论确立行政给付界限的宪法劳动义务规范

    摘要：宪法劳动义务规范传统上作为“不劳动者不得食”的体现已经失去其存在的意义，但其作为宪法的成文规范，简单地予以废除意味着法解释学的失败。实际上，宪法劳动义务规范完全可以成为行政给付界限的宪法依据。义务不仅意味着国家的强制，也意味着国家责任的豁免。宪法劳动义务就是在宪法上确立了公民自食其力、自力更生的基本义务以及国家在这一范围内物质帮助义务的豁免。这一规范构成了行政给付中国家责任范围的重要依据，并且已经在我国最低生活保障制度中有明确体现。

    关键词：宪法规范；劳动义务；行政给付

    中图分类号：D921文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）07-0076-07

    收稿日期：2014-06-10

    作者简介：张效羽（1983—），男，山东青州人，国家行政学院法学部讲师，法学博士，研究方向为行政法。

    尽管我国《宪法》第42条第1款明确规定：“中华人民共和国公民有劳动的（权利和）义务”，但公民劳动义务规范在当前的法学界实际上却处于“垂死”的边缘：这一规范在理论界长期遭受冷落，以至于废除宪法劳动义务规范的呼声都已经成为无法激起学界热情的共识。①对于这种现象，笔者认为，缘由在于我国宪法解释学发展的相对滞后。从一个侧面看，任何一部宪法一经制定便已陈旧；从另一个侧面而言，任何一部宪法都是当前的宪法，过时的只是我们对宪法规范的解释。宪法解释学落后的直接后果就是我们面对一些“过时”的宪法规范往往不能通过对其进行解释而使其能适应时代的发展。我们往往过分依赖宪法的修改，或者对匆忙地陷入“良性违宪”的自我安慰，这两种情况均不利于宪法的稳定与维护宪法权威。②根据我国行政给付实践的实际情况，笔者认为：宪法中规定的公民劳动义务，不仅不能废除，而且还要对其进行与时俱进的解释，使这个规范“起死回生。”宪法中的公民劳动义务规范，应该并且可以被视为中国行政给付界限的重要宪法依据。

    一、宪法劳动义务规范解释

    《宪法》第42条第1款关于公民劳动义务的规定，理应成为亟待解释的宪法条文之一，也是本文欲解释的主要宪法条文。宪法规范作为法律规范，应该包括事实构成、当为规定和法律后果安排，③所以本文对《宪法》第42条第1款的解释就从事实构成、法律效力和当为规定三个方面进行。④这三个方面结合起来，也就是宪法劳动义务规范的完整表述。在这里，将条文还原成规范和依据条文解释规范，可视为同一个问题之两个侧面。

    （一）法律效力

    不同学者针对宪法劳动义务规范之法律效力理解的不同，是造成宪法劳动义务规范处于尴尬地位的根源。根据笔者的个人判断，一般认为宪法劳动义务规范的法律效力是构成国家强制公民劳动之宪法依据的学者都主张在宪法中废除劳动义务规范。①而认为宪法劳动义务规范的法律效力仅为道德劝诫的学者，实际上否定了宪法劳动义务规范存在的必要。

    而笔者的观点是，宪法劳动规范的法律效力是国家相应得到了一种豁免，国家在本规范设定的事实要件成立时免于向公民提供本应由其劳动而产生的利益。理由如下：“法律的生命始终不是逻辑，而是经验”，［1］对于某条宪法规范的解释，其最重要的依据不是逻辑，而是经验。当然，这种经验不是脱离法秩序的“潜规则”，而是法秩序之内的法律体系中的其他规范。从这个角度上看，宪法的解释，脱离不了法秩序整体；同样，对宪法之外的其他法规范的解释，也脱离不了宪法。两者互为依据，并且在相互牵涉的解释中得以发展。

