警察权益保障的立法建议

    摘 要：警察群体是我国诸多机关群体中的重要组成部分，肩负着保卫国家社会安定、人民安居乐业的重要职责。警察权益的保障是提高警察工作积极性的重要前提，更是维系国家执法权威的关键。但目前暴力抗法、暴力袭警等违法犯罪行为严重地侵害了警察的人格权、健康权甚至生命权。本文分析了我国警察权益保障的现状，并结合国外警察权益保障的经验，提出了完善我国警察权益保障的立法建议。

    关 键 词：警察权益保障；公务执法；暴力抗法

    中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）08-0085-04

    收稿日期：2014-06-20

    作者简介：李冬（1973—），女，吉林长春人，吉林警察学院侦查系副教授，法学博士，研究方向为法学，刑事科学技术。

    基金项目：本文系吉林省公安厅课题“警察权益保障研究”的阶段性成果，项目编号：KY13-2011。

    在我国，警察的职业是神圣的，它是保障国家长治久安的行政力量，警察的公务执法活动具有合法性及权威性，而且这种权威性受法律保障。但近年来，我国时常出现警察在依法执行公务过程中遭受谩骂、殴打进而造成警察重伤、死亡的暴力抗法、袭警事件，这些事件，严重影响着国家的威信以及社会的安定。有鉴于此，健全我国警察权益保障机制，完善警察权益保障立法显得尤为重要。

    一、警察权益内涵及损害警察权益的行为分析

    （一） 警察权益范围的界定

    所谓警察权益，是指一国公民通过法定途径取得警察身份并借此所拥有的权利及利益。《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《警察法》1995年颁布）第2条第2款中明确规定：“人民警察，包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察，人民法院、人民检察院的司法警察也属于人民警察的范畴。”本文中的“警察”，仅指公安机关系统中的人民警察。关于警察权益，《警察法》中明确规定：“人民警察实行的是国家公务员工资体制，并依规定享受警衔津贴和其它津贴、补助及保险福利待遇。”根据我国《公务员法》规定，警察是我国公务员系统中的一个重要组成要素，享有公务员的法定权利并履行法定义务，但鉴于警察职业的特殊性，除享有一般的公务员权利外，警察还享有部分特殊的权益，包括在运用警察身份执法过程中所享有的权益。对此类特殊权益，《警察法》规定：警察权益包括行政强制和行政处罚权、依法拘留权、盘问与搜查权、紧急情况下使用武器权、优先通行和优先乘坐交通工具权、接受专业培训权、因工受伤者享有优待权等。

    （二）损害警察权益的行为特点

    损害警察权益的行为包括以暴力和威胁等手段妨碍公安机关警察行使国家赋予的法定职权，阻碍或拒绝配合警察打击违法犯罪行为。具体说来，损害警察权益的行为具有诸多特点。

    第一，权益受侵害的警察群体身份具有特殊性。警察具有双重任务身份，集行政执法和刑事司法任务于一身，所以警察在履行法定职权时同时代表着法律及政府职能的实施。因此警察权益受侵害行为侵犯的客体具有双重性，是一种妨碍公务执行的行为，损害行为发生时侵害的客体是国家的公权力，这种公权力在社会日常的管理活动中起到非常重要的作用；同时侵权行为还侵害了警察作为个人所拥有的人身权利，比如人格尊严、生命权等。

    第二，侵害警察权益的行为往往伴有暴力性。近些年屡见报端的警察权益受侵害案例中，违法犯罪行为的形式不断变化，暴力性行为发生的概率明显升高，违法犯罪分子为了达到目的与警察的执法行为形成对抗。犯罪分子在进行犯罪行为时若遇到执法者的阻止，往往会孤注一掷，用极端的行为进行报复，甚至会铤而走险进行暴力反抗，不时使用枪支、管制型刀具等凶器与警察对抗，严重威胁着执法警察的人身安全。

    第三，警察权益受侵害的行为往往具有不可预见性。人民警察在正常的公务执行过程中由于种种客观原因的限制，比如警力资源配置不足、警械配备不够精良等情况导致警察在执行任务过程中得到的保护并不是十分严密。而部分群众没有足够的法律意识去理解警察的执法行为，一旦发生冲突，他们常常选择过激的行为来宣泄自己的不满。面对这种突发情况，警察要做到全面的自我保护十分困难。

    第四，造成警察合法权益受侵害情况发生的原因具有复杂性及间接性。随着我国经济发展进入关键期，各类社会矛盾逐渐凸显并爆发，这一矛盾在治安领域则表现为由内部矛盾引发的群体性事件。这类行为的诱因具有复杂性和间接性，比如城镇化过程中出现的征地和拆迁行为、食品安全问题、医疗保险问题及企业下岗职工问题等诸多矛盾非常频繁地引起了群体性上访事件的发生，对社会稳定造成了严重的影响。每当这些群体性事件发生，站在缓解矛盾冲突第一线的必定是警察，群众在诉求在没有得到回应的情况下很容易将警察作为矛盾的直接承担者，对维持秩序的警察施以殴打、辱骂等暴力性行为。

