我国私人档案立法研究
摘要：本文在分析了我国私人档案立法的客观现状基础上，结合国外档案立法实践，提出了我国私人档案立法具有保护私人档案财产所有权和发挥私人档案历史价值的多重意义。私人档案立法应遵循与国有档案同等地位的平等保护原则和从维护国家与社会利益出发体现国家层面对私人档案的管理权与监控权的原则。对私人档案立法包括私人档案的定义与范围；私人档案所有权人的权利义务；国家档案行政管理部门对私人档案的宏观管理；私人档案的登记申报和保管报告制度；私人档案的接收、保管、利用、出境等内容进行了法律分析。
关键词：所有权私人档案立法
一、我国私人档案立法现状与意义
随着我国人民物质与精神生活的日益丰富，私有经济的快速发展，私人档案的数量呈现与日俱增的态势。2005年第一次全国经济普查结果显示，全国企业法人单位中，国有企业数量占5.5%，集体企业占10.5%，私营企业占61.0%。截至2008年底，全国登记私营企业659.42万户。私人企业再加上私有机构、组织和个人形成的档案，已成为一个客观存在的庞大档案资源群体。
长期以来，我国私人档案一直被视为国家档案资源规划中的非主流资源，各级档案行政管理部门对私人档案缺乏有效监管，私人档案管理的法律环境不容乐观。私人档案立法缺位，没有专门针对私人档案管理的条款，其他的法规条例等也甚少涉及。立法形式上主要以国有档案为主，各种所有制形式的档案规范交叉杂糅在一起，表述不明确、指向模糊、执行不力。具体表现为私人档案定义与范围界定不明确、国家对私人档案收集和管理规范制度不健全、私人档案国有化的途径和方法不完备、私人档案登记制度、救济制度和价值评估机制缺失等。总之，无论从私有利益出发对私人财产加以保护，还是从公共利益出发对具有历史与社会价值的私人档案加以保护，私人档案立法势在必行。
私人档案立法有利于私人档案工作的健康发展。由于缺乏法律的监管，我国私人档案和私人档案管理始终处于自然生长、无序发展、分散管理的原始状态。有的因为管理不善或存放环境差，出现残破、污损、老化、字迹褪变等现象，处于濒临损毁的边缘；有的由于所有权人缺乏对档案价值的正确判断而被任意丢弃或销毁；有的因为不了解档案工作和相关法律政策，其所有的档案没有得到社会的认可和价值的发挥。因此，通过对私人档案的立法可以有效地规范私人档案的管理，使其步入健康有序的发展轨道。
私人档案立法有利于私人档案资源的保护与利用。私人档案内容丰富，种类繁多，仅个人民间收藏就有不同朝代的官府文书，民间私人往来书信、日记、照片、手稿、家谱、房契、地契、票据、牌匾、舆图、印章、书画、奖状、证书、实物等。私人及私人企业、组织在发展中形成的档案是从非官方视角反映社会各方面发展状况的一个缩影，私人档案的科学价值、历史价值、文化价值、凭证价值等是其他来源的档案资源无法代替的。挖掘这些潜在的私人档案资源，对其加以立法保护，是对人类历史文化遗产保护与传承所做的一份贡献。
私人档案立法有利于整个社会档案资源的合理配置与均衡协调发展。私人组织、私人企业和个人在社会生活以及各种活动中形成的大量档案是社会信息资源不可或缺的重要组成部分，是对国家档案资源种类的有效补充。目前尚未见到相关权威部门关于我国私人档案的统计数据，想必内容一定丰富多彩、数量可观。如果国家档案资源战略规划将私人档案资源排斥在外或没有摆在应有的位置，在国家档案资源配置上无疑是失调的，对国家档案信息资源的全面保存而言无疑是巨大损失。在今后档案立法中，国家档案资源配置要考虑将私人档案纳入其中，保持国有档案与私人档案的合理配置与均衡协调发展。
私人档案立法有利于私人财产和私人档案所有权人权益的全面保护。我国自经济体制改革以来，在所有权改革方面的一个重大成果，就是打破了单一的一元化所有制形式和计划经济体制一统天下的传统格局，初步形成了在公有制占主导地位的多种所有制并存和共同发展的结构。我国《宪法》历经多次修订，确立了以公有制为主体，多种经济制度共同发展的制度，私有经济得到了宪法的认可和保护。2007年颁布的《中华人民共和国物权法》是迄今为止对私人财产保护最为完整的一部法律，为私人档案所有权的管理与规范提供了更为具体的法律依据。私人档案作为私人财产的一部分，理应得到国家相关法律的保护，如果从档案的视角给予特殊的保护，则可实现国家对私人档案财产的全面覆盖。
