对“较大的市”审批工作的思考

    摘要：“较大的市”的审批标准应当是城市有无立法需求，是否具备立法能力。赋予城市立法权，需要合理评估城市的立法需求，综合考量地方事务的特殊性、地方立法权对于城市发展的紧迫性与必要性。城市的立法能力其实也是政府法制建设程度的体现。考察城市的立法能力可以侧重以下两个方面：发布规范性文件的工作机制、近几年所发布的规范性文件的质量。“较大的市”的审批标准不仅应当兼顾定性与定量评价，注重可操作性，而且要促进依法行政，切实监督“较大的市”的地方立法权。

    关键词：较大的市；审批标准；立法需求；立法能力；监督

    中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）07-0019-04

    收稿日期：2014-04-11

    作者简介：庄红蕾（1966—），女，江苏连云港人，连云港职业技术学院公共管理系副教授，法学学士，研究方向为法学基础理论。

    国务院在1984年、1988年，1992年和1993年分四批批准了19个“较大的市”。分别是唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、重庆；宁波；淄博、邯郸、本溪；徐州、苏州。在此之后的20年中，仍有许多城市向国务院提出了批准“较大的市”的申请，如温州、东莞、佛山、大庆、南通、常州、镇江、宜昌、烟台、泉州、安阳，赣州、天水、绵阳、荆州、张家口、保定、克拉玛依等。有的城市曾多次递交申请。如温州自1987年开始连续20多年向全国人大常委会提出批准温州为“较大的市”的议案，浙江省政府曾4次向国务院提交专题报告。然而，国务院已连续20年未批准“较大的市”。

    党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），其中提到“逐步增加有地方立法权的较大的市的数量”，这无疑是一个明确的重启审批“较大的市”的政策。目前，有近30个城市向国务院提出了批准为“较大的市”的请求。因此，有必要探讨如何建立规范的“较大的市”的审批制度。

    一、近几年国务院审批“较大的市” 的思路

    （一）国务院没有对外正式公布过审批标准

    1983年12月10日，国务院办公厅发布《关于对“较大的市”的名单（草案）征求意见的通知》（以下简称《通知》），《通知》提出“待取得经验后，再定一个办法”，但“较大的市”的审批办法至今没有出台。虽然国务院并没有对外正式公布审批标准，但是仍有内部条件和标准。比如：“1991年，淄博市开始正式申报“较大的市”的工作。当时，国务院法制局制定了“较大的市”的两个申报标准：一是非农业人口达到100万；二是国民生产总值超过省会城市，经济总量相当于省会城市。”［1］邯郸市的说法是：“当年申报较大的市，国务院规定要符合三个条件，即城区人口在100万以上，城市财政收入占到全省的1/10，法制环境好。”［2］

    （二）原国务院法制办主任负责人的工作发言及现国务院法制办的回复

    随着我国经济发展和城镇化的加速，一些城市在城市规模和经济总量上已经超过了原来批准的“较大的市”，因而科学制定审批标准、建立科学合理的审批制度，已成为摆在国务院面前的一项重要研究课题。2009年6月，国务院法制办会同全国人大常委会法工委，曾在浙江温州和湖北宜昌召开“较大的市”审批工作座谈会，重点就规范“较大的市”审批工作听取意见。时任国务院法制办主任曹康泰透露，初步确定“较大的市”应具备以下四个条件：一是城市规模较大，城市综合实力较强，在区域经济发展中有较大的影响力；二是依法行政水平较高，法制机构健全，法制力量满足立法需要；三是城市人文和社会环境较好；四是有着特殊的立法需求。［3］

    2013年，在全国“两会”期间递交《关于要求批准温州为较大的市的建议》的全国人大代表郑雪君已经得到国务院法制办的回复（国法函［2013］74号）。该回复内容是：“目前，我们正在根据国务院领导同志的要求，会同有关部门对较大的市的审批条件和程序作进一步研究。近年来，温州市经济社会发展迅速，经济实力、城市规模、区域影响力和政府法制建设都有了很大的提高。对您提出的建议，我们将在下一步的工作中加以认真研究。”［4］

    分析原国务院法制办主任曹康泰的工作发言及现国务院法制办的回复可以发现，国务院对于审批“较大的市”已有了新的思路，“较大的市”不仅要规模大、经济实力强、区域影响力大，而且要有良好的政府法制建设、较高的依法行政水平。

    二、科学制定“较大的市”的审批标准

    《决定》提出要“逐步增加有地方立法权的较大的市的数量”，这意味着目前的关键不是论证是否审批“较大的市”，而是要研究如何规范审批制度。

    批准某一城市成为“较大的市”，实质上是国务院对地方的的授权（立法权）。授权主要取决于以下条件：上级认为下级需要一定的工作自主权、下级具备相应的受权能力。这两个条件同时具备的情况下授权才是必要的、有效的。即“较大的市”的审批标准应当是城市有无立法需求，是否具备立法能力。

