渝东北生态涵养发展区农村土地权能与收益分配机制研究

    袁淑清　范远江

    摘 要：在分析农村土地权能现状、特征、本质、结构的基础上，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。完善农村承包地通过经营权入股新型农业经营主体以实现的产业增值收益在村集体、农户、新型农业经营主体之间的分配机制农村承包地通过土地征收转化为建设用地后的村集体、农户、政府之间的收益分配机制，

    关键词：农地权能；收益分配机制；渝东北生态涵养发展区

    中图分类号：F301.1文献标志码：A文章编号：

    一、农村土地权能与收益分配机制研究现状

    国外学者对土地发展权与土地权能研究成果较多。美国为保护耕地、让土地所有者能够获得正常的耕地发展权权益，在分区制度基础上，创立了可转让的、可购买的和可市场化的发展权制度，其增益方面采取涨价归私模式（JoshuaM.Duke等，2003）。权能乃是一种在法律上得到证立的，通过并依据对相关效果的宣示，从而创制法律规范的能力。权能在本性上具有可能性、规范性、处分性、表示性（阿尔夫·罗斯，1968）。国外学者对土地发展权转移制度的大量研究与成功实践，同时强调产权权能的本性对农村土地权能理论的创新与实践具有重要启示。

    国内学者对土地发展权与土地权能的研究起步较晚。农村土地发展权实质上是农村土地产权人牺牲实际发展所获得的机会成本补偿的收益（张远索等，2015）。土地权能结构包括占有、使用、收益和处分四项基本权能（邹秀清等，2011）。农村土地所有权具有村集体与农户混合所有性质，既然农村土地已经实现了三权分离，接下来的关键是分离的产权能否交易。如果不能交易，再明确的产权也没有价值（黄祖辉，2014）。但国内学者在研究农村土地权能与收益分配机制的成果较少，也正是在此意义上，具有鲜明的研究价值与实践意义。

    二、渝东北生态涵养发展区农村土地权能及收益分配机制探讨

    （一）农村土地利用结构

    据测算，2010年，渝东北地区耕地72.95万公顷，占全市32.9%，园地9.4万公顷，为全市36.3%，林地148.3万公顷，占全市44%；牧草地17.1万公顷，为全市71.5%；农村建设用地13.2万公顷，占全市36.9%。由于渝东北区域定位为国家重点生态功能区和农产品主产区，长江流域重要生态屏障和长江上游特色经济走廊；规划用十年左右时间，引导转移人口130万，常住人口减少到700万左右。到2020年，渝东北地区农村保有量为，耕地72.8万公顷，园地12.3万公顷，林地150.6万公顷，牧草地17.2万公顷，农村建设用地12.8万公顷，其他用地变化略有变化，但园地、林地急需增加，农村建设用地有所减少。由此，该区域农村土地利用方式与用途转换必须围绕其功能定位转型，探究农村土地利用结构优化的关键在于明晰该区域农村土地权能与不同产权主体收益分配机制的构建。唯如此，渝东北地区农业现代化与城镇化协调发展才能实现“弯道超车”。

    （二）农村土地权能及收益分配机制

    1.农村土地权能概述。

    农村土地，一般是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的土地，农村土地包括农村未利用地、农村承包地、农村建设用地。农村承包地又包括耕地、园地、林地、草地、设施农业用地等。

    土地产权就是指有关土地这种财产的一切权利的总和，它包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地担保权、土地抵押权、土地继承权等多项权利。对财产的任何权利都由两部分基本——权能和利益构成。产权是二者的有机统一，其中权能是基础，利益是因权能而获得经济代价。所谓权能就是产权主体对财产的权力或职能，是一个掌握或行使问题，是带有产权主体意志的行为，回答的是“产权主体必须干什么，能干什么。而产权的利益则是指产权对产权主体的效用或带来的好处，是一个享受或享用的问题[1]。土地产权权能具体包括土地所有权、土地承包权、土地经营权、土地抵押权、土地租赁权等权能。

    土地承包权是指农民对从农村集体组织承包过来的土地，拥有的占有权、收益权两项子权能的权利。土地经营权是一种物权，包括担保权、抵押权、租赁权、入股权等衍生权能。土地租赁权是土地经营权的一种衍生权能，土地租赁权人不拥有对土地的部分处分权，承租人对土地的使用是依土地承租人的意志而规定的，在一般情况下，土地租赁人不能将自己承租的土地再以任何方式转移出去。土地抵押权同样是土地经营权衍生出来的一种权能，在设定土地抵押权时，作为标的物的土地并不发生转移，它仍为土地抵押人占有使用，只以其代表经济价值的某项权利（如所有权、使用权）做担保。因此，农村土地的权能结构由所有权、承包权、经营权组成，其中承包权包括占有权与收益权，经营权包括担保权、抵押权、租赁权、入股权等。

    2、农村土地增值收益。

    农村土地增值收益是指农村集体所有的耕地、林地、草地等农用地以及集体建设用地因为土地供求关系变化、土地用途转换或土地要素的投入所导致的收益增加。农村土地增值收益可划分为农村土地内部增值收益与农村土地外部增值收益两种类型。农村土地内部增值收益可分为农村土地非流转增值收益、农村土地流转增值收益。农村土地外部增值收益可分为农转非增值收益、建设用地增值收益。