二、我国私人档案的立法原则
欧美国家的档案法，对私人档案的规范比较全面完善，几乎与公共档案法平分秋色。如英国的《公共档案法》、美国的《国家档案与文件管理基本法与权限》、意大利的《关于国家档案管理机构和管理人员的法令》等，都有独立的关于私人档案的法律条款。以1979年的《法兰西共和国档案法》为例，全文共6章36条，其中第3章对私人档案的规范就达15条，将近一半的篇幅对私人档案的登记、鉴定、销毁、转让、出售和出口等作了详细的规定。我国私人档案的产生、收集、整理、利用、传播有其自身的特点和规律性，对私人档案管理的立法，应该形成相对独立而又与公共档案管理立法有紧密联系的法律体系，并针对不同私人档案的类型、价值制定专门法和实施细则。
针对我国私人档案立法现状，参考借鉴国外私人档案立法实践，私人档案立法特别要注重体现以下原则：
（一）明确私人档案法律地位，体现与国有档案占有同等地位的平等保护精神
私人档案同国有档案一样，是构建我国档案信息资源总体不可或缺的重要组成部分。对私人档案的管理作出详尽的规范，这既是对私人档案价值的认定，也是对私人财产的尊重；既体现私人档案信息资源是国家档案信息资源组成部分，也是对私人档案所有者权益的平等保护思想的确认。将私人档案的财产权与其他财产权予以平等对待，实际上是私人档案财产权与其他财产权同等法律地位的体现。
私人档案立法，必须从保护私人利益出发，明确私人档案财产的法律地位，充分尊重私人财产所有权，实现既不侵犯私人档案所有权人的合法权益，又使私人档案得到充分保护与利用的目的。在明确保护私人档案所有权的基础上，还应对档案所有者基于档案所有权的其他相关权利予以保护，如隐私权、著作权、专利权、商标权、商业秘密、信息开放与优先利用权等，体现国家对私人档案财产的尊重，使私人档案所有人权益能够得到合法保护。
（二）从维护国家与社会的利益出发，确立国家层面对私人档案的管理权与监控权
任何权利在法律上都是受限制的，不存在没有任何限制的绝对权利，私人档案财产所有权人在充分享有法律赋予的权利基础上，也要遵循一定的公共原则与社会规范。正是基于此，鉴于私人档案所有权管理上的特殊性，国家应把私人档案纳入国家档案信息资源宏观控制的范畴。私人档案因其私有性，不能完全按照规范国有档案管理的法律规范私人档案的管理，又因为其内容涉及社会利益，不能完全成为由权利人自由处分的私有财产，因此，发挥国家各级各类档案行政管理部门对私人档案的管理与监控职能，成为私人档案立法必不可少的内容。如对私人档案专业化管理的指导，私人档案的统计登记制度，向档案馆捐赠、寄存、出售档案，对于保管条件恶劣的私人档案的处置，私人档案的开放、公布、买卖、出境等，国家法律对此应当有明确的规范和相应的措施。这些均是从国家层面对私人档案的监控。
从现代财产权法的理论和实践来看，各国法律都基于法律规定、正当程序和公共利益的需要，对私人财产予以限制。实行私人档案的国家监控，有利于促进档案所有者与国家档案管理机构的相互配合，使私人档案处于一种良性运转与发展状态。通过立法，国家档案管理部门可随时了解私人档案的状况，及时采取正当合法的措施阻止、减少私人档案的流失和损毁，客观上起到了对私人档案的物质安全与信息安全的全面保护作用。
特别声明的是，我国私人档案的立法要以维护公共利益和保护私有财产为目的，若偏离此宗旨，相关法律就无法得到私人所有权人的配合与积极参与，以国家的天然优势地位对私人档案进行强势控制绝非立法的本意。
三、我国私人档案立法的内容分析
私人档案立法涉及私人档案的定义及其范围，其中包括私人档案收集、接收、登记、保管、鉴定、利用、销毁、捐赠、寄存、购买与收购、征用与征购、出境等内容，国家对私人档案管理所拥有的权利以及私人档案主体所必须履行的义务等。具体而言：
（一）立法要开宗明义，确认私人档案的定义与范围