    关于宪法劳动义务规范解释最贴切的法秩序依据体现在我国城市最低生活保障制度的构建上。根据国务院《城市居民最低生活保障条例》第2条的规定：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。从这一规定上看，似乎我国城市最低生活保障制度是不区分公民劳动力状况的，而是采用收入判断。但结合同一条例第10条的规定：“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。”这一规定非常明确地体现出宪法劳动义务的规范效果。其中的“应当”，实际上就是要求有劳动能力且处于就业年龄段的公民履行其劳动义务。

    那么，如果处于就业年龄段的城市公民不履行劳动义务，会导致什么法律效果呢？根据《浙江省最低生活保障办法》规定，对于“家庭有就业能力的成员无正当理由拒绝就业，不自食其力的”，不予批准其要求领取城乡居民最低生活保障金的申请。根据《广东省城乡居民最低生活保障制度实施办法》规定，对于“家庭有劳动能力的成员无正当理由拒绝就业或参加劳动的”，对其要求领取城乡居民最低生活保障金的申请不予批准。根据《海南省农村居民最低生活保障办法》和《宁夏回族自治区农村居民最低生活保障办法》的相同规定，“有劳动能力，无正当理由撂荒承包的土地、山林、水塘的”，或“在法定就业年龄内且有劳动能力，无正当理由撂荒承包的土地、山林、水塘的”， 对其要求领取城乡居民最低生活保障金的申请不予批准。根据《成都市城市居民最低生活保障办法》规定，“男18-50岁、女18-45岁有劳动能力的城市居民，一年内介绍两次就业而无正当理由拒不就业的，暂停享受城市居民最低生活保障待遇。男18-55岁、女18-50岁有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在社区居民委员会组织的公益劳动，两次无正当理由不参加公益劳动的，暂停1个月享受城市居民最低生活保障待遇。”根据《大连市城市居民最低生活保障办法》规定，对于“拒不参加社区公共服务社或无正当理由1个月内2次不参加其活动的”， 原则上不能享受最低生活保障待遇。根据笔者收集的安徽、江西、浙江、广东、广西、云南、贵州、辽宁、吉林、黑龙江、宁夏、湖南、湖北、河北、西藏、北京、大连、厦门、宁波、重庆等24个省、自治区、直辖市和计划单列市的城市（城乡）最低生活保障制度的实施办法，除了安徽、北京、河北等少数省份和城市，大部分地区均不向有劳动能力且无正当理由不参加劳动或者公益劳动的公民提供最低生活保障。

    这种拒绝给付的法律效果，意味着宪法劳动义务不属于第一种的相对于权利的义务。因为第一种含义上的法律义务，必须有权利的存在为前提。而在这里，没有与其对应的权利。这种拒绝给付的法律效果，显然不是赋予公民劳动职责，而是一种国家的责任豁免。因为，公民不履行劳动义务除了导致其不能获批国家物质帮助申请外，并没有其他法律依据。公民在任何情况下均可以不履行劳动义务，实际上，国家除了不为这部分公民提供物质帮助外，也不能强制不劳动的公民劳动。这就是劳动义务规范作为一种国家豁免规范区别于劳动职责规范的最主要原因。如果公民有劳动的职责，国家就有在其不履行职责时强制履行，比如公民的纳税义务。

    而这种宪法劳动义务的法律效果，只能是一种国家的责任豁免。根据我国宪法和法律的现行规定，也只有将劳动义务视为国家的一种豁免权，才能与当下的社会经济现实衔接，同时也才能与作为整体的法秩序相统一。

    （二）事实构成

    宪法劳动义务的事实构成，就是国家豁免发生的事实要件。当宪法劳动义务规范所规定的事实构成在个案中得以满足，国家就免除了其向公民提供本应由其劳动而产生的利益的义务。宪法劳动义务的事实构成，是宪法劳动义务规范法律效力得以发生的条件。具言之，根据现行的法秩序，宪法劳动义务的事实要件归纳如下：属于16-60周岁的、没有因疾病等原因丧失劳动能力的中华人民共和国公民。

