简化程序 统一论证
王丽慧
摘要：财政承受能力论证是保障PPP模式有序推进的重要基础，通过财政承受能力论证，一方面为政府履行合同义务提供保障，消除了民营资本的后顾之忧，另一方面有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目建设，实现PPP模式的可持续发展。
关键词：PPP项目；政府；财政
自2015年4月财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》以来，各地陆续开展了财政承受能力论证工作，但从一年来各地实施情况看，还存在一些不足的地方，有待进一步完善。一、财政承受能力论证基本内容
财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。 财政承受能力的支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等内容，论证程序主要包括责任识别、支出测算、能力评估、信息披露四个步骤，论证的重点和难点是支出责任的识别与测算。
根据《政府和社会资本合作模式操作指南》第九条和第十二条规定，财政承受能力论证的开展时间应在项目纳入年度开发计划后进行，并在实施方案编制完成后验证，详细过程如图1所示。从各地实施情况看，因每个PPP项目都要独立开展财政承受能力论证工作，工作量较大且技术要求复杂，大部分项目是在纳入年度投资计划后，与财政承受能力论证、实施方案编制、项目采购等咨询业务一起委托中介咨询机构实施。二、财政承受能力论证存在的主要问题
（一）均独立论证工作量大且效果不佳
从各地实施情况看，财政承受能力论证工作基本委托中介咨询机构实施，不同的项目由不同的咨询机构负责，部分咨询机构对PPP项目的全部支出责任不清楚，特别是拟实施项目的情况，在编制财政承受能力方案时，汇总年度全部已实施和拟实施的项目时，容易出现汇总数据不全的情况，部分方案甚至对于以后年度拟实施的项目没有考虑，汇总年度全部已实施和拟实施的项目的财政支出责任不准确，将直接影响财政承受能力的论证结果。如某公路PPP项目的财政承受能力论证就以未来一段时间暂未计划安排其他PPP项目而采用单个项目进行论证；某市污水处理厂项目财政承受能力评价报告全部财政支出责任为4个已实施项目和其他项目合计14603元进行论证，该数值与该市向社会发布的33个PPP项目总投资343亿元相比相差很大。
（二）测算内容依赖职业判断过多加大操作空间
由于PPP项目的支出责任测算较为复杂，大部分内容都建立在良好职业判断上，在基础数据缺乏和操作经验不足的情况下，操作空间也变得更大。如测算年均建设成本测算公式有的采用指引的公式也有采用年金现值的测算公式；年均建设成本的测算基数也就各不相同，有估算数、概算数、预算数及经过调整的基数；折现率有用贷款基准利率也有用债券利率，不同方法之间造成测算结果差异很大。如某项目投资造价10000万元，拟采用PPP模式建设，建设期3年，运营合作期20年，假设投资收益率为10%，折现率为8%。年均建设成本按年金现值公式{项目全部建设成本×（1+合计利润率）÷[1-（1+年折现率）-20÷（-年折现率）]}计算为1300万元，按指引公式[项目全部建设成本×（1+合计利润率）×（1+年折现率）20÷财政运营补贴周期（年）]计算为2563万元，如折现率改为4%，同樣指引公式测算，年均建设成本为1205万元。
（三）控制标准单一不利于风险防范
《PPP项目财政承受能力论证指引》规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例”，在执行过程中，大部份地区还是以10%作为控制标准，并没有结合具体情况确定具体比例，造成控制标准过于单一，不利于PPP模式的推广，如存量项目转化为PPP项目，可以造成政府的直接债务减少，但因PPP项目的支出责任增加，而影响了其他PPP项目的推出，就影响建立项目推行PPP模式。部分中介机构为提高财政承受能力论证通过率，还存在扩大一般公共预算支出统计口径和调整年度增长率等情况。三、完善财政承受能力论证的建议
（一）由财政部门实施分年度统一测试