对私人档案定义的确立是规范私人档案管理的法律基础。国外档案法律对私人档案法律界定都十分明确，如法国的档案法规定，私人档案是指包括任何自然人或者法人、或者任何私人机构或部门在其自身活动中产生或收到的文件整体。美国、西班牙、瑞士等国档案法认为凡是非政府机构和非国家提供经费的机构、组织产生的档案以及重要家族、重要人物在非政府公务活动中产生的档案都是私人档案。意大利、澳大利亚等国法律把不属于公共档案的档案划归为私人档案范畴。
笔者认为，我国私人档案概念的法律界定应立足于所有权，私人档案是个人或私人机构和组织在私务或社会活动中形成的、或依法获得的且所有权归私人所有的各种形式和载体的历史记录。它包含以下几方面的基本含义：第一，私人档案形成主体是私人或私人性质的机构组织，包括自然人、非自然人、私人性质的企业、组织机构等。第二，私人档案的所有权归私人所有。这是界定私人档案的根本属性，不论档案的来源、内容且保管在何处，如果档案所有权归私人所有，则为私人档案。第三，私人档案的种类是多种多样的。从载体上，有纸质、胶片、磁带、光盘、实物等形式。从记录方式上，有文字、图像、音频、视频等。
（二）明确私人档案所有权归属
私人档案立法应鲜明地表达私人档案所有权归属，这是私人档案立法的前提。私人档案所有权主要包括私人档案所有权及相关权益、私人档案所有权主体的权利与义务及法律责任等。西方国家对私人档案所有权和相关权益的认定都有明确条文的规定，然而我国档案法对私人档案所有权的规定较为含糊笼统，缺乏独立的条款和明确的意思表示，对私人档案所有权相关权益的保护明显缺乏力度。《中华人民共和国档案法》将档案按照所有权的不同分为国家所有的档案、集体所有的档案、个人所有的档案三种。规定个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。这些法律条款虽没有对私人档案所有权的直接正面的表述，实际暗含了个人所有的档案归其个人所有并自行保管。
（三）明确国家档案行政管理部门对私人档案的宏观管理职能
我国档案行政管理部门尚未真正将私人档案管理工作纳入日常工作之中，国家档案资源建设规划也未将私人档案真正纳入其中，档案行政管理机构未配置专门的私人档案管理部门，这些问题均需要在立法中加以解决。基于私人档案所有权的私有属性，国家档案行政管理部门对私人档案的行政管理应当主要体现在宏观控制与业务指导上。宏观控制以监督为主，建立私人档案的登记备案制度，业务指导以专业为依托，指导私人或私人机构对所拥有的私人档案进行专业化的保管。
（四）私人档案的登记申报和保管报告制度
国外私人档案申报登记制度归纳起来有三种形式：其一，先由档案所有者或有关机关提供或申报私人档案登记的范围，经审议或鉴定，对其中确有历史价值的私人档案进行登记。采用这种登记形式的有法国、罗马尼亚、阿尔及利亚等。其二，由档案行政部门确定并公布具有重要历史意义的私人档案的范围，私人档案所有者根据标准进行申报登记。采用这种登记形式的有意大利、荷兰、西班牙、黎巴嫩等。其三，档案部门主动对私人档案进行调查和登记。如英国由皇家历史手稿委员会负责调查有价值的私人档案的存放地点和性质，由国家档案登记局负责对这些档案进行登记。
私人档案的登记申报和保管报告制度在我国档案法律中是一个空白。鉴于私人档案所有权和管理上的特殊性，立法要明确国家档案行政管理部门对具有历史价值和社会意义的私人档案建立私人档案登记申报制度，明确国家档案部门对私人档案进行登记的权利和义务以及私人档案所有者每年向国家申报其所有档案的义务。登记的内容有：档案的内容、性质、数量、保存状况、流动情况以及档案所有者的姓名、地址、联系方式等。国家档案部门登记后，可以进行统一编目，登记后的私人档案可以遵照所有者的意愿，或自行保管，或由国家档案部门代管。私人档案所有者转让其所有权时要重新进行登记，如若有丢失、偷盗等情况时，也必须及时向档案部门报告。对私人档案进行处分时，如出境、补充、修改、销毁等行为必须经档案部门批准。对于已申报备案的私人档案，无论主动或被动登记，国家均要从经济援助、税收减免、专业指导、提供利用等方面给予优先待遇。