    ⒈从《宪法》第42条第1款规定来看，劳动义务规范的事实要件只有义务主体属于中华人民共和国公民这一点。但《宪法》第42条第3款规定，“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责”。尽管我们已经分析了宪法劳动义务实际上不是一种职责，但是，这一规定至少表明具有劳动能力应该成为负有劳动义务的一个事实要件。《四川省城市居民最低生活保障实施办法》第13条规定：有劳动能力，经有关机构介绍两次就业而拒不就业或无正当理由拒绝参加社区公益性服务劳动的，暂缓享受城市居民最低生活保障待遇。这条佐证了拥有劳动能力是承担劳动义务的前提条件。

    ⒉根据《宪法》第45条第1款的规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”根据《城市居民最低生活保障条例》规定，国家对完全丧失劳动能力且无其他生活来源的城市公民获得的物质帮助应该是要求达到能够维持基本生活水平的标准。根据农村最低生活保障制度建设的标准，农村无劳动能力且无其他生活来源的公民的物质帮助标准为至少一天一斤粮的水平。①所以，完全丧失劳动能力的公民可以视为没有劳动的义务。

    ⒊根据《宪法》第45条第1款，“年老”和“疾病”是否属于免除劳动义务的事实要件，需要讨论。根据《老年人权益保护法》规定，“城市的老年人，无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人的，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的，由当地人民政府给予救济。农村的老年人，无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人的，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的，由农村集体经济组织负担保吃、保穿、保住、保医、保葬的五保供养。”可见，从应然的法律规范出发，老人没有劳动的义务，无论是由赡养人赡养，还是由各级政府救济或村集体组织提供“五保”，老人都无需劳动而获生存。①至于“疾病”，由于患者往往处于身体健康的原因不适合劳动，实际上可以视为是因病丧失劳动能力。所以，因疾病而丧失劳动能力而不是疾病才是不承担劳动义务的一个事实要件。

    ⒋根据《宪法》第45条第2款规定，国家保障残废军人的生活。《中华人民共和国兵役法》第53条规定：现役军人参战或者因公负伤致残的，由部队评定残废等级，发给革命残废军人抚恤证。退出现役的特等、一等革命残废军人，由国家供养终身。二等、三等革命残废军人，家居城镇的，由本人所在地的县、自治县、市、市辖区的人民政府安排力所能及的工作；家居农村的，其所在地区有条件的，可以在企业事业单位安排适当工作，不能安排的，按照规定增发残废抚恤金，保障他们的生活。可见，对于特等和一等残废军人，国家是直接供养生活的，没有劳动的义务。而二等和三等残废军人实际上是有部分劳动能力的，所以要求安排“力所能及的工作”。根据民政部、国家计委、财政部、劳动部、卫生部、商业部、物资部、总参谋部、总政治部、总后勤部《关于进一步做好伤病残义务兵退伍和安置工作的意见》第4条的规定，对于二等、三等残废军人也是首先考虑安排力所能及的工作。所以，只有丧失劳动能力的残废军人在我国没有劳动的义务。［2］

    ⒌根据《宪法》第46条规定，中华人民共和国公民有受教育的权利和义务，结合《义务教育法》、《未成年人保护法》和《劳动法》的规定，未满16周岁的未成年人不负担劳动的义务，这部分公民应该接受义务教育。

    除此以外，还要特别说明一点的是，我国宪法劳动义务规范中公民承担劳动义务的事实要件和公民有权申请国家物质帮助的事实要件不同。公民申请国家最低生活保障不仅仅需要满足其不具有劳动的义务，而且还要具有其无其他生活来源的事实。显然，对于一位有充裕的遗产但丧失劳动能力的公民而言，国家是不承担物质帮助义务。

    （三）当为规定

    宪法劳动义务规范在性质上是一种法律规范，而法律规范均为“应然规范”，即不是对既定事实的描述，而是一种“应然状态”的描述。在这个含义上，宪法劳动义务规范表明：公民应当承担宪法规定的劳动义务，否则，则承受规范规定的法律效果。