    （一）合理评估城市的立法需求

    ⒈准确理解“较大的市”这一法律概念。“较大的市”这一法律概念的名称与内涵不完全一致，容易被误解。“较大” 容易使人倾向于比较城市的规模、经济数据等。依法而言，“较大的市”是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。“较大的市”是有地方立法权的城市。我国《立法法》规定：较大的市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行；较大的市的人民政府，可以制定规章。

    ⒉立法权缺失，城市发展受掣肘。渴望获得地方立法权是城市申请“较大的市”的最重要动因。如何把握城市有无立法需求，主要应该看城市的经济发展、社会管理、公共服务等方面是否受到掣肘。申请城市往往都表达了非常迫切的理由，比如“东莞是一个典型的外来人口户籍倒挂的城市。当地实际人口超过了1000万，其中有640万是非户籍人口。未来要实现公共服务均等化的要求，经济压力大，社会管理的压力也很大。在国家现有法律法规框架下，不少问题难以解决，制约了当地经济社会发展。缺乏相应的地方立法权已成为温州经济发展的瓶颈性的障碍。城乡统筹综合改革，就遇到股份经济合作社、土地合作社的法人资格难以确认等问题”。［5］当然，分析城市有无立法需求，除了看材料、听申请市自述外，国务院还应当进行实地考察和调研。

    ⒊综合考量城市的立法需求。我国的法律体系已经形成，涵盖社会各个领域的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的法律已经制定，对应的行政法规和地方性法规比较完备。在这样的大格局下赋予城市立法权，需要综合考量地方事务的特殊性、地方立法权对于城市发展的紧迫性与必要性。一方面，城市的立法需求与城市规模、经济状况、区域影响力等密切相关。人口密集会造成交通拥堵，导致治安管理的难度加大，使公共管理变得复杂和困难。城市的立法需求需要考量人口数量、城市面积、地区生产总值、财政总收入等数据，但“较大城市”的身份与经济实力没有必然联系。另一方面，还有必要从大局考虑，经济发达地区和欠发达地区需要统筹发展，东部与中西部地区需要协调共进。认为城市“较大”是在一个省、自治区范围内较大，或者说是在全国范围内“较大”，都是片面的。比如：温州全市常住人口为915.61人（2012年）。2012年全市生产总值达3650亿元，财政总收入500亿元。温州还是全国金融体制改革、卫生体制改革、户籍管理制度改革、社会保障制度改革等试点城市，工作需要不断地摸索和创新，新的重大改革举措，需要一定的地方立法权保障。赣州全市户籍总人口926.7万（2012年），2012年全市生产总值为1508亿元，财政总收入230.82亿元。相比而言，赣州的经济不如温州发达，但赣州是珠江三角洲、闽东南三角区的腹地，是内地通向东南沿海的重要通道；是全国著名的革命老区、中央苏区所在地。而且，2012年国务院出台了《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》，赣南苏区振兴发展已上升为国家战略规划。因此，温州和赣州的城市发展都迫切需要地方立法权。

    （二）“较大的市”应当具备相应的立法能力

    作为经国务院批准的“较大的市”，不仅要有立法需求，还要有相应的立法能力。立法能力和立法需求对于“较大的市”来说二者缺一不可。如果缺乏立法能力，就会直接影响地方性法规及规章的质量。城市的立法能力其实也是政府法制建设程度的体现。考察城市的立法能力可以着重从以下两个方面进行：

    ⒈发布规范性文件的工作机制。⑴人大、政府的法制机构设置及人员配备情况。组建机构、配备人员不是难事，关键是立法工作人员的政治理论素质和法律业务水平。⑵发布规范性文件的工作机制是否科学、民主。人大或政府立法工作不能只依靠法制机构，而应当实行立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的工作机制。制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要经过公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定等程序。

    ⒉近几年所发布的规范性文件的质量。有些城市对立法能力的认识仅仅着眼于法制机构及人员配备。温州市人大常委会副主任王小同答记者问说：“自1987年成立温州市政府法制机构以来，26年里温州法制机构在不断壮大，从当年的法制处到法制局，再到如今的法制办，编制也从以前的3人到现在的20人，其中法律专业人员18人，而且公安、卫生、工商等30多个有关部门都设立了法制处，各个县（市、区）也建立了法制办公室，可以说温州现在的法制力量能够胜任立法工作。”［6］

    城市的立法能力如何，其近几年所发布的规范性文件的质量最有说服力。所谓规范性文件质量，主要是文件是否合法合理以及所产生的社会效益如何。如果某一城市近几年的文件质量问题较多或者较严重，说明其在短期内很难胜任“较大的市”的立法工作。据央视《焦点访谈》的报道：东莞市人民政府2013年9月发布了《关于加强路桥通行年票收费工作的公告》，规定在东莞走不走收费公路都要交路桥年费，而且路桥年票与验车相捆绑。根据《道路交通安全法》的规定：对机动车安全技术的检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，应当发给检验合格标志。根据《收费公路管理条例》的规定，收费公路经营管理者不得强行按车辆收取某一期间的车辆通行费，也就是说东莞市政府发布的《关于加强路桥通行年票收费工作的公告》是违反法律与行政法规的。进一步设想，如果东莞是“较大的市”，把“路桥年票与验车相捆绑”作为地方性法规或地方规章颁布实施，将直接损害法制的统一性和权威性。不论东莞是否申请“较大的市”，其立法能力与法制建设水平都亟待提高。