在建立私人档案登记制度的同时，建议国家档案部门制定完善的私人档案价值评价机制和评估办法，以便客观地把握私人档案的价值，对其进行有效地监管。首先，要成立私人档案价值评估的领导机构，明确私人档案价值评价的职能归属；其次，要建设一整套私人档案价值评估机制和标准体系，由国家档案行政管理部门牵头制订私人档案价值评估原则和细则，保管期限的合理标准，为建立健全私人档案价值评价机制提供参考依据，并为国家档案馆收购或征购私人档案的操作实施创造条件。
只有将私人档案登记申报制度、保管与利用制度、建议帮助制度、出境审批制度、价值评估机制等纳入国家的档案法律法规之中，在法律层面上形成对国家档案部门和档案所有者的权益保障机制，在行政管理上形成对私人档案管理的协调合作机制，在操作层面上形成对私人档案的监控保护机制，我国私人档案的管理才能步入法制化的轨道。
（五）私人档案的接收与保管
私人档案保管一般采取私人自行保管和寄存的方式。统揽各国档案法规，几乎无一例外地授权国家档案馆在严格遵守私人档案的所有权原则基础之上，以购买、捐赠、遗赠、寄存、购买或收购、征用与征收、接收等形式对私人档案进行接收。
捐赠。《中华人民共和国档案法》第3章第16条规定：“向国家捐赠档案的，档案馆应当予以奖励。”《中华人民共和国档案法实施办法》第1章第6条规定：针对将重要或珍贵的档案捐给国家的情况，由人民政府、档案行政管理部门或者本单位给予奖励。与国外法律中明确的减免税收等规定相比较，这些条款比较笼统，不具吸引力，需要细化。国家应立法鼓励私人档案所有者向国家档案馆完全捐赠或不完全捐赠，对于捐赠者，政府和档案馆除按照法律规定予以奖励表彰外，国家财政也要设置专款予以支持。对于向国家档案馆捐赠私人档案者可实行降低捐赠者个人所得税、遗赠者可被免除遗产税税收等优惠鼓励政策。
购买或收购。属于征集档案的一种方式，适用于私人档案的收集。购买或收购是指基于所有人人自愿的基础上，或在某些特殊情况下，国家通过合法的途径和手段，获得具有重要价值的私人档案的所有权的行为。目前，我国国家档案馆只是对非国有档案遭到破坏、处于散失和其他不安全状态时采取强制性的国有化行为，收购行为是被动的、非常态的，并没有主动的、常规性的收购私人档案的具体规定。关于购买私人档案时是否进行评估没有明确的法律规定。法国档案法规定：购买私人档案的价格由一个专门评判包括档案在内的文化物品的委员会进行鉴定。建议国家财政每年单独拨给国家档案部门专项经费，列入常规档案资源建设经费，用于私人档案的收集与私人档案馆的发展。
征用与征收。所谓征收就是为公共利益的需要，国家将私人所有的财产征归国家；所谓征用，就是国家为了公共利益的需要而强制性使用公民的私有财产。区分这两个概念，对于明确不同的法律关系，处理好公共利益和私人财产权的限制关系具有重要的意义。从法律效果上来看，征收是所有权的改变，征用则是使用权的改变。征收是国家从被征收人手中直接取得所有权或其他权利的行为，其结果是权利发生转移；征用则是紧急状态下的强制使用，一旦紧急状态结束，被征用的物体如数返还给原权利人。征收征用属于国家行为，必须要依据法定的程序。不论是征收还是征用，即便是为了公共利益，也不能剥夺私有财产，国家必须对被征收人予以补偿。扎伊尔档案法规定，因公需要可以征用具有历史价值的、属于私立机构和个人的文件。我国档案法没有明确制定“征用与征收”私人档案的内容，建议在法律上可明确表明，国家档案部门为了公共利益的需要，可征收或征用私人档案，如用来举办境内外档案展览等。河南省上蔡县程文氏兄弟状告该县文物保护管理所就是一起关于征用私人档案不予归还严重侵害私人档案所有权人合法权益的典型案例。该案应是《档案法》调整与管理的范围，但由于档案法律规范制度的不健全，依据档案法律无法得到合理合法的处理，遂依据民法得以解决，可以看出《档案法》对私人档案保护条款的缺位而导致对档案所有权人权益的损害。