    第五，警察权益受到侵害后的违法犯罪行为处理被弱化。在现今严峻的执法环境下，社会舆论对于警察权益也产生了一定的负面影响。当前群众殴打警察的情况屡见不鲜，不明真相的群众往往会将事件宣之于互联网，同时极力夸大群众与警察间的冲突与矛盾，使得此事件在短时期内成为社会舆论的焦点。有的公安机关要求警察做到“打不还手、骂不还口”，致使部分警察在执法过程中面对侵权行为保持缄默，抱着“多一事不如少一事”的心态，一味地采取隐忍、避让的态度，没有在合理范围下进行积极的反击，很多警察在正常的执法过程中权益受到侵害。

    二、各国关于警察权益法律保障的比较分析

    （一）“袭警罪”单列与否的问题

    在发达国家，对于妨碍警察执行公务的各种行为都有明确的规定及相应的处罚措施。关于“袭警罪”，英美法系国家如英国、美国、新加坡等都把威胁、袭击、伤害、杀害警察的行为单独列为“袭警罪”。美国联邦刑法的一般原则是警察在执行公务的时候任何人都不得对其进行任何形式的威胁、袭击和伤害，并且不可以和警察有身体上的接触甚至包括语言上的威胁。这样严格的规定使得美国警察遭袭击之后伤亡率低达10‰。《英国警察法》第51条和第53条规定了殴打警察罪、妨碍警察执行公务罪、冒充警察罪、非法持有警察衣物罪和挑唆不忠罪为“袭警罪”，并对其进行了相应的严格处罚。

    相比于英美法系国家，大陆法系国家如德国、日本、韩国等虽然没有把“袭警罪”单独列为一种罪名，但也对这种行为进行了分类规定并制定了严格的惩罚措施。一类国家把威胁、袭击和伤害警察等行为归入“抗拒公务员”类型的犯罪，并且按照妨碍公务行为的严重程度进行不同处罚，这些国家主要有法国、德国和意大利。另一类国家是把程度较轻的袭击警察的行为归入“妨害公务”的犯罪，而 “加重结果的伤害罪”或“加重结果的杀人罪” 则包括了袭击警察时造成伤害或者死亡的行为，代表国家主要是日本。

    （二）警用装备配置的重视程度

    警察的装备配置是警察能够很好地保障自身权益的物质前提条件，如果警察没有先进的能够保障自身安全的配置，那么就很难在遭受侵害时威慑犯罪分子进而保护自己。在一些发达国家中，警察大都配置了先进的武器装备及技术配备，如计算机信息统、卫星定位系统、交通要道监视系统等现代化、高科技的配置，拥有较高专业化工作水平的警察在熟练运用这些装备与配置后能够使犯罪分子望而生畏。

    （三）对合法暴力的界定

    在发达国家，警察机关是一种暴力机构，因此警察在执行任务的过程中必然会使用暴力，这种警察合法使用武器装备的行为就是合法暴力。虽然，各国法律条文都规定警察可以使用合法暴力，但关于合法暴力的详细界定情形却不同。《日本警察官执行职务法》第7条规定：警察使用合法暴力的场合包括现行凶恶犯已经判处死刑或是无期徒刑；被判为3年以上长期的人员；明确犯了凶恶罪并在抓捕中进行抵抗、意图逃跑时别无其他手段可施的罪犯。美国法律则认为：警察对罪犯进行合法逮捕时遇到反抗并对其可能产生人身伤害的情形下，可以实施合法暴力。这样详细地对警察在执行任务的情况下可能出现的暴力行为进行界定，有利于警察在执行公务时更好地保护自身权益。

    三、完善我国警察权益保障的必要性

    （一）当前我国警察权益保障的现状

    ⒈警察权益保障的发展现状。一是发展缓慢。近年，我国警察正面临严峻形势：在高速经济的带动下，违法犯罪活动对警察群体合法权益造成的伤害也在逐渐升级，侵害权益的类型、程度更是逐渐增多与加强，但对警察权益的保障机制却没有和时代的发展保持同步，甚至还出现停滞不前的情况；二是保障水平相对滞后。不仅表现在维权方式及手段的单一，还表现在把维护权益保障的焦点集中在事后维护上，而这种事后维护也仅仅停留在道义上的支持或者是经济上的补助。

    ⒉警察权益保障立法现状。一是缺乏针对性。我国大多关于警察权益保护条款描述得并不具体，许多法律规范并非针对警察而设，目标对象也没有针对性。对于侵害警察权益的违法行为法律也并未做出具有针对性的处罚，因此，难以真正实现维护警察权益的目的。二是缺乏全面性。对警察权益的界定范围还不够全面，仅仅部分列举了执法权益，对于其他的身份权益等并没有进行立法保护。

    ⒊警察权益保障制度现状。一是制度不够系统和规范。在经济飞速发展的时代，侵害警察权益的犯罪行为也随之多样化，虽然这种演变趋势已经在部分发达地区得到重视，但对该类违法犯罪行为的相应制裁制度却没有形成科学的、操作性强的系统。这不仅使警察权益保障无法顺利开展，也导致维护权益的效果大打折扣。二是当警察的合法权益遭受侵害之后，得到的多是精神上的慰藉，对于物质及经济方面的补救并不足，这都严重损害着警察权益。

