基于“权力清单”“权利清单”和“负面清单”的简政放权模式分析

    摘要：简政放权是深化政府改革、加快政府职能转变的关键之举，是深化改革的总开关。选择通过“权力清单”、“权利清单”和“负面清单”实行新简政放权模式，已成为行政体制机制改革寻求新突破，进而推进国家治理体系和治理能力现代化的一种全新尝试。由三张“清单”夯实的简政放权模式，体现了中国特色的法治精神，也将深刻影响法治中国的整体性建设。

    关键词：简政放权；权力清单；权利清单；负面清单

    中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）07-0023-06

    收稿日期：2014-05-27

    作者简介：郭人菡（1976—），男，四川仁寿人，中共杭州市委党校余杭区分校区情调研室主任，讲师，研究方向为法理学。

    基金项目：本文系浙江省法学会2014年度立项重点课题“以社会主义法治理念重构中国特色县区治理模式”的阶段性成果，项目编号：2014NA01；浙江省党校系统中国特色社会主义理论体系研究中心第十六批规划项目“试论简政放权背景下党执政方式的现代化——从街道与社区层级分析”的阶段性成果，项目编号：ZX16021。

    简政放权是深化政府改革、加快转变政府职能的关键之举，是深化改革的总开关。［1］法治化程度是衡量一个国家治理体系和治理能力现代化的重要标尺。［2］在全面深化改革的背景下进一步简政放权是推进依法行政、法治政府建设，从而同步推进法治中国建设的一种有益尝试。

    一、新时期简政放权的理论与现实背景

    “简政”就是精简政务、精简机构和人员，重点是缩减行政权。“放权”就是将权力下放或将权力转化为权利，赋予社会（公民）或市场。可见，简政放权的核心是将行政权力（尤其是审批权）向市场、社会放权，把应该交给市场、企业、中介机构的事情交出去，在本质上是对政府、社会和市场三者关系的重新审视与定位。而权力除了行政权还包括立法权、司法权等。

    那么，为什么要简政放权呢？回答这个问题，首要的是应该厘清权力的来源与拥有。从执政权角度看，中国古代社会普遍认为权力来源于“神”，即“君权神授”，西方早些时候的主流界也持类似观点。“主权在民”是启蒙学者提出的重要论断。马克思在继承和发展了这一论断并将其置于唯物史观的坚实基础之上。马克思针对黑格尔用君主主权来混淆和“伪造”人民主权的观点，明确指出：主权概念本身不可能有双重的存在，更不可能有对立的存在，“不是君主的主权，就是人民的主权”，“人民主权不是凭借君王产生的，君王倒是凭借人民主权产生的。”1968年10月，毛泽东同志也强调指出：“我们的权力是谁给的？是工人阶级给的，是贫下中农给的，是占人口百分之九十以上的广大劳动群众给的。我们代表了无产阶级，代表了广大群众，打倒了人民的敌人，人民就拥护我们。”我国《宪法》明确规定“一切权力属于人民”。由此可见，我们的党及其领导下的政府是人民利益的直接代表，权力来源具有法律认可的合法性。同理，其权力的拥有也取决于人民的抉择。那么，人民的权利又是哪里来的呢？马克思主义经典理论没有就这个问题进行过系统论述。近代启蒙思想家认为，公民权利是“天赋”的，是不证自明的。［3］因此，简政放权的本质是还权于民。

    当前，我国正处于新的经济社会发展阶段，改革已进入攻坚期和深水区。现代国家的治理面对的是复杂的公共事务。通过简政放权来推进深化改革的思路是一种逆向思维。这种逆向操作的首要依据是欧洲中世纪著名的唯名论者奥卡姆主张的“奥卡姆剃刀”原理。该主张最简洁而鲜明的表述是：“切勿浪费较多东西去做用较少的东西可以同样做好的事情”，此话后来被人们简化为“如无必要，切勿增加实质”。［4］将奥卡姆唯名论的知识论原则直接推向国家治理领域，即主张政府保有最少的权力，达到国家善治的目的。简政放权的另一理论依据就是比较优势理论，即相信市场与社会有足够的活力做好政府无法做好的事情，或者能做的比政府所做的更好。

    简政放权、让利于民，是人民政党与人民政府的必然抉择。《中国共产党章程》总纲规定，“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。”改革开放以来，我国经济社会建设取得了巨大成就，改革红利尤为丰厚。简政放权的一个重要举措就是让改革的最大的受益者放弃丰厚红利的分配权，甚至放弃已到手的既得利益，让权于市场（社会），让利于民。2014年，李克强总理所作的《政府工作报告》指出：“当前改革已进入攻坚期和深水区，必须紧紧依靠人民群众，以壮士断腕的决心、背水一战的气概，冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱，以经济体制改革为牵引，全面深化各领域改革。”“进一步简政放权，这是政府的自我革命。”同时伴随着国内国际情势的变化，党中央已经清醒地意识到，从“封闭状态下执政”到“开放状态下执政”，已成为历史的必然。［5］

