推进政府治理能力现代化研究

    武文莉　唐晓迪

    摘 要：本文以推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标为研究背景，阐述了政府治理能力现代化的内涵和特征，分析了推进政府治理能力现代化的作用，探索了推进政府治理能力现代化的主要途径。

    关 键 词：政府；治理能力；现代化

    中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）09-0009-04

    收稿日期：2014-05-20

    作者简介：武文莉（1971—），女，吉林公主岭人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部副主任，副教授，硕士，研究方向为政府职能与财政体制；唐晓迪（1990—），女，黑龙江大庆人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）硕士研究生，研究方向为政府治理。

    基金项目：本文系吉林省科技发展计划项目“吉林省政务服务中心体系建设对策研究”的阶段性成果，项目编号：20130420094FG；吉林省社科基金委托项目“竞争性选拔的制度设计、现状及发展路径研究”的阶段性成果，项目编号：2013wt02。

    党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调指出的“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”对中国社会的发展具有重大的意义。政府在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中必将起到重要的作用。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化，首先要推进政府治理能力现代化。

    一、政府治理能力现代化的内涵与特征

    现代化是指18世纪以来人类文明的一种深刻变化，它既包括政治、经济、社会、文化各个领域从传统向现代的巨大转变，也包括人的全面发展和对自然环境的合理保护。[1]经过一个多世纪的发展，人类在追求现代化的进程中积累了丰富的经验，现代化的实现也使政治、经济、社会、文化、生态等领域向着更加和谐的方向发展，政府更是在现代化的进程中不断地转变政府职能、调整行政方式以适应现代化的要求。

    （一）政府治理能力现代化的内涵

    按照政治学的界定，政府是受社会公众之托而成立的组织。在政府的发展进程中，其角色经历了从“划桨者”到“掌舵者”再到“服务者”的不断转换过程，其职能也从政府管理向政府治理转变。为与社会发展相适应，政府在治理的过程中，一是要更加注重发挥不同社会主体包括企业组织、社会组织及社区的作用，以达到与这些主体对社会共治的目的；二是要更加注重行为方式的选择，通过与不同社会主体的协商来实现对社会的有效治理；三是要更加注重治理依据的多样性，在依法治理的基础上，通过非强制性契约方式与治理对象达成共识。为此，政府就必须不断提升治理能力。所谓政府治理能力，是指政府治理的水平和质量，是对政府治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量。较高的政府治理能力意味着政府对经济社会运行具有较强的调节能力，能够较好地规避市场失灵，提高社会成员的总体福利水平。[2]所以，概括地讲，政府治理能力是政府为增进公共利益，转变政府行政方式，调动和协同社会公众共同参与社会事务的管理，并不断调整治理方式以达到最佳的社会运行状态的行政水平和能力。综上所述，本文认为，政府治理能力现代化就是指政府在履行自身职能、协同社会发展的进程中应具备的符合社会发展规律、促进社会进步的治理水平和能力。从发达国家的发展历程看，政府治理能力现代化要求政府一般具有科学的决策能力、准确的国内国际形势判断能力、优质的公共服务能力、营造良好发展环境的创造能力及维护社会公平正义的能力。党的十八届三中全会在《决定》中把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，意在加强上述能力建设，实现对社会的综合治理。

    （二）政府治理能力现代化的特征

    现代化的特征主要体现在它是人类文明的一种深刻变化，是文明要素的创新、选择、传播和退出交替进行的过程，是追赶、达到和保持世界先进水平的国际竞争。从这个意义上讲，政府治理能力现代化应体现出如下特点：一是政府治理能力的制度化。它要求无论是政府治理、企业治理还是社会治理，其实现各方面有效治理的前提和保障是要有合理、完善的制度安排；强调应按照现代国家制度建设的要求对国家和社会公共事务进行治理，使得现代国家制度体系开始成为国家治理的有效基石。二是政府治理能力的民主化。民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。实现政府治理现代化，意味着公共治理和制度安排都必须保障人民当家作主，所有公共政策都要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位，实现多元主体的共同参与，发挥市场在资源配置中的决定性作用。三是政府治理能力的法治化。在政府行政理念从管理转向了治理的过程中，宪法和法律是公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力。四是政府治理能力的协调性。现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。五是政府治理能力的效率性。即政府能够有效维护社会稳定和社会秩序，提高行政效率和经济效益。