    （二）完善警察权益保障的必要性

    ⒈提高警察群体整体素质的需要。大力提倡保障警察权益，对此予以足够的重视并积极予以法律政策上的支持，对于提高警察群体的整体素质具有重要意义。警察是人民群众的守护神，是奉献者的化身，对于保障人民群众的利益以及社会安定做出了巨大贡献。警察工作不仅具有高强度，而且还有高风险，他们要经常面对各种残酷的犯罪分子，其合法的人身权益以及执法权益随时受到威胁。因此，保障警察权益，能够有效提高警察群体的凝聚力、战斗力，更能提高警察群体的整体素质。

    ⒉警察履行职责的需要。《警察法》第2条明确规定警察的职责是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。但在现实生活中，警察在执行任务时还要经受群众的不理解以及不法分子恶意侮辱、暴力伤害。面对这种现象，如果不采取有效措施保障警察的合法权益，必将大大伤害警察工作的积极性。

    四、对我国警察权益保障的相关立法建议

    （一）建议将“袭警罪”载入刑法

    对于是否将“袭警罪”进行单列并载入刑法，以法律的形式固定下来这一问题我国法律界看法不一。反对者认为，我国现行刑法中有妨害公务罪、过失杀人罪等具体条款，没有必要再单列一条“袭警罪”，若将“袭警罪”法律化会使警察权利得到扩大，进而滋生滥用职权的不良后果。赞成者则认为，鉴于警察身份及其职业所具有的特殊性，在执法过程中不可避免地会造成伤害，而现行法律法规仅对部分侵害行为进行惩罚，使很多袭警行为得不到制裁，变相地纵容了侵权行为的发生。同时，暴力袭警行为是对国家执法权威的挑战，会造成社会秩序的混乱。因此应将“袭警罪”载入刑法。

    笔者认为，将“袭警罪”单列载入刑法，以法律的形式将其固定下来十分必要。就我国现行的法律规定而言，对于暴力袭警的主要处罚规定来自《刑法》的“妨碍公务罪”，具体刑种包括拘役、管制、罚金或有期徒刑等，对于警察权益的维护略显单薄。对于如何将“袭警罪”纳入法律体系，可以借鉴发达国家的经验并结合我国的实际情况予以实现。

    （二）《警察法》要与时俱进

    在我国，针对警察这个特殊群体的法律是1995年颁布的《警察法》，至今已经有19年。为了在迅速发展的社会更好地保障警察的权益，《警察法》也应该和剧变的社会保持步伐一致。虽然在《警察法》中也有关于警察在执行公务中的权益及获得经费、警务装备保障等规定，但相对于国外的警察权益保障力度以及范围而言却是远远不够的。为了更好地完善《警察法》进而保障警察的合法权益，可以从以下方面入手：首先，应把警察权益保护这一内容单独列入《警察法》中，并对各种可能出现的情形进行细致的规定。现今的《警察法》着重的还是警察的职权、义务和纪律以及法律责任等方面，对于权益保障的说明却所述寥寥。有鉴于此，《人民警察法》应在涉及警察权益受到侵害时的相关情况，从实体到程序予以详细的规定。其次，《警察法》应对警察的公权力如职务防卫权、使用武器和警械权、紧急情况处置权等进行详细规定，细化具体操作措施。最后，还应关注警察的私权。《警察法》应关注警察的生命权、健康权、名誉权。对于劳动报酬、社会福利和安全保障也应予以保障。

    （三）《人民警察使用警械和武器条例》应进行细化与补充

    我国《人民警察使用警械和武器条例》共17条，涉及到警械、武器使用方面的规定只有3条，而且其中第9条是这样规定的：“只有在处理15种犯罪行为且警告无效的情况下才可以使用警械及武器。”但该条例对犯罪行为规定得不够具体，比如“严重危害公共安全”、“对公共安全会造成严重危害”等较为泛化的内容，在具体的实施过程中各地的标准不一。另外，关于强制的规定也不十分明确。例如，如何配备枪支、如何携带枪支及开枪后如何对现场进行处理等。鉴于此，对《人民警察使用警械和武器条例》的细化和补充工作就显得十分必要，应将实际工作中经常遇到的具体问题做详细规定，对警察在执行任务时应配备的警械做明晰地解释，对使用警械、武器的前提条件和使用步骤加以补充，增强条例的实用性和可操作性。

    总之，警察的权益不仅仅关乎警察个人，同时也是国家得以正常运转的重要素之一。警察这一群体具有特殊性，其权益受侵害的现象理应受到社会的广泛关注，这也是社会发展过程中的必然要求。警察权益的保障是一个系统工程，需要全社会的共同配合。就目前我国的现状而言，警察权益保障仍需要进行很大的改进，尤其是立法，因为这是所有程序的源头。因此，应尽早建构起警察权益保障的法律体系及框架。

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    （责任编辑：王秀艳）