    二、三张“清单”的简政放权模式的实践

    “简政”与“放权”是一个有机统一的过程。建国以来，我国经历了多次简政放权，可以清楚地看出其中的一条主线，正是政府逐步或尝试向市场、企业和社会转移职能和权力。［6］简政放权得以真正落地需要一个前提，即转变政府职能。新一轮政府机构改革方案的核心是转变政府职能，当然也是简政放权。［7］简政放权的一个关键就是打破现有的利益格局，按照经济社会发展的时代任务来重新划分政府、市场、社会的权力边界。［8］

    在具体操作方法上，新一届政府将“权力清单”、“权利清单”和“负面清单”组合拳作为落实简政放权的主要抓手，是促进政府职能转变的有效手段。“权力清单”，顾名思义，就是详细规定权力究竟应该干什么，不能干什么，到底怎么干的一种公开形式，［9］在外延上只要属于对权力的条目化解析的制度形式均可称为“权力清单”，不限于以“权力清单”命名的制度形式。“权利清单”，就是详细列举公民与社会组织最重要权利的一种公开形式。所谓负面清单，原本是指凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施，均以清单方式列明，这样的清单即为负面清单，体现的是“法无禁止即自由”的法律理念。［10］党的十八届三中全会将“负面清单”管理推广到我国国内市场，平等地适用于公有制与非公有制经济、内资与外资企业，为建设统一开放、竞争有序的市场体系，指明了努力的方向。三张“清单”虽然与简政放权有许多不同之处，但其本质是从制度层面对政府与社会、市场关系的重新审视、定位，这与简政放权在本质上是吻合的。从实践上看，简政放权的举措不限于三张“清单”，出台三张“清单”的动机也不都是为了简政放权。一方面，推行三张“清单”，在事实上是将简政放权推到了一个有效高度；另一方面，将“清单”制度作为推进行政审批制度改革的主要抓手。

    （一）“权力清单”的地方实践

    2005年，国内首份市长“权力清单”在邯郸市出炉。邯郸市试图打造一个阳光政府，真正把权力运行的每一个环节都置于阳光下，最大限度地遏制滥用权力、以权谋私等腐败行为。［11］2006年，湖南省首次在省级层面公布“权力清单”，彻底梳理行政执法依据，［12］并相继出台《湖南省行政程序规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》等地方政府规章。2014年，浙江省政府确定富阳市为县域“权力清单”试点地，打造县域样本。此后很多省市相继公布了“权力清单”。

    2009年3月，中纪委、中组部确定3家试点单位开展“县委权力公开透明运行”，东部的睢宁县、西部的武侯区、中部的成安县，将“权力清单”从行政系统推向党委系统。2011年，惠州市在惠东县级试点基础上全面推行党务公开。2011年3月，北京市纪委、市委组织部确定西城区为北京市区（县）委权力公开透明运行工作唯一试点单位。从“行政权力公开透明运行试点”到“县委权力公开透明运行试点”，虽然仅有两字之差，却意味着改革进程的大幅推进，党务公开今后会推向更高层面，［13］意味着政治体制改革的突破口已经从党政分开转向党内民主。

    既然一切权力都有法律依据，为什么还要实行“权力清单”制度呢？因为这个制度安排的关键就在“清单”二字，即公开。一方面，阳光行政是权力清单制度的最大特点。把权力关进制度的笼子里只是第一步，还要把它放到阳光下，置于公众的视线里。“权力清单”杜绝了信息不对称造成的权力异化空间，便于公众监督行政权力运行。另一方面，权责一致是权力清单制度的基本原则。公布“权力清单”，也就同时公布了其“责任清单”。

    （二）“权利清单”的大胆尝试

    2009年，国家税务总局首次以发布《关于纳税人权利与义务的公告》的形式，把散落在我国税收征收管理法及其实施细则和相关税收法律、行政法规中的相关规定“归拢”，明确列举规定了我国纳税人拥有的十四项权利与十项义务。同年5月12日，太仓市出台的《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》提出：“凡属村（居）自治性的管理工作，放手村（居）委会自主管理”、“政府部门行政职责范围的工作任务，不得随意下达到村（居）委会”。太仓市制定的两份“清单”引起了人们的广泛关注。这两份“清单”一份是政府部门延伸到基层群众自治组织的“权力清单”，另一份则是村（居）委会较为详细的“权利清单”。［14］近几年，广东省在推行社会组织“五自四无”：即在“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”的基础上，又实行了社会组织的“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职”，这是保证社会组织独立性和民间性、承担政府外移职能的有效实践。

