政府行政成本比较研究

    摘 要：政府行政成本问题一直是党和政府高度重视的问题，但无论是纵向比较还是横向比较，目前我国政府行政成本偏高都是不争的事实。通过与发达国家、发展中国家及金砖国家相关资料的对比，给我国政府管理带来的启示是：增强成本效益观念和纳税人意识，构建“企业化政府”，强化预算刚性约束，加强事前事中监督，是降低政府行政成本的有效措施。

    关 键 词：政府行政成本；成本效益；刚性约束

    中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）08-0001-05

    收稿日期：2014-06-09

    作者简介：谭桔华（1962—），女，湖南衡阳人，中共湖南省委党校、湖南行政学院期刊社副主编，研究员，研究方向为政府管理。

    一、问题的提出

    自党的十六大以来，历次党的代表大会报告都专门阐述了降低政府行政成本问题。报告着重强调：要转变政府职能，精简机构，解决机构重叠问题，解决职责交叉、政出多门问题，要减少领导职数，减少行政层次，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本。2012年12月4日，中央政治局会议审议通过了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》；2013年11月25日，中央办公厅、国务院办公厅发布了《党政机关厉行节约反对浪费条例》。从党的代表大会到中央政治局会议，勤俭从政，降低政府行政成本，已成为党和政府工作的重要议题。可以说，降低政府行政成本，既是世界各国政府管理的预期目标，也是理论界十分关注的研究课题。

    对于政府行政成本的研究，在国外类似于政府绩效研究。在新公共管理思想的影响下，西方国家对政府绩效管理的重视由来已久。1993年，美国通过了《政府绩效与成果法》（GPRA），自此美国对政府绩效管理进入了实质性阶段。英国政府自20世纪80年代以来就开始推行绩效管理制度。除英美外，丹麦、芬兰、挪威、加拿大等经济合作与发展组织国家都广泛推行政府绩效管理。

    我国的有关研究起步相对较晚。进入21世纪以来，其研究主要有：政府成本论（2001）；[1]政府行政成本简论（2005）；[2]政府行政成本与绩效研究（2009）；[3]行政成本及其治理（2004）；[4]降低行政成本， 提高政府效能（2007）；[5]四大因素决定政府“廉价”与否（2008）；[6]我国东西部地区政府行政成本比较研究（2008）；[7]我国政府绩效管理研究的回顾与反思（2009）；[8]建立和推行地方政府绩效管理制度（2009）；[9]政府行政成本减控的立法保障问题探析（2010）；[10]政府行政成本的结构与治理问题研究（2013）[11]等等。本文在已有研究的基础上，采用定性分析与定量分析相结合的方法，以定量分析为主，着重进行比较研究。

    二、衡量政府行政成本的相关指标

    确定政府行政成本衡量指标，是进行行政成本研究的逻辑起点。

    政府行政成本是指政府在一定时期内为履行政府职能，向社会提供公共服务、生产公共物品的活动所付出的费用之和。[12]它在指标上主要体现为财政支出中的“行政管理费”或“行政支出”。2007年以前以“行政管理费”作为代表指标，2007年以后则以“行政支出”为代表指标。

    2006年2月，国家财政部根据国际货币基金组织（IMF）2001年发布的《政府财政统计手册2001》（Government Finance Statistics Manual2001）的要求，发布了《财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知》，在充分考虑我国实际情况的基础上，尽量与新国际标准接轨。2007年，国家财政部出台了《政府收支分类科目》，统一按国际货币基金组织《政府财政统计手册2001》标准，将政府收支按支出功能设置类、款、项三级科目。其中，一级科目分为17大类，包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、环保、教育、交通运输、城乡社区事务、工商金融事务等。于是，我国原有的“行政管理费”从2007年起在财政支出项目中取消。2007年以后政府行政成本的构成项目包括：一般公共服务、涉外（外交外援）和公共安全，即“行政支出”。

    三、我国政府行政成本比较分析

    ⒈纵向比较：行政管理费（行政支出）增长过快。如上所述，政府行政成本在财政支出中主要体现在“行政管理费”或“行政支出”项目上。纵观不同年度我国行政管理费或行政支出项目数据，可以大致反映出我国行政成本的变化规律。下表是我国1985-2012年有关年度的资料。