    二、推进政府治理能力现代化的作用

    在市场经济条件下，市场活动和运行机制的复杂性，社会结构和社会矛盾的多样性，对政府治理能力提出了挑战。因此，推进政府治理能力现代化有利于解决市场和社会运行中遇到的问题，推进政府治理的合理化和高效化。

    （一）能够加快政府治理理念更新的速度

    从政府管理到政府治理，治理主体的多元化要求政府要转变治理理念，从一元主体的角色中走出来，承认社会组织和个人等都是国家治理的主体。在政府作为国家一元权力主体的时代，政府的职责是管控社会组织和个体；而在政府作为国家主体之一的时代，政府要协同社会组织进行国家治理。这就意味着不仅政府可以监督社会组织和个体，社会组织和个体也可以反过来影响和制约政府的行为。党的十八大提出的“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”即是多元共治的理念。当前，网络信息技术的普及使政府的一言一行、一举一动都会受到社会的监督，原本被政府垄断或主导的信息资源越来越多地被非政府主体所掌控。如果处理不好或不及时，往往会被网络放大，使政府面临多维度的压力。因此，只有推进政府治理能力现代化，才能促进政府转变治理理念，简政放权，充分地调动起市场和社会的一切积极因素，发挥市场配置资源的决定性作用，培育和壮大社会组织，让政府、市场、社会共同支撑起社会主义市场经济的大厦。

    （二）能够促进政府各项制度的进一步完善

    对政府与社会所享有的资源和权力进行界定，尤其是对政府拥有和支配的资源进行配置和规划，必须通过制度来体现。政府治理水平是检验社会制度是否完善的重要标志，从政府管理到政府治理，对中国特色的社会主义制度发展提出了更高要求。政府改革的主要目的就是要形成相对稳定、成熟的制度体制。党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化的总目标，从制度层面提出了现代化目标，即从宏观层面对国家制度进行合理性安排和结构性重组，强调按照现代国家制度建设的要求对国家和社会公共事务进行治理，把国家制度看做是一个现代国家的基本制度和国家“基础设施”，是一个国家提供给人民和社会的“国家性公益产品”。由此可见，完善的制度设计与政府治理能力现代化具有很强的关联性和互补性，政府治理能力的现代化要求决定了要有完善的现代化制度。通过制度化建设，使现代国家制度体系成为政府治理的有效基石。因此，推进政府治理能力现代化不仅是现代国家最重要的目标，也是一个国家实现现代化的必由之路。[3]

    （三）能够提高政府对经济社会发展的认识

    ⒈认识市场在资源配置中的决定性作用。推进国家治理体系和治理能力现代化，其核心就是正确处理政府与市场的关系、政府与社会的关系。治理能力现代化要求作为治理主体之一的政府合理运用公共权力，放权给市场，放权给社会，充分释放社会发展中其他主体的能量，促进全社会的共同发展。在政府与市场的关系上，30多年的改革开放主要就是围绕二者的关系展开的，其目标指向是效率，根本问题是解决在资源配置上是政府主导还是市场主导；在经济发展方式转型上，是以政府推动还是以市场推动；在项目审批上，是权力寻租主导还是公开公平依法审批主导。推进政府治理能力现代化，其实质就是让市场在资源配置中发挥决定性作用，政府只在市场不能发挥作用的公共领域配置资源，并从宏观上引导资源配置。

    我国经济发展在经历了计划经济、商品经济直至今天的市场经济后，市场主体的认知度和自我调节能力日趋成熟，具备了参与社会资源配置并发挥决定性作用的能力，作为政府部门，应该清楚地认识到市场在发展壮大。推进政府治理能力现代化，就是要求政府要提高对社会发展规律的认识能力，遵循科学协调、统筹谋划、共同治理的基本逻辑。在经济治理体系中，要按照政府调控市场、市场引导企业的逻辑深化经济体制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府的职能也要从微观管理变宏观调控，从事前审批变事后监管，从行政手段直接干预变经济手段、法律手段间接调节。