    “权利清单”的作用是使权利的保护有据可循，从地下走向了地上；从隐形变为了显形；从粗略走向了细化，使权利的可维护性大大增强。“权利清单”之所以受到关注，是因为通过“权利清单”人们不仅可以监督政府权力的运行，而且可以从中找到保护自身权利的“尚方宝剑”。

    （三）“负面清单”的逐步深化

    2013年8月22日，经国务院正式批准，中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）设立。这是中国政府设立在上海的区域性自由贸易园区。上海自贸区最鲜明的管理特色是主动实行“负面清单”制度，即《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施》。2013年，“负面清单”列明了上海自贸区内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施。对“负面清单”之外的领域，将外商投资项目由核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外）；将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。2014年1月8日召开的国务院常务会议强调：要继续把简政放权作为“当头炮”，在公开透明上下功夫，在持续推进中增实效，逐步向审批事项的“负面清单”管理迈进，做到审批清单之外的事项，均由社会主体依法自行决定。从而将“负面清单”从国际贸易领域引入到国内经济管理领域。苏州等地随即在实践上跟进，推动行政审批制逐渐向“负面清单”管理机制转变。“负面清单”体现的是政府与市场的关系。从让市场在资源配置中起“基础性作用”、政府起主导作用到让市场起“决定性作用”、政府发挥更好作用的根本性转变，遵循的是“除非法律禁止的，否则就是法律允许”的解释逻辑，体现的是“法无禁止即自由”的法律理念。［15］

    三、三张“清单”的简政放权模式充分体现了社会主义法治精神

    法治精神就是指法治的实质、要旨，或者说是其精微所在。虽然对于法治精神有不同理解，但一般认为包括但不限于法治所追求的正义、公平、平等、民主、自由、人权、秩序、和谐、安全等核心价值。从以“三张清单”为主要抓手的简政放权来看，其出发点是为了推进行政体制改革，但其效应却深刻影响到了法治中国的整个进程，且体现了如下社会主义法治精神：

    （一）体现了法治的本质精神，即法治的阶级性

    马克思主义法学认为，法律是有阶级性的，相应地公平、正义等法治精神也有阶级性。简政放权，就是要求掌握分配权的机构和群体放弃丰厚红利的分配权，甚至放弃已到手的既得利益，让利于民。这就鲜明地体现了中国共产党及人民政府权力来自于人民，即为人民服务的公平、正义理念。体现了中国共产党及人民政府的阶级性，即中国共产党及人民政府代表工人阶级和广大人民群众的根本利益，除了为人民谋福利所必须的权力，自身不能保留任何特权，更不能利用特权为自己谋福利。

    （二）体现了社会主义法治精神

    三张“清单”首先体现了“有限”精神，也就是权力受法定（或制度规定）的数量、边界和程序的三维立体限制，遇到权利即需止步或谨慎通过，意味着行政权被关进了“笼子”。其次，三张“清单”对权力和权利的分解，在本质上是民主决策手段，或者说依法治理手段，体现了一种制衡的精神。一是体现了一种对一把手权力的分解与制衡，［16］解决了对一把手监督的“老大难”问题。二是体现了权利对权力的制衡。依法拟定的“权力清单”使用的是“穷举法”，即所有的权力都在清单中，不在清单中的权力就不存在或不能行使，列清单的目的是规范权力的行使；依法拟定的“权利清单”使用的是“例举法”，将公民与社会享有的最重要的权利例举在清单之上，但并不排除还有许多没列进清单的权利存在，列清单的目的是防止权力对这些重要权利的侵害；“负面清单”是一条“双红线”，对市场主体（在市场上从事经济活动，享有权利和承担义务的个人和组织体，主要是企业）而言，就是“法无禁止即自由”；对权力而言，红线内可以管也应该管，红线外则不应该干涉（当然，权力不干涉并不排除政府可以使用舆论宣传、公共服务、财税激励等非权力手段引导与介入）。最后，三张“清单”体现了让权力规范运行、在阳光下运行的法治精神，即权力被权利化，具有了可诉性，使公众监督成为可能。