    （三）建立可操作的“较大的市”审批指标体系

    “较大的市”的审批标准应当兼顾定性与定量评价，注重可操作性。对于城市的立法需求可以作定性评价；对于立法能力可以作定量评价。

    可以把立法能力分解为若干测评指标，形成一套可操作的指标体系。评价立法能力的一级指标可以由以下项目组成：法制机构设置及人员配备情况；公务员特别是领导干部掌握相关法律知识情况；规范性文件有无设定行政许可、行政处罚、行政强制事项；规范性文件制定程序；制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，是否经过公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定；规范性文件清理情况；规范性文件备案和监督检查情况；政府内部层级监督情况；行政问责情况；行政复议工作；公众满意度。

    三、切实监督“较大的市”的地方立法权

    （一）防范行政许可、行政处罚及行政强制措施权的不当设定

    授权之后，如果没有监督，很可能出现滥用权力的情况。为此，必须切实监督“较大的市”的地方立法权，尤其要防范行政许可、行政处罚及行政强制措施的不当设定。

    根据我国《行政许可法》的相关规定，对于法定事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可。根据我国《行政处罚法》的相关规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。尚未制定法律、法规的，经国务院批准的“较大的市”人民政府制定的规章可以对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。根据我国《行政强制法》的相关规定，尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施、财物或者扣押财物的行政强制措施。

    行政许可可以起到事前控制的作用，行政处罚及行政强制措施可以强力、快速推进难点问题的处理。近年来，城市管理的难题较多，压力很大。为了应对资源短缺、环境污染、交通拥堵、征地拆迁、公共卫生、社会治安等难题，行政许可、行政处罚及行政强制措施很容易成为城市管理者所青睐的方式。的确，行政许可、行政处罚、行政强制措施在城市管理工作中能够发挥不可替代的作用。但是，行政权的不当设定和实施也会产生消极作用。行政许可可能增加市场交易成本，抑制市场的活力与效率，行政许可还可能成为权力“寻租”的手段；行政处罚以罚代管、只罚不管、以罚敛财的情况时有发生；行政强制措施比行政处罚更严厉，其负面作用更大。

    （二）完善监督制度

    ⒈有关撤销或改变之刚性规定需要落到实处。根据我国《立法法》的相关规定，对于“较大的市”立法活动，监督主体是上级人大常务委员会和上级政府，监督方式是撤销或改变。中国行政法学会副会长、国家行政学院法学部副主任杨小军教授认为，“实际上却很少有上级人大真正使用这个权力。对备案审查地方立法中的问题，一般都是通过协调这种内部方法去解决，不确定性很大，这些弊端应当切实解决。”［7］

    ⒉细化被动审查的程序。分析《规章制定程序条例》第35条，“国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为较大的市的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法的规定的，可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议，由省、自治区人民政府法制机构研究处理”。首先，国家机关与社会团体、企业事业组织、公民不宜相提并论。国家机关一旦发现规章与法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法的规定的，不是“可以”，而是“应当”书面提出审查建议。其次，对于收到审查建议的后续环节，如处理期限、答复方式、法律责任等需要有具体规定，尤其要让公众得到及时、合理的回应，为权利约束权力提供制度支撑。

    ⒊把审查具体行政行为与审查“较大的市”的立法行为衔接起来。监督权力除了以权力制约权力和以权利约束权力外，立法权、行政权、司法权之间的协作必不可少。行政复议、行政诉讼通常是对具体行政行为进行审查，尽管如此，在可以认定作为具体行政行为依据的地方性法规或规章与上位法抵触的情况下，行政复议机关或主审法院应当向立法机关提出审查建议。建立起行政复议、行政诉讼与人大或政府的审查备案相衔接的制度，有助于提高监督效率、保障“较大的市”的立法质量。

    【参考文献】

    ［1］淄博申报“较大的市”始末［EB/OL］.http：//news.lznews.cn，2009-07-18.

    ［2］国务院批准：邯郸跻身“较大的市”［EB/OL］.http：//news.idoican.com.cn/handwb，2009-07-29.

    ［3］国务院法制办曾在温州举行“申大”座谈会 成为“较大的市”须具备四个条件［EB /OL］.http：//www.legaldaily.com.cn，2013-12-19.

    ［4］温州26年争取“较大的市”等来国务院法制办最新回复［EB/OL］.http：//zj.sina.com.cn，2013-11-19.

    ［5］多地申请升级为“较大的市”［EB/OL］.http：//china.caixin.com，2013-03-11.

    ［6］温州26年坚持申请较大的市 三位见证者细述历程［EB/OL］.http：//news.66wz.com，2013-11-22.

    ［7］“较大的市”标准需法律固定［EB/OL］.http：//www.legaldaily.com.cn，2013-12-19.

    （责任编辑：高静）