在项目识别阶段不进行财政承受能力测试，只有项目纳入年度开发计划准备实施时，才由财政部门统一对下一年全部纳入开发计划的项目一并测算，出具财政预算支付的承诺责任书，只要每个项目的支出责任在控制范围内财政保证按约定支付。PPP项目的支出责任，只有项目实施后才形成，纳入储备库并不构成支出责任，所以PPP项目通过物有所值评价，即可纳入储备库并录入财政部综合信息平台，建议在信息平台增加社会资本对项目响应的功能，以验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，当项目对社会资本有较大的吸引力，准备实施纳入年度开发计划时，才统一进行财政承受能力论证，具体流程见图2，由财政部门汇总全年度所有项目的进行测算，不仅简化PPP项目的程序，且结果更为准确。
（二）简化测算方法结果主要作控制指标
单个项目测算方式要简单，标准统一，便于操作并减少人为因素的影响，测算数只作为采购社会资本的采购控制价使用，并不影响以后项目实际支付的数据。PPP模式是引进先进的管理和技术，为给企业留下更大的创新空间，许多项目政府只约定方案，具体的设计由社会资本实施，在方案阶段对单个项目的支出责任测算，所有数据均建立在预测的基础上，很难有准确的数据。建议年均建设成本的测算公式采用年金现值公式，测算基数采用估算数，由财政部门统一合理利润率和折现率，便于不同项目之间的比较。
（三）支出的控制标准应与债务等指标相结合
虽然目前PPP项目的支出责任不纳入债务统计范围，但财政承担的支出责任实质也加大政府债务负担，首先在确定PPP项目支出控制标准时，要与地方政府的债务规模相互结合，如债务规模较小的县市，PPP项目的支出比例可以适当增加，当债务规模较大时，要严格控制PPP项目的财政支出责任，有利于加强政府债务风险防范；其次直接变现的资产（可以直接出让的土地）可以适当抵减债务规模，从而加大PPP的支出，以保证在财政困难年度也可保持一定的投资比例。三是当年的支出现值也要限制在一定范围内，防止短期内大量推出PPP项目，从而影响PPP模式的长期有序推进。参考文献：
[1]周兰萍.PPP项目运作实务[M].法律出版社，2016年05月.
[2]《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）.
[3]《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金[2014]113号.
（作者单位：丽水市财务总监管理中心）
摘要：财政承受能力论证是保障PPP模式有序推进的重要基础，通过财政承受能力论证，一方面为政府履行合同义务提供保障，消除了民营资本的后顾之忧，另一方面有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目建设，实现PPP模式的可持续发展。
关键词：PPP项目；政府；财政
自2015年4月财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》以来，各地陆续开展了财政承受能力论证工作，但从一年来各地实施情况看，还存在一些不足的地方，有待进一步完善。一、财政承受能力论证基本内容
财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。 财政承受能力的支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等内容，论证程序主要包括责任识别、支出测算、能力评估、信息披露四个步骤，论证的重点和难点是支出责任的识别与测算。
根据《政府和社会资本合作模式操作指南》第九条和第十二条规定，财政承受能力论证的开展时间应在项目纳入年度开发计划后进行，并在实施方案编制完成后验证，详细过程如图1所示。从各地实施情况看，因每个PPP项目都要独立开展财政承受能力论证工作，工作量较大且技术要求复杂，大部分项目是在纳入年度投资计划后，与财政承受能力论证、实施方案编制、项目采购等咨询业务一起委托中介咨询机构实施。二、财政承受能力论证存在的主要问题
（一）均独立论证工作量大且效果不佳
从各地实施情况看，财政承受能力论证工作基本委托中介咨询机构实施，不同的项目由不同的咨询机构负责，部分咨询机构对PPP项目的全部支出责任不清楚，特别是拟实施项目的情况，在编制财政承受能力方案时，汇总年度全部已实施和拟实施的项目时，容易出现汇总数据不全的情况，部分方案甚至对于以后年度拟实施的项目没有考虑，汇总年度全部已实施和拟实施的项目的财政支出责任不准确，将直接影响财政承受能力的论证结果。如某公路PPP项目的财政承受能力论证就以未来一段时间暂未计划安排其他PPP项目而采用单个项目进行论证；某市污水处理厂项目财政承受能力评价报告全部财政支出责任为4个已实施项目和其他项目合计14603元进行论证，该数值与该市向社会发布的33个PPP项目总投资343亿元相比相差很大。