    （三）体现了法治的权利本位精神

    权力的目的是服务权利，保护权利免受侵害，保障权利得以实现。为公民权利提供服务，是政府一切权力设定的根本前提，也是其合法性的基础。［17］这就要求权力法治化。权力不被法治化，就会像一匹脱缰的野马，从起点（人民授权）冲出后，不一定回到起点，反而更有可能冲向无垠的草原，形成一个“人民授权——权力运行——权力异化——权力失踪——权利损失无法找回”的单向运行路径。通过“清单”、法律等方式将权力制度化、法治化后，从起点出发后，还会回到起点，从而形成一个“人民授权——权力运行——服务权利——权利惠民——公众公共权利再次让渡为权力”的良性循环。而且，权力越透明，权利就越有保障。“权力清单”让权力暴露在阳光之下，让权力养成自觉接受公众监督的习惯，从而促进法治社会的形成。

    （四）体现了法治的科学性

     国家治理要按规律行事，科学执政。一是体现出尊重人类社会发展的一般规律的思想，包括人民群众是历史与现实的主人，是社会物质财富的创造者，是社会精神财富的创造者，是社会变革的决定力量（社会发展的根本动力）。简政放权就是尊重人民群众的首创精神，切实让老百姓感到“我的幸福我做主”。二是体现出尊重市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用完美结合的精神。在市场经济按自身规律能自行运行的领域和环节，就不宜进行介入与干扰。2014年3月，李克强总理到辽宁、内蒙古等地考察时指出：要相信市场，相信老百姓有无穷的创造力；老百姓的市场触角非常广泛，能敏锐捕捉到市场的需求，我们要尽力帮助他们解开各种各样的束缚。［18］

    四、三张“清单”的简政放权模式引领县域改革的对策

    正如上文所述，简政放权与法治精神具有高度的吻合性，因此，推进简政放权的过程，就是推进法治化的过程。三张“清单”的简政放权模式是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措，为我们在西方资产阶级法治化设计与马列主义经典理论设计之外，找到了一条社会主义法治中国化的最新路径，即通过建设依法行政的“小而强”的政府，为下一步理顺党的执政权、人大的立法监督权、政府的行政权、法院的司法权起到“劈山开路”的作用。但简政放权涉及面广，类型、做法多样，需要我们多样试点、稳健推进。在我国历史上，县作为乡村的头、城市的尾，在整个政治社会结构中始终居于特殊地位，所以，古人云，“郡县治，天下安”。［19］故此，不少学者提出“中国政治改革应当从县一级破题”的观点。［20］《中央纪委、中央组织部关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》明确指出：“县一级在我们党的组织结构和国家政权结构中处于承上启下的关键环节”。三张“清单”的简政放权模式在县域改革实践中应采用如下对策。

    （一）把握并处理好几对关系

    ⒈正确处理本级内简政与效能的关系。一是政府简政放权要以转变职能为基础和前提，推进大部制与行政审批制度改革，推进开放式、参与式决策。二是将决策、执行、监督这三种行政权力逐步分开并形成相互制约（有地方已在创建行政审批局，并将所有部门行政审批事项归结到一个部门），铲除滋生腐败的土壤。三是“减法”与“加法”要同时做，“发挥市场决定作用”与“更好发挥政府作用”要两措并举，不可偏废，防止缺位。政府在“硬”的手段减少后，要加强“软”手段的研究，调整优化能力结构。四是要明确责任追究问责设计。如对“清单”中的每一条权力，都应列明相应责任，并建立对违规用权的监督问责机制。五是对组织权力与个人权力的约束，都要有“清单”，不可或缺。

    ⒉正确处理上级与下级的关系。一是要有顶层设计的大局意识，县级改革要与上级精神相吻合、与上级改革相衔接。二是要对准备放弃的权力做一个筛选，确保弃权适当。三是在赋予镇、街更多权力的同时，必须加强对基层权力的制衡与监督设计，使权责匹配一致，防止“上级腐败”变为“下级腐败”。四是向下级放权，要注意与减负相结合。延伸到基层群众自治组织的工作应该实行承接义务“准入制”即“义务清单”制。

    ⒊正确处理县级政府与市场的关系。一是要相信市场的力量，以“壮士断腕”的决心，推进行政审批制度改革，冲破利益固化的藩篱。二是通过政策、立法建立公平、开放、透明的市场规则，给市场各参与主体设立一个竞赛跑道，明确一套竞赛规则。这是建立并完善市场体系的必备条件。三是合理的价格形成机制是建立并完善市场体系的必要条件。对市场能够形成价格的，政府这只“有形的手”只能进行合理的干预。四是要加强对市场失灵的治理，尤其是对政府与市场双重失灵的治理。理顺公共政策的价值取向和维度，发挥社会这个“第三只手”的作用，实行政府、市场、社会的立体互动，从多维度治理政府和市场双重失灵。