    表1：1985-2012年有关年度行政管理费（行政支出）资料

    [年份＼&行政管理费（亿元）＼&行政支出（亿元）＼&年增长速度（%）＼&1985＼&235＼&＼&2.7＼&1990＼&602＼&＼&11.48＼&1995＼&1739＼&＼&24.13＼&2000＼&4993＼&＼&30.33＼&2001＼&6012＼&＼&20.41＼&2002＼&6720＼&＼&11.78＼&2003＼&7528＼&＼&12.02＼&2004＼&8656＼&＼&14.98＼&2005＼&10378＼&＼&19.89＼&2006＼&——＼&＼&——＼&2007＼&＼&12215＼&——＼&2008＼&＼&14097＼&15.41＼&2009＼&＼&14159＼&4.40＼&2010＼&＼&15124＼&6.82＼&2011＼&＼&17601＼&16.38＼&2012＼&＼&20146＼&14.46＼&]

    从表1可以看到：1985年到2005年的20年间，我国行政管理费年增长速度都在11%以上。其中，2000年与上年比增长高达30.33%，1995年环比增长24.13%，2005年是1985年的44倍多。在2007年到2012年的6年间，2009年和2010年增长速度有所下降，年环比增长速度不到7%，除此之外，其他年份“行政支出”年增长速度都在15%左右。在1985年到2012年的27年间，我国“行政管理费”或“行政支出”的增长速度是惊人的，2012年是1985年的85倍多。

    ⒉横向比较：我国行政成本高于其他国家。纵向比较是对自身的历史比较，横向比较则是与其他国家的比较。通过与不同国家相关资料的对比，从中可以找出双方之间的差距和存在的问题。下面是我国行政支出与发达国家、发展中国家及金砖国家的比较资料。

    ⑴部分发达国家相关指标。

    表2：部分发达国家行政支出资料

    [国家及年份＼&人均GDP（万美元）＼&财政支出（亿本币）＼&行政支出（亿本币）＼&行政支出占财政支出比重（%）＼&行政支出占GDP比重（%）＼&瑞士06＼&5.81＼&1647＼&239＼&14.5＼&4.91＼&美国07＼&4.60＼&51291＼&5739＼&11.2＼&4.16＼&英国06＼&4.05＼&5843＼&642＼&11.0＼&4.85＼&加拿大07＼&3.94＼&6068＼&608＼&10.0＼&3.96＼&日本06＼&3.86＼&1835969＼&182218＼&9.9＼&3.58＼&法国07＼&3.85＼&9910＼&1037＼&10.5＼&5.48＼&澳大利亚07＼&3.60＼&3729＼&453＼&12.2＼&4.18＼&新加坡05＼&3.25＼&369＼&68＼&18.5＼&3.42＼&平均＼&4.60＼&——＼&——＼&12.43＼&5.13＼&]

    ⑵部分发展中国家相关指标。

    表3：部分发展中国家行政支出资料

    [国家及年份＼&人均GDP（万美元）＼&财政支出（亿本币）＼&行政支出（亿本币）＼&行政支出占财政支出比重（%）＼&行政支出占GDP比重（%）＼&塞舌尔07＼&8960＼&28.5＼&8.5＼&29.8＼&17.71＼&毛里求斯07＼&5450＼&517＼&86.9＼&16.8＼&3.97＼&伊朗07＼&3470＼&748＼&88.1＼&11.8＼&3.33＼&牙买加05＼&3420＼&2183＼&556.2＼&25.5＼&9.19＼&埃及07＼&1580＼&2396＼&656.2＼&27.4＼&8.98＼&玻利维亚07＼&1260＼&358＼&49.4＼&13.8＼&4.80＼&平均＼&3431＼&——＼&——＼&20.94＼&7.55＼&]

    ⑶四大金砖国家相关指标。

    表4：金砖国家行政支出资料

    [国家及年份＼&人均GDP（万美元）＼&财政支出（亿本币）＼&行政支出（亿本币）＼&行政支出占财政支出比重（%）＼&行政支出占GDP比重（%）＼&俄罗斯07＼&5800＼&85300＼&17600＼&20.6＼&5.34＼&南非05＼&4810＼&5894＼&719＼&12.2＼&4.67＼&印度06＼&820＼&112391＼&12805＼&11.4＼&3.22＼&古巴10＼&4100＼&460.45＼&——＼&——＼&——＼&]