（二）测算内容依赖职业判断过多加大操作空间
由于PPP项目的支出责任测算较为复杂，大部分内容都建立在良好职业判断上，在基础数据缺乏和操作经验不足的情况下，操作空间也变得更大。如测算年均建设成本测算公式有的采用指引的公式也有采用年金现值的测算公式；年均建设成本的测算基数也就各不相同，有估算数、概算数、预算数及经过调整的基数；折现率有用贷款基准利率也有用债券利率，不同方法之间造成测算结果差异很大。如某项目投资造价10000万元，拟采用PPP模式建设，建设期3年，运营合作期20年，假设投资收益率为10%，折现率为8%。年均建设成本按年金现值公式{项目全部建设成本×（1+合计利润率）÷[1-（1+年折现率）-20÷（-年折现率）]}计算为1300万元，按指引公式[项目全部建设成本×（1+合计利润率）×（1+年折现率）20÷财政运营补贴周期（年）]计算为2563万元，如折现率改为4%，同樣指引公式测算，年均建设成本为1205万元。
（三）控制标准单一不利于风险防范
《PPP项目财政承受能力论证指引》规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例”，在执行过程中，大部份地区还是以10%作为控制标准，并没有结合具体情况确定具体比例，造成控制标准过于单一，不利于PPP模式的推广，如存量项目转化为PPP项目，可以造成政府的直接债务减少，但因PPP项目的支出责任增加，而影响了其他PPP项目的推出，就影响建立项目推行PPP模式。部分中介机构为提高财政承受能力论证通过率，还存在扩大一般公共预算支出统计口径和调整年度增长率等情况。三、完善财政承受能力论证的建议
（一）由财政部门实施分年度统一测试
在项目识别阶段不进行财政承受能力测试，只有项目纳入年度开发计划准备实施时，才由财政部门统一对下一年全部纳入开发计划的项目一并测算，出具财政预算支付的承诺责任书，只要每个项目的支出责任在控制范围内财政保证按约定支付。PPP项目的支出责任，只有项目实施后才形成，纳入储备库并不构成支出责任，所以PPP项目通过物有所值评价，即可纳入储备库并录入财政部综合信息平台，建议在信息平台增加社会资本对项目响应的功能，以验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，当项目对社会资本有较大的吸引力，准备实施纳入年度开发计划时，才统一进行财政承受能力论证，具体流程见图2，由财政部门汇总全年度所有项目的进行测算，不仅简化PPP项目的程序，且结果更为准确。
（二）简化测算方法结果主要作控制指标
单个项目测算方式要简单，标准统一，便于操作并减少人为因素的影响，测算数只作为采购社会资本的采购控制价使用，并不影响以后项目实际支付的数据。PPP模式是引进先进的管理和技术，为给企业留下更大的创新空间，许多项目政府只约定方案，具体的设计由社会资本实施，在方案阶段对单个项目的支出责任测算，所有数据均建立在预测的基础上，很难有准确的数据。建议年均建设成本的测算公式采用年金现值公式，测算基数采用估算数，由财政部门统一合理利润率和折现率，便于不同项目之间的比较。
（三）支出的控制标准应与债务等指标相结合
虽然目前PPP项目的支出责任不纳入债务统计范围，但财政承担的支出责任实质也加大政府债务负担，首先在确定PPP项目支出控制标准时，要与地方政府的债务规模相互结合，如债务规模较小的县市，PPP项目的支出比例可以适当增加，当债务规模较大时，要严格控制PPP项目的财政支出责任，有利于加强政府债务风险防范；其次直接变现的资产（可以直接出让的土地）可以适当抵减债务规模，从而加大PPP的支出，以保证在财政困难年度也可保持一定的投资比例。三是当年的支出现值也要限制在一定范围内，防止短期内大量推出PPP项目，从而影响PPP模式的长期有序推进。参考文献：
[1]周兰萍.PPP项目运作实务[M].法律出版社，2016年05月.
[2]《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）.
[3]《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金[2014]113号.
（作者单位：丽水市财务总监管理中心）