    ⒋正确处理县级政府与社会的关系。恪守“权力清单”须敬畏“权利清单”。从社会组织来说，一是应简化社会组织审批要求，加大培育力度。二是应解决社会组织的“官办、官管”等问题，确保其独立、自主性。三是在国家层面健全社会组织管理法规前提下，加强对社会组织运作过程的监督管理。

    （二）确保三张“清单”发挥实际效力

    ⒈制度层面：“权力清单”、“权利清单”和“负面清单”的拟定都要以法律授权为依据，尤其要防止借“权力清单”将没有的权力合法化，或将应尽义务规避行为合法化。为此，要及时将县级“清单”试点总结出的好的经验和做法上升为国家法律法规或地方性法规及政府规章。在具体实践上，可以从低位阶规章开始，待成熟后上升为法律，防止法律的滞后。

    ⒉技术层面：一是监督主体问题。如社会监督中的“社会”这个概念很模糊，在实践中谁会是有效的监督主体呢？［21］可以借鉴美国陪审团的做法，具体人选通过公证下的电脑自动摇号产生，防止“自己人邀请自己人来监督”的形式主义。二是监督事项问题。即哪些事情必须经过听证。三是监督程序问题。如政府在采取机动车限行限牌等关系民生的重大决策前必须公开征求公众的意见，经同级人民代表大会常务委员会审议，并在实施前若干日向社会公告。四是整体性建设问题，三张“清单”要同步推出、缺一不可。

    ⒊动态运作层面：一般而言，“权力清单”和“负面清单”随着实践的展开要尽量做“减法”，“权利清单”要尽量做“加法”。在特殊情况下，不排除反向加减。当然，“负面清单”也要预计到是否包括目前不存在的部门和领域，因此在负面清单设计中，要有科学的保留性设计。

    【参考文献】

    ［1］于新东.简政放权是深化改革的总开关［J］.中国发展观察，2013，（10）：37.

    ［2］俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准——关于推进“国家治理体系和治理能力的现代化”的思考［N］.北京日报，2013-11-09（17）.转引自作者在“推进国家治理与社会治理现代化”学术研讨会上所做的主旨发言.

    ［3］高新华.行政法治理论与行政诉讼原告中心地位的确立［J］.西北民族大学学报，2008年，（04）：48.

    ［4］任剑涛.国家治理的简约主义［J］.开放时代，2010，（07）：74.

    ［5］［20］贺海峰.“县委书记权力清单”的背后［J］.决策，2010，（09）：17.

    ［6］王学杰.简政放权：新一轮政府机构改革思路之观察［J］.湖南行政学院学报（双月刊），2013，（06）：20.

    ［7］十二届全国人大一次会议闭幕后记者见面会李克强总理答记者问［EB/OL］.http：//news.sina.com.cn/c/2013-03-17/103526556635.shtml

    ［8］孙彩红.新时期政府职能转变与简政放权的辩证法［J］.天津行政学院学报，2013，（05）：66.

    ［9］袁浩.期待“权力清单”的出台［J］.党政论坛，2014，（01）：64.

    ［10］［15］龚柏华.中国（上海）自由贸易试验区外资准入“负面清单”模式法律分析［J］.世界贸易组织动态与研究，2013，（06）：23.

    ［11］胡念飞.反思巨贪案 国内首份市长"权力清单"在邯郸出炉［EB/OL］.http：//www.cnr.cn/news/t20050826_504098805.html，2005-08-26.

    ［12］马碧.湖南公布权力清单 彻底梳理行政执法依据［EB/OL］.http：//news.qq.com/a/20061006/000584.htm，2006-10-06.

    ［13］雷辉，黄利飞.县权透明经验升级，惠州将公布权力清单和运行图［J］.决策探索（上半月），2011，（06）：55.

    ［14］黄庆畅.如何实现政府行政管理与基层群众自治衔接互动——“放手还权”的太仓探索［N］.人民日报，2009-12-09（08）.

    ［16］李克诚.分解“一把手”权力［J］.南风窗，2013，（26）：32.

    ［17］张贵峰.权力清单背后的责任清单［J］.神州，2005，（01）：20.

    ［18］肖楠.李克强：要相信老百姓有无穷的创造力［EB/OL］.］http：//news.xinhuanet.com，2014-04-01.

    ［19］司马迁.史记（修订本）［M］.中华书局，2013.

    ［21］卓泽渊.依法执政：政党政治法治化的表现与实现路径［J］.国家检察官学院学报，2011，（06）：54.

    （责任编辑：牟春野）