    表5：2000-2012年中国行政支出相关比重指标

    [年份＼&财政支出（亿元）＼&GDP（亿元）＼&行政支出（亿元）＼&行政支出占财政支出比重（%）＼&行政支出占GDP比重（%）＼&2000＼&19416＼&99214＼&4993＼&25.7＼&5.03＼&2001＼&22752＼&109655＼&6012＼&26.4＼&5.48＼&2002＼&25884＼&120332＼&6720＼&26.0＼&5.58＼&2003＼&28806＼&135822＼&7518＼&26.1＼&5.54＼&2004＼&32837＼&159878＼&8656＼&26.4＼&5.41＼&2005＼&39173＼&183217＼&10378＼&26.5＼&5.66＼&2006＼&40422＼&211923＼&——＼&——＼&——＼&2007＼&49781＼&257305＼&12215＼&24.5＼&4.75＼&2008＼&62592＼&300670＼&14097＼&22.5＼&4.69＼&2009＼&76299＼&335353＼&14159＼&18.6＼&4.22＼&2010＼&89874＼&397983＼&15124＼&16.8＼&3.80＼&2011＼&108930＼&471564＼&17601＼&16.2＼&3.73＼&2012＼&125912＼&519322＼&20145＼&16.0＼&3.88＼&]

    表1-5资料来源：根据《国际统计年鉴2009》及《中国统计年鉴》有关资料计算得出。

    从表2可以看出，西方发达国家行政支出占GDP的比重平均为5.13%，最低的国家——新加坡和日本只有3.5%左右；行政支出占财政支出的平均比重为12.43%，其中，加拿大、日本、法国等在10%左右，其他大部分国家在12%左右，新加坡最高，达到18.5%。

    表3资料显示：在发展中国家，行政支出占GDP的比重平均为7.55%，在所列资料中，最高的塞舌尔为17.71%，伊朗最低只有3.33%；行政支出占财政支出比重平均为20.94%，伊朗、波利维亚相对较低，在14%以下。

    表4资料显示：金砖国家行政支出占GDP的比重比较接近，在5%左右；行政支出占财政支出的比重则相差较大，俄罗斯高达20.6%，南非、印度在11-12%。

    对照表5资料：我国在2007年之前采用“行政管理费”指标口径，行政管理费占GDP的比重都在5%以上，这个数据接近金砖国家水平，略高于发达国家水平，低于发展中国家水平；2007年以后，我国采用“行政支出”指标口径，其“行政支出占GDP比重”与发达国家及金砖国家水平更接近，也更低于发展中国家水平。从行政支出占财政支出比重来看，2007年之前，这一比重在25%以上，高于所有发达国家、发展中国家及金砖国家水平；2007年之后特别是2009年之后，这一比重在16%左右，高于发达国家和金砖国家水平，低于发展中国家水平。

    四、中外政府管理差异分析

    值得注意的是：在上述对比分析中，纵向比较采用可比价格计算（表1），其数据具有可比性；但在横向比较时（表2-5），虽然2007年后我国的统计数据尽量与新国际标准接轨，采用行政支出指标，然而，统一的、可比的中外统计口径难以确定，指标可比性有所降低。但不管如何比较，我国行政成本偏高都是不争的事实。对比中外政府管理理念、方法等可以发现，我国政府管理存在以下几个方面的差距。

    ⒈政府理念：成本效益观念及纳税人意识不强。一直以来，我国政府机关过于强调社会效益，其实，政府机关既是一个独立的经济利益主体，也是财政资金支配和消耗的主要用户，只是因为不生产产品，因而不会产生利润，所以，在政府机关没有成本核算和经济效益的考核。然而，有投入就应该有产出，投入与产出之比就是经济效益。在政府机关的业务活动中，投入资金的使用效率如何也应该在经济效益方面有所体现。但在我国，由于政府机关不考核经济效益，因此成本效益观念和节约资金的意识不强。[13]这是我国政府行政机关存在的主要弊端。