    ⒉发挥社会力量在治理中的作用。政府治理并不意味着政府权力越大，治理绩效就越高。事实上，在某种层面上的政府权力的扩张，意味着政府对社会的组织动员能力、管控能力、资源汲取能力、信息采集能力等的不断增强。而在另一个层面，政府权力的无限制增长也意味着政府对社会自我成长、社会自治、社会权利和公共利益的忽视。而这些最终将会降低政府权力的有效性。

    在公共治理领域，人们对社会的理解可以分为两个层面：一个是作为“主体”的社会，与国家和市场相对应。国家表现出来的是权力，市场表现出来的是资本，而社会表现出来的是组织。另一个是作为“领域”的社会。从这个层面看，社会是相对于政治、经济、文化而存在的。这更多涉及的是社会组织、社会秩序、社会利益及社会事业的发展等等这样一些共识。[4]作为主体的社会，在进行社会治理和社会建设的过程中，应不断地发展壮大社会组织，使其真正能够参与到公共管理和公共服务当中来，与国家的权力形成制约的关系。通过发展消费者委员会、消费者运动、企业社会责任等社会组织来制约市场，伴随着社会组织在社会治理过程中发挥的作用越来越大，政府要将一部分社会治理职能交由作为社会治理的主体——社会组织来承担，政府与社会组织在协同管理中逐渐形成平等的伙伴关系。因此，随着社会在经济发展中扮演着越来越重要的角色，政府也要随之提高协调社会的能力，这是推进政府治理能力现代化的重要任务。

    ⒊发挥公共财政在政府治理中的最大效用。在计划经济时期，政府的过多干预，既需要众多的政府公务人员来履行各项职能，也扩大了政府公共财政支出的范围，实际上政府自身的膨胀也使其成为一个庞大的支出主体，政府的财政支出也因此越来越紧张。在市场经济初级阶段，政府的管控领域虽然有所缩小，但同成熟的市场经济国家相比，仍然存在着不该政府干预但依然有政府涉足的领域，如一些竞争性领域等。这就使得政府公共财政支出的侧重点往往与政府官员的意愿相关，特别是在能够凸显官员政绩的经济建设领域，公共财政支出较大。在本该由政府财政支出的教育、医疗、住房、社会保障等民生领域，政府支出规模比较小。政府与市场争利、与社会争事、与公众争权往往导致因政府财力紧张而该管的事情没有管好，不该管的事情又跃跃欲试，以至于出现政府“缺位”、“越位”和“错位”现象。随着公共财政开支的不断加大，如果政府不能从一些经济建设及其他竞争性领域退出，政府的财政支出压力将不堪重负。这就迫使政府要逐步适应市场经济发展的要求，放权予市场，放权予社会，减轻政府的财政负担，完善市场运行机制，壮大社会组织力量，分担政府的相关职责，让公共财政在非竞争性领域发挥更大的效能。

    三、推进政府治理能力现代化的路径

    英国治理理论学者杰瑞·斯托克曾指出：“公共管理从传统的公共行政向治理的转变，反映了政府在当代环境中运作方式的重大及持久的变化；相应地，政府履行功能与任务的能力框架也要随之发生重大及持久的变化。”根据经济、社会发展水平的变化，不断转变政府的角色及其治理方式，是现代化进程的重要组成部分，也是现代国家治理体系建构的核心内容。

    政府治理能力范围可以按照多个标准来划分，从现代化目标实现的范围来界定，可以把政府治理能力划分为经济治理能力、政治治理能力、文化治理能力、社会治理能力和生态治理能力；按照我国政府的主要职能来界定，可以把政府治理能力划分为经济调节能力、市场监管能力、社会治理能力和公共服务能力；从政府治理的环节上界定，政府治理能力既包括顶层设计层面的目标凝聚能力，也包括政策落实层面的高效执行能力，还包括作为国家治理主体之一的政府与其他主体的社会协同能力。本文认为，应从以下几个方面推进政府治理能力现代化。