接收。接收档案是指私人档案的拥有者去世后而档案无人继承、认领，国家档案馆可以直接将该档案的所有权收归国有。我国的档案法律、法规中没有对发生此类情形的私人档案进行接收的有关规定，在今后的立法中有必要加以明确。如《英国公共档案法》规定：英格兰或威尔士法庭保管的任何私人文件，如果其保存时间超过了五十年仍无人认领，经保管案卷法官同意后，公共档案馆馆长可要求将这些文件移交给公共档案馆，这些文件即成为本法所指的公共档案。
寄存。寄存档案是在明确并充分尊重私人档案所有权的基础上，将私人档案由保管条件良好的国家档案馆代为管理，是对私人档案实施保护的一种有效措施。我国《档案法》第16条规定：“对于保管条件恶劣或其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施。”目前，我国一些地方的档案馆有档案寄存代管业务，积累了一定经验，我们可以在此基础上，完善私人档案寄存代管制度的法律程序。
出售。针对私人档案出售或拍卖，意大利、法国、塞内加尔等国家的档案法规定，国家档案馆有优先购买权，同时还要求在出售或拍卖前，要预先通知有关档案馆，并且附上所出售档案的目录。我国“档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖；向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定经县级以上人民政府档案行政管理部门批准。”对于私人档案出售的价格，法律没有具体的操作规范，约束力不强，现实中几乎鲜有私人档案所有者在出售其所有档案时，主动到档案行政管理部门审批备案。
（六）私人档案的利用
对于私人档案的利用与开放，私人档案所有者拥有绝对的权利。我国《档案法》第4章第21条规定“向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权，并可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当维护其的合法权益。”档案所有者公布档案必须遵守国家有关规定，不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益。如果国家档案管理部门因对私人档案开发利用而产生任何经济效益和社会效益，有责任和义务向私人档案所有者告知并作出收益的合理分配。在国家档案部门已备案的私人档案，档案所有者在销毁、买卖、出境时，有告知国家档案部门的义务。
（七）私人档案的出境
关于私人档案的出境，法国档案法规定，档案所有者要向档案管理部门提出申请，附上出口档案的清单。档案管理部门可以在全部或部分复制私人档案后，允许出口，或者通知档案所有者，档案管理部门准备部分或全部行使留置权。葡萄牙有一个专门的法律保护重要的私人企业档案，这些档案被宣布为不可剥夺的，并且不能出口。意大利档案法规定，私人档案在未得到有关部门批准之前，不得擅自出口，否则将负法律责任。
《中华人民共和国档案法》第18条规定：“属于国家所有的档案和本法第十六条规定的档案以及这些档案的复制件，禁止私自携运出境。”第25条规定：“携运禁止出境的档案或者其复印件出境的，由海关予以没收”、“严禁倒卖牟利，严禁卖给或者赠送给外国人。”目前我国档案法对于档案的出境只设置了禁止性的条款，缺乏程序性和操作性的规范条款，建议今后修改时添加。
私人档案同公共档案一样是人类文化遗产不可或缺的重要组成部分，西方关于私人档案的立法活动远远走在我们的前面。我国在档案的管理与保护方面不能厚此薄彼，重官方轻民间，不能顾此失彼，重整体轻个体。加强私人档案的立法，构建我国私人档案资源的法律屏障，既是对私人档案财产的尊重与保护，也是对祖国文化遗产的全面传承与弘扬。
本文为国家社会科学基金项目《档案所有权理论与实践研究》（项目编号为08BTQ0037）研究成果之一。
参考文献：
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[3]张世林.档案信息利用法律研究[M].北京：中国法制出版社，2004作者单位：中国人民大学