    同时，我国政府公务人员的纳税人意识比较薄弱。美国著名经济学家诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼最有名的“花钱矩阵理论”认为，“花自己的钱办自己的事，既讲节约，也讲效果，最为经济；花自己的钱给别人办事，只讲节约，不讲效果；花别人的钱为自己办事，只讲效果，不讲节约，最为浪费；花别人的钱为别人办事，既不讲效果，又不讲节约，最不负责任。”政府不是企业，不会挣钱，花的都是纳税人的钱，显然是在花别人的钱办自己的事和花别人的钱办别人的事。因此，出于人的本性，在没有刚性约束的情况下，政府这种“花别人的钱办自己的事或办别人的事”即会产生不讲节约，不讲效果的后果。在我国，这种现象较为普遍。

    印度是一个近年来经济高速增长的国家，但印度政府的节约意识、成本效益理念较强。在印度，政府的办公楼十分简陋，一些基层政府的办公楼破旧不堪，即使作为信息技术发展大国，印度政府办公用电脑也很陈旧，他们的办公桌和我国的“老板桌”不可同日而语。日本是当今世界上第三经济强国，但由于日本自身资源不足，节约即成为日本民族的传统，政府公务人员也都具有忧患意识。瑞典是市场经济发达国家，经济相当富有，但瑞典为了节约行政开支，中央政府除首相府外，其他政府办公用房全部采用租赁的方式，其租用原则是经济适用。这与我国各地政府机关竞相建设地标性建筑、兴建豪华办公楼的行为形成了鲜明对比。

    ⒉政府职能：职能越位，社会管理功能弱化。改革开放30多年来，我国政府职能发生了很大的转变，但还存在一些问题。一方面，在政府与市场的关系、政府与社会的关系上仍存在典型的政府职能“越位”现象；另一方面，随着现代社会中公共事务的增多、公共问题的日益复杂以及公众需求的多样化，政府承担的公共服务职能越来越多。 由于政府职能“越位”，管了许多不该管也管不好的事情，不仅消耗了大量的政治资源和社会资源，而且政府职能“越位”还造成了政府管理效率的降低，导致了社会管理功能的弱化。党的十八届三中全会要求处理好政府与市场的关系，明确市场在资源配置中起决定性作用。政府要向市场放权，让企业自主决策、自主经营，放宽投资管制。在处理政府与社会关系方面，要求政府向社会放权，部分公共服务职能，能够交给社会组织的交给社会组织，然后推进政府购买服务。这些都为解决政府职能“越位”问题指明了方向。

    明确界定政府职能，政府职能法定化，有效控制政府规模，不断精简政府的机构和人员，是发达国家降低行政成本的一项重要措施。美国政府改革计划早在1993年就已启动，美国前总统克林顿要求政府裁员、节制，提高行政效率，要求在他任期五年的时间内精简25.2万联邦行政人员。改革执行后，在不到五年的时间里，美国裁减28万公务员，在克林顿整个任期里共裁减了31万公务员，并且第一次实现了联邦财政盈余。

    除通过精简机构、裁减人员来压缩政府开支外，政府向社会购买服务，减轻政府管理压力和成本，也是世界主要发达国家实现有效管理和服务的成功经验。这正是当前我国政府管理需借鉴之处。

    ⒊预算制度：透明度低，随意突破。国家财政部在2009年首次公布了中央财政收入预算表、中央财政支出预算表、中央本级支出预算表、中央对地方税收返还和转移支付预算表等财政预算报告和中央财政预算表格，迈出了中央财政预算公开的第一步。2010年3月，财政部在2009年公开中央财政预算表格的基础上，增加了财政预算公开的内容，与此同时，中央有74家部门如国土资源部、科技部等，将部门预算收支总表和财政拨款支出预算表向社会公开。2011年4月，财政部率先将行政运行支出等“部门账本”首次公之于众，在中央部委中起到了表率作用，最后在98个中央部门中，有92个部门将部门预算表、部门决算和财政拨款表向社会公开。此外，中央和地方有关部门还公开了“三公经费”支出情况。2012年在上年预算公开的基础上，中央部门首次公布政府性基金预算表。2013年中央部委及地方政府预算包括“三公经费”预算公开全面启动。

    近五年来，我国政府在提高财政预算透明度方面做了大量的工作，但与公众能够看清政府的钱从哪里来，每一笔钱都花到哪里去，花钱的效益如何，还有很大的差距。即使已经公布的财政预算也常常是人大代表看不懂，老百姓更是一团雾。而且，我国财政决算突破预算是常见现象。