    综上所述，我国宪法劳动义务规范的完整表述应改为：属于16-60周岁的、没有因疾病等原因丧失劳动能力的中华人民共和国公民，应该从事劳动，否则，国家对于有劳动能力但不从事劳动的公民没有进行供养的义务。这条规范进行简化的表述，就是公民有自食其力的义务。

    二、宪法劳动义务规范的理论基础

    “完全性的前把握引导着我们的所有理解，但它本身又表明是一种内容的规定者。”②宪法义务规范的解释之所以出现大相径庭的结论，很大程度上在于诠释者自身对于宪法劳动义务的“前把握”有根本的不同。像前苏联那样将劳动义务视为国家强制劳动的依据的法律解释，在美国“无法想象”。之所以“无法想像”，关键就在于西方学者在解释宪法规范的时候，其“前把握”是一种“自由的正义理论”。［3］

    笔者在此并不想掩饰自己在针对宪法劳动义务规范解释中存在的“前把握”，这种前把握主要体现在两个方面：第一，笔者在解释宪法劳动义务规范的时候是带有很强的目的导向的，这种目的导向就是将宪法劳动义务视为行政给付中国家责任的边界；第二，笔者在解释宪法劳动义务之前，已经预设了解释的依据，即任何人的自由都要以对他人自由的尊重为前提。根据这种“前把握”，将宪法劳动义务解释成一种自食其力的义务则水到渠成。这种“负责任的自由观念”，也可以看成是宪法劳动义务背后的理论基础。

    “自由不仅意味着个人拥有选择的机会和承受选择的负担，它还意味着个人必须承担自由行动的后果，并接受对自己行动的赞扬或非难。自由与责任不可分。”［4］自由的人在社会契约建立之前是自由的，在社会契约建立之后也保留了基本的自由，换句话讲，保留了基于自然法上的自然权利。［5］基于“没有无权利的义务，也没有无义务的权利，”这也意味着，保留了其不可推卸的自然义务。这种义务不会随着国家的建立而消失，更不会因为人成为公民而转嫁给国家，而是一个人之所以为人的一种自然义务。这种自然义务首先就是维持个人的生存。生存权，在狭义的含义上讲，是国家对公民生存权的保障，但在广义上讲，个人是自己生存的第一责任人，国家只是个人实现其生存和发展的工具，而不是个人生存与发展的提供者。只有当个人因为疾病或者其他个人无法克服的原因无法生存的时候，国家才能通过行政给付的方式予以保障。即，只有在个人丧失劳动能力的时候，国家的行政给付，才是可欲的。否则，将国家视为个人生存的第一承担者，就会使公民从根本上成为国家的负担。

    国家不是造物主，福利行政的所有资源均来自于凭借国家权力的资源征收或征用。在租税国家中，国家所支配的资源均来自国家租税是明显的，①但是，在大规模存在国营企业的国家，这种性质往往被掩盖。实际上，国家通过对某种行业的垄断，并且通过赋予特定企业的垄断地位而获得的利润上缴，本质上也是凭借国家权力的一种征收，只不过比较隐蔽。国家将具有行政垄断地位的国有企业的利润支付福利行政开支，其性质上和国家运用税收支付福利行政开支是一样的。行政给付中，国家责任的范围之所以成为一种问题就在于行政给付不是上帝拯救人类的理想图景而是人类资源的一种再分配形式。围绕这种再分配的范围和程度的争议，是人类至今为止最激烈的争论之一。②

    一旦揭开行政给付作为一种政府操作下的社会财富之再分配的本质，个人自食其力义务即宪法劳动义务的深层次合法性便水落石出。财产是自由最基础的保障，［6］自由与财产不可分离，如果有劳动能力的公民不是用自己的劳动实现个人的生存和发展，而是依靠国家再分配的财产维持生计，实际上就等于对其他辛勤劳动公民财产的侵犯，也是对其他公民自由的侵犯。基于任何公民都要对其他公民的自由予以尊重的原则，任何公民也都要首先依靠自己的劳动谋生，而不能在拥有劳动能力的情况下，透过政府的权力，仰仗他人的财产生存。