    对渝东北生态涵养发展区农村土地增值收益测算模型的构建。该模型由三个方程组成，土地增值Ⅰ=征地补偿价格-农地价格；土地增值Ⅱ=出让价格-征地补偿价格-前期开发费用；土地增值Ⅲ=房产价格-出让价格-建筑安装成本-相关税费-其他成本。由这三个方程共同构成土地增值收益模型，即从土地增值收益的三个环节入手，既分析清楚了土地增值收益的内在机理，又能得到农民、政府、开发商这三个利益主体的分配关系。其中土地增值Ⅰ为农民集体所获得，土地增值Ⅱ为政府所获得，土地增值Ⅲ则为开发商所获得，利用此模型就能够方便地计算出农民（集体）、政府和开发商这三者之间的土地增值收益分配关系，为进一步构建我国农村集体土地增值收益分配长效机制提供理论基础。通过实证分析来看，具体可以得到以下结论：第一，在三大土地增值环节中，农民（集体）得到的土地增值份额最少，开发商所得到土地增值最多，政府次之。第二，农村集体土地增值收益分配在渝东北各区县呈现出较为明显的差异。

    3、按权能分配土地增值收益。

    在三权分离的土地产权结构中，主要存在着三个产权主体，即土地所有者，土地承包者和土地经营者。其基本的分配格局是：若土地承包者自己经营，则获得级差地租Ⅰ、级差地租Ⅱ和平均利润，集体经济组织获得垄断地租；若土地承包者转让土地经营权，则土地承包者获得级差地租Ⅰ，即获得土地经营的超额利润部分。同时，农村集体组织依靠土地所有权，获得绝对地租部分，而土地经营者则获得平均利润和级差地租Ⅱ。而政府主要以税费等形式参与土地增值收益的二次分配，政府征收土地只限定于公共利益用途的土地。若政府需要征收开发性项目用地，则必须在严格用途管制的前提条件下，通过城乡统一的用地市场进行交易，让农民和集体经济组织直接成为土地的供给者，以保障其土地增值收益的获得。依据按权能分配理论，农民和集体依靠土地所有权获得垄断地租和级差地租Ⅰ，开发商依靠土地经营权获得平均利润和级差地租Ⅱ，而政府则作为宏观调控部门，通过税收等形式参与土地二次分配。

    4、农村集体土地增值收益分配长效机制。

    （1）集体（农民）、政府、使用者之间的分配。

    构建“三权分离”的土地产权制度框架，以“按权能分配”的分配形式分配农村土地的增值收益总额，是构建渝东北生态涵养发展区农村土地增值收益分配长效机制的理想模式。

    第一，农村建设用地使用权流转。这部分增值收益由土地所有权和使用权主体获得，也就是农村建设用地使用权流转的交易主体是农民或集体，以及土地需求者。农村建设用地直接入市的所得由农村集体组织获得，然后再在农村集体组织与农民之间进行分配。这里的土地价格由市场供求决定，土地增值收益在集体内部进行分配。

    第二，农村土地承包者将土地租赁出去。在这种情况下，土地承包者那就将获得土地的租金，即级差地租Ⅰ，将获得土地经营的超额利润部分。同时，农村集体组织依靠土地所有权，必须要获得绝对地租部分，而土地经营者则获得平均利润和级差地租Ⅱ。

    第三，农民以土地经营权进行抵押或担保获得经营资金。这同样需要有土地产权的“三权分离”作为制度基础，要求土地所有权、土地承包权和土地经营权的权能分离。在此情况下，农民不仅能够获得土地经营的平均利润，同时还能够获得土地经营的风险利润。

    （2）农民参与集体土地增值收益的途径。在农村土地获得完整的产权权能的基础上，要充分利用农村集体土地的各种流转形式，完善农民参与集体土地增值收益的途径。

    第一，入股。土地入股即土地股权化，是在土地流转中，通过引入股份制因素，明晰个人拥有的产权权能，以有限责任规避经营风险；通过土地入股分红，建立吸引土地入股参与产业经营的利益激励机制和收益增长机制。

    第二，抵押。以土地经营权作为抵押，既能缓解农民的资金需求，又能做到风险可控，即便到时还不上贷款，农民失去的只是几年的经营收益，而承包关系还是不变的[2]。因此，以土地经营权进行抵押，一方面它构成土地产权流动的一种特殊方式，另一方面也为农户扩大土地经营规模、加快土地流转与集中提供必要的资金支持。

    第三，租赁。从本质上讲，土地租赁只是农户土地产权的暂时转移，是农户土地产权的必要实现形式。因为土地租赁是在明确的产权条件下进行的产权转移，其“租金”是在市场竞争机制下的土地产权的价格，有利于形成规范的土地流转市场。由此亦可见，土地能够实现租赁，其前提亦是土地产权能够实现进行分解，在此制度框架下，土地增值收益分配依据“按权能分配”的分配形式，就能很好地理顺农民、集体、政府和开发商等利益主体之间的分配关系。

    三、渝东北生态涵养发展区农村土地权能及收益分配对策建议

    赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。探索农村承包地经营权入股载体的多种形式、股份组织的运行机制及政府部门的政策创设等。保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。建立被征地农民合理、规范、多元保障机制与兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

    建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。建设区（县）农村土地产权交易平台，构建以市级平台为核心、区县平台为支撑、乡镇平台为基础的交易体系。组建渝东北区（县）农村土地产权流转交易综合服务中心11个和乡镇农村土地产权流转服务窗口331个，下设农村未利用地土地整治监测中心、农村承包地经营权入股综合服务中心、农村建设用地使用权交易服务中心。

    参考文献：

    [1]黄少安.产权经济学导论[M].北京：经济科学出版社，2004年版.

    [2]陈锡文.农村土地改革底线不能突破[N]，人民日报，2013年12月5日.