    在国外，政府财政预算是刚性的，是不可能随意突破的。如印度虽然算不上富裕国家，但其经济实力上升很快。然而在印度，政府花钱完全根据议会预算办，不管政府哪个部门建办公楼，首先必须征得议会同意。美国通过各种法律限定联邦政府和地方政府的各项活动，包括联邦政府和地方政府的预算公开行为。瑞典中央政府除首相府外的政府办公用房全部租用，其办公用房租金按人员用房定额，列入国家财政预算，哪个部门都不能多报。西方发达国家议会的决议和法律是政府处理财政权限的根据。如英国规定，行政机关领款必须经议会批准才行，而且英国的预算评审制度是相当严格的，它强制性地要求降低政府的运行成本。这项预算评审制度对每个部门的运营成本进行评审，划出必要成本、不必要成本，然后要求每个部门每年平均削减1.5%的财政预算。美国预算案一经议会批准，变更方案必须经议会2/3以上的议员同意才能生效。

    五、几点启示

    ⒈观念决定行动。在发达国家，不管经济多么富有，政府公务人员都保持着节约的传统，有强烈的纳税人意识。一是在政府机关，无论是办公大楼还是办公设备都比较简陋，甚至采用租赁形式；二是严格规定公务用车，专车只能在领导执行公务时使用，办理私事不可能用公务车，任何政府机构和行政部门公务人员都没有上下班车接送；三是政府的纳税人意识强。在印度政府公务人员看来，政府办公楼形象不重要，重要的是用纳税人的钱要踏踏实实为纳税人服务。笔者认为，要从根本上降低政府行政成本，就必须强化成本效益观念，增强纳税人意识。政府公务人员必须将效益意识和节约观念上升到为人民服务和对人民负责的高度，在管理和服务的过程中，一点一滴地节省行政成本。

    ⒉企业效率高于政府效率。在比较公共部门和私营部门的不同效率后西方学者得出结论：企业效率要远远高于政府效率。鉴于此，他们提出用企业家精神来改造政府，向企业学习，构建“企业化政府”，以提高政府的运作效率和绩效质量。于是，在西方国家的政府管理中，政府职能法定化，社会组织充满活力，许多公共服务职能都由政府向社会购买。因此，其服务效率高，公民满意度也高。对此，我国政府职能转变要不断深化，要在当好“守夜人”的同时，正确处理政府与市场的关系、政府与社会的关系。向市场放权，要向社会放权，让市场在资源配置中起决定性作用；要借鉴国外的成功经验，通过政策引导，采取政府购买、特许经营、委托代理、服务外包等形式，积极推进政府购买服务，完善政府公共服务体系。

    ⒊刚性约束比制度强。无论是西方发达国家还是在印度，都实行财政预算刚性约束。在西方发达国家的财政预算中，一是实现政府公共支出的法定化。发达国家的社会公共服务项目支出占政府总支出的比重一般都在60%以上，如加拿大法定项目支出占预算总支出就高达70%；二是严格控制行政管理支出。如英国建立了一个严格的预算评审制度，要求每个部门的财政预算每年平均削减1.5%；三是实行绩效预算和绩效审计。绩效预算管进口，绩效审计管出口。审计政府的钱该不该用，用的有没有效果；四是推行阳光预算。通过预算对政府用钱实行刚性约束，在这种财政预算的刚性约束下，西方国家政府各部门不存在随意突破预算的可能。我国预算制度要实现这种刚性约束，真正发挥降低行政成本的作用，还任重而道远。笔者认为，要控制政府的财政活动就要控制政府的预算，只有控制政府的预算，才能控制政府的行政成本。

    ⒋事中监督比事后监督更重要。近年来，我国在干部管理方面出台了不少制度，如2012年12月中央出台了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》；2013年11月25日，中央办公厅、国务院办公厅发布了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，但仍然存在很多问题，笔者认为，监督滞后应该是其中的原因之一。 对此，要综合运用多种形式，加强巡视监督、行政监督、审计监督和群众监督。要让各种监督贯穿于政府决策、行政执行中，强化事前监督、事中监督，使以权谋私、贪污腐败行为无藏身之地。

    【参考文献】

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    （责任编辑：高 静）