多样、内容丰富的现代智能化治理服务。在新时代的“高能社会”，大力推动云计算、物联网、移动互联网、大数据等数字技术应用于社区治理，充分发挥它们城乡社区民主协商、公共参与、资源整合、服务供给、决策评估、风险防治等方面的精准智能作用，推进社区治理高效科学化。
四、创新路向：“善治-慧治-共治-良治”协同化
党的十九大宣告中国特色社会主义进入新时代，开启全面建设中国社会主义现代化的新征程，构设出中国治理现代化的发展目标和宏伟蓝图，为新时代基层社区治理现代化提供了方向、提设了路向。多元协同、政社协同、城乡协同等的协同化，作为中国治理的现代性特质，为新时代城乡社区治理创新开拓出崭新路径。故此，加强城乡社区“互动”、“互联”、“互惠”、“互助”的协同治理[20]，推动城乡社区“善治-慧治-共治-良治”的协同联动，是推进新时代基层社区治理现代化的有效进路
1.坚持“国治”+“自治”，推进“互动善治”
马克思主义认为，国家来自于社会，国家脱离并驾驭着社会，国家终将回归社会。[21]国家-社会的二分统一关系，形成了国家中心主义-元治理、社会中心主义-自治理和国家-社会融合一体-互治理三种模式。[22]新时代的中国治理，“国家+”元治理是根本，“社会+”自治理是关键。化解合作共治内卷化，构建现代化的社区治理必须坚持“元治理-自治理”相结合的“国治”+“自治”的互治，推进城乡社区“互动善治”。一是强化党建引领。充分发挥党建引领的核心作用，加强对基层各类组织的统一领导和对社区居民的教育引导。推行“大党委6+X”模式，吸纳辖区党政机关、企事业单位和“两新”组织党组织负责人、在职党员兼任社区党委成员，整合区域内党建资源、党员服务联盟，充实公共服务资源，共同参与社区治理。二是深化社区协商。建立街道、社区党群代表协商机制，创立“百姓议事团”“居民点评会”等社区协商载体，完善居民公约制度，促进居民合法有序地参与、表达、益智社区公共事务，推动社区居民自约、自管、自治。三是扩大杜会参与。积极推动以社区社会组织为核心的多元主体参与社区治理服务，推动公益慈善、社会福利和社会服务等以政府购买服务、公益创投等方式向社会组织购买，让更多社会主体参与社区治理。
2.创新“网格”+“网络”，构建“互联慧治”
互联网、物联网、云计算、大数据、人工智能等现代科技，是提高城乡社区治理能力与效率的第一生产力，正在“不断引领生产崭新变革、创造人类生活崭新空间和拓展治理崭新领域”[23]。充分运用现代智能科技，创新“网格”+“网络”治理服务理念、内容、方式和体制机制，推动城乡社区实现融合互联、科学精准的“智慧治理”[24]。第一，夯实网格化基础。推进“全科治理网格化”，逐步实现党建、综治、民政、社保、城管、养老等多网融合，建立由社区工作者、社区居委会成员、社区志愿者和社会工作者、社区党员、驻区单位人员等组成的“一长多员”网格员队伍，围绕居民信息采集、安全隐患排查、综合事务处理、社会资源整合、民主协商治理等方面重点开展工作，实现网格内居民诉求及时掌握并处理。第二，优化服务流程。按照党服、政务、社务、居务等公共服务“最多跑一次”的工作要求，梳理街道（乡镇）社区的行政事务清单，打破条块壁垒，打造服务组团，提供更精细化服务。同时，实行社区大厅人员分流，让更多社区工作者下沉网格、上门服务。第三，推进智慧服务。借力“互联网+”，优化社区服务信息资源的采集和利用，推进“智慧政务”、“智慧社区”建设，打造“智慧社区”移动终端，实现居民信息即时管理、群众诉求及时上报、服务政策随时查询，推动为民服务事项一门受理、在线办理，变“居民跑腿为数据跑路”。
3.推动“共建”+“共享”，打造“互惠共治”
全民共建共治共享是新时代城乡社区治理的基本特征和内在要求。强化共建、实现共享，推动多主体“互惠共治”[25]，是实现以人民为中心共享治理的有效方法。共建是互惠共治的基础和前提，共享是互惠共治的目标和价值。城乡社区多元共治以互惠为基本要求、以共建为基本条件、以共享为基本目标，在共建中推进共治，在共治中实现共享。一是强化共建认同，打造共治思想基础。培育居民社区认同意识，激发社区多元主体自觉参与社区治理、承担社区责任、奉献社区服务的积极性和主动性，积极行使权利、主动承担义务，树立起社区主体的人人参与、人人尽力的主人翁意识，奠定社区共建的观念基础。二是建立共享機制，打造共治制度条件。构筑社会平等协商对话机制，明确协商事项的范围，进一步健全完善协商程序和规则，构建协商成果运用和反馈机制。构筑社会利益均衡整合机制，建立高效的利益表达、利益整合和利益均衡机制，促进公共资源的合理公正分配。三是推动共建共享联动融合，推进互惠共治有效实施。把“共建”的治理过程与“共享”的治理目标结合起来，最大限度调动一切积极因素，凝心聚力推进社区治理发展共建，最大程度保证人人参与，想方设法促进社区治理成果共享，实现共建、共享、共治的融构统一。
4.建设“社工”+“义工”，实现“互助良治”
“精专-多能”的社工是社区服务的骨干力量，是社区治理取得成功的关键因素。“自愿-奉献”的义工是社区服务的强大支持，是社区治理取得成功的支撑因素。新时代的社区治理是以预防性与治疗性并重为主要特征，以“社工”+“义工”联动互助为内在动力，以供给优质综合服务为根本目标的专业化互助治理。实行“两工”“互助良治”是现代治理的基本要求和重要方法。首先，推动社工转型。破解社会工作专业人才供需失衡难题，拓展社区工作者职业发展空间，通过优惠政策待遇、强化教育督导支持社区工作者向社会工作者转型。大力发挥转型社工专业优势和资源优势的叠加效应，对接社会和社区资源能力，促进项目落地和实施以及带领更多居民骨干参与服务与活动，不断提升社会工作能力。其次，整合义工资源。积极探索义工（志愿者）参与社区治理的新路径，有效发挥义工服务“1+1>2”作用，发动和引导兼备一技之长和奉献精神的居民骨干，开展文明倡导、治安巡逻、法律援助、结对帮扶等服务活动，发挥社区自身资源作用。最后，强化“两工”互动。以市、区、街（镇）三级社区服务中心和社区服务站为平台，建立“社工+义工”志愿服务的协调机构和中介组织，推动“两工”互动互补。强化义工团体和个人的志愿服务意愿、服务专长优势，为其联系合适的服务项目和岗位；加强社会服务机构对各类义工的需求登记、协助组织志愿者遴选，推进“两工”服务协作互助。
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（责任编辑 焦德武）
