城市化背景下的耕地保护

    贺俊堯

    摘要：在城市高速发展的今天，如何在耕地保护与城市建设中找到平衡点，使得城市建设用地获得与保证耕地数量的矛盾缓和，并确保农民集体能够获得土地流转带来的收益，给城市化背景下耕地的保护带来了难题。

    关键词：城市化；耕地；粮食安全；粗放利用

    一、城市化下的耕地现状

    耕地是一种不可再生资源，同时是第一产业、第二产业以及第三产业业发展的基础，直接关系到国家安全。长期以来，我国农业大国的基础没有改变，对农业的关注不能忽视，第二产业和第三产业的发展都要以农业的发展为基础。我国人口突出的特点是基数大，因此人口数量增长较快，粮食安全的巨大压力是由此而来的突出问题。在有限的土地承载能力下，确保15亿人口的口粮，根据目前的粮食产量和人口增长的情况以及我国人地矛盾的状况，任务艰巨。尚未到达预计的2020年，我国人口已经达到15亿，按照目前耕地减少的趋势，粮食安全问题很有可能会提前显现。与此同时，我国虽然幅员辽阔，耕地面积较多，但是耕地质量良莠不齐，高质量耕地缺乏。为了确保粮食的安全，我们必须采取有效的措施，保证一定数量和质量的耕地。

    二、当前我国与耕地保护有关的制度措施

    目前，我国关于耕地保护的政策主要包含：保证耕地总量平衡的动态性；占地补偿；划定基本农田并保护；高标准基本农田建设四种。耕地总量动态平衡制度是根据某空间范围内已经存在的耕地量，从粮食安全出发，考虑耕地需求状况和政府对耕地的“产出”能力，满足人口增长与耕地需求之间动态平衡状况，是一种耕地分布上的时间转移。而耕地占用补偿是保证耕地占用之后及时对耕地数量以及质量反馈补偿的制度，耕地的占用单位需要依据法律及时地补偿与占用的耕地数量质量相符的耕地，其本质是一种耕地的空间转移。基本农田保护制度是指在一定的时间范围内，从人口的变化以及经济发展对农业作物的需求出发，结合对于城市发展所需土地的预测，由此保证基本耕地数量不受危害。高标准基本农田建设是依据耕地的质量，主要依据自然要素的条件，确定符合相对易于农业生产的连片地块，加强投资并使之保证可持续高产出的一种政策。

    三、土地利用存在的问题

    一是土地不节约集约利用的问题。改革开放后，伴随着中国各项产业高速发展，在获取了大量经济红利，但其中伴随而来的城市高速拓展，导致了本就稀缺的土地大量浪费。这些扩张大都是没有经过详实规划的。进而就出现了各地快速城市化进程中的各个城市，对于土地高效利用缺乏关注度，效率普遍不高，这突出体现在—些非一线城市以及很多村镇，由于科学规划的缺乏，建设的居民点不具有科学性，地块分散且占地颇多。住房与城乡建设部对土地使用的行个情况曾进行过调查统计，依据统计报告显示我国当前城市建设中，土地资源的利用程度处于极低的水平，全国1700多个建制镇的人均用地将近160平方米，而发区建设普遍布局分散、发程度不高、土地利用率十分低。二是城市拓展过程中，为了减少建设成本，占用的大量土地耕地皆为坡度、平整度条件极好的优质耕地的问题。地方政府从政绩角度出发，不对本地区耕地情况作出认真调查及分析，轻易的进行政绩工程的建设，求大求新，将优良耕地转化为各种政府力公用地、经济开发区用地、教育用地等。三是城市规模的扩大导致城郊耕地被大量占用随着城市化的进程，城市人口数量不断，城市规模也不断扩大，大城市，特大城市尤为突出，这直接导致了城市郊区的城镇以及乡村的耕地被大量的占用，农业用地向非农用地的转换也越来越多；而被城市建设用地所占用的城郊耕地大多属于质量较高、土地肥力较好的耕地，这必然导致我国耕地的数量和质量进一步下降。

    四、耕地利用相关的负面因素

    负面因素主要体现在两个方面，一是保护耕地的机制依旧存在明显缺陷不完善，无法达到需求的强度，二是城乡二元结构极大的限制了耕地保护的各个方面。根据现有的我国土地政策及法律，各地地方政府在用地性质的转换上实际存在着自导自演的状况，即地方政府既能控制土地流转的来源，又能控制土地流转的去向。这导致地方政府在短期内能够实现相当程度的短期利益，地方政府的领导班子也是定期改换的，这就使得地方政府对于土地利用的长期规划始终处于空置状态。在这种地方政府存在的背景下，现有的土地征收制度有着明显的缺陷。其一是土地征收补偿制度有待完善。土地征收补偿制度是国家出于对公共利益的考量，在将土地从农民集体手中流转至国有的过程中，给予以集体为单位的农民资金补偿的做法。在当前新的社会发展时期下，由计划经济使其发展而来的土地征收补偿明显需要新的标准。其二是同地不同价的土地征收。土地征收的过程中，地方政府对农民集体所有的耕地以极低的价格进行土地征收，土地性质摇身一变成为城市边缘建设用地，进而在土地交易市场上以高价格出让。通过这样一系列自导自演式的操作，地方政府从中获得极高的差额所带来的利润，即所谓土地征收双轨制，这种半歧视色彩的土地征收，实际使土地财政成为了地方政府的聚宝盆，而农民集体的利益得不到重视，消泯在整个土地征收的过程中。三是我国相关耕地保护的政策法规不够完善。尽管我国新《土地管理法》已经颁布实施，但与之相配套的各法律还有待完善。《土地管理法》等明确表述：行使农用土地所有权的是集体经济组织。在实际的土地权利主体确定中，“集体经济组织”有时以村民委员会的形式出现，有时候以乡镇农民集体的形式存在，对于法律上缺乏明确的界定。

    小结：耕地保护既是对于农民利益的保护，更是对于国家粮食安全的保证。将耕地流转变为城市建设用的整个过程需要更加完善的法律法规的确立以及深度的贯彻实施。打破土地征收的封闭性，才是使城市化进程中的耕地保护健康有序的推进。