    以上便是宪法劳动义务规范理论基础的基本阐释，将宪法劳动义务，即自食其力义务作为行政给付中国家责任的新边界，还有以下深层次问题需要澄清：

    首先，自食其力作为一种公民的义务，与传统的“不劳动者不得食”有本质的区别。“不劳动者不得食”最早出自于圣经，［7］之后进入共产主义者的纲领，［8］后又被认为是一项社会主义原则。③这项社会主义原则的基础是生产资料的公有制，实际上是指在一个国家大工厂中作为劳动者的“不劳动者不得食”。而本文所述的自食其力的义务则是在市场经济条件下对于国家行政给付责任范围的一种界定标准。两者的基础完全不同，没有可比性。

    其次，自食其力义务理论与激进自由主义者取消国家福利的立场之间的区别。具有讽刺意味的是，尽管激进自由主义者与社会主义不共戴天，但其取消国家福利的主张往往导致“不劳动者不得食”原则的实现。①自食其力义务的观点在此与激进自由主义的观点完全不同。自食其力的义务只是认定公民个人在个人的供养方面承担第一位的责任，而不是全部的责任。实际上，在现代社会，由于社会经济运行的复杂性，离开了政府的公共产品供给，个人也很难单枪匹马在日益复杂的社会中谋生。况且，现代市场经济的运行，必然以劳动力的相对过剩为条件和结果，这就意味着失业是市场经济的一种必然现象。在这种情况下，如果不提国家的行政给付责任而只是强调自食其力的义务或者“不劳动者”不得食，必然是一种变相的对弱者的谋杀或者纳粹式的弱势群体的族群淘汰。②

    第三，自食其力与慈善活动的关系。同情心被视为人类最基本的道德情操，［9］给予同情心而产生的慈善活动在选择其救助对象的时候不一定以自食其力为前提。很多人将国家的行政给付义务的道德基础视为这种道德上的同情心或慈善心。［10］笔者认为，作为国家权力活动的行政给付与基于同情心的慈善活动应该有不同的救助标准。从“不劳动者不得食”源于圣经可以看出，自食其力也有其坚实的道德基础。问题就在于两者的协调。诚然，面对一个即将饿死的人，我们一般不会先问其是否已经丧失劳动能力，而是基于本能的同情心予以救助。但是，作为一种国家权力活动的构建，行政给付如果不问被救助对象是否已经合格地履行了其自食其力的义务（或劳动义务）就给予救助，就会导致系统地“养懒人”的情况。这种国家慈善由于其所支配的资源并非国家慈善机构所有，很容易沦为政客讨好选民的工具，从而阻碍社会经济的繁荣、动摇自由民主制得根基。所以，解决好自食其力与慈善的关系，就在于将国家与社会区分，将慈善活动留给社会，国家不能用社会慈善家的心态包揽一切。在这点上讲，公民自食其力义务与基于同情心的慈善活动的关系，相当于国家与社会之间的关系。

    三、宪法劳动义务规范之下的法律制度构建

    宪法规范最为一种应然规范和最高规范，必须在下位的法规范中得到体现，否则就会形同虚设。这种法律规范交涉所形成的应然秩序，可视为一种法律制度。如果说，宪法规范的理论基础为宪法规范提供合理性支持，法律制度则为其提供实效性保障。宪法规范，只有基本上保持实效性，方能称之为有效。③所以，本文将要把目光集中在制度设计和完善问题上。在现代国家的行政给付制度中，最低生活保障制度是最容易“养懒人”的制度设计，所以本文以最低生活保障制度为例进行如下阐述。

    最低生活保障制度，是现代福利国家的一项重要的法律制度，同样也是极易“养懒人”的制度。所谓“养懒人”，就是公民劳动义务规范被违反时的状态和后果。我国当前为了防止最低生活保障制度“养懒人”，所采取的措施主要就是在最低生活保障制度中规定：接受最低生活保障的、有劳动能力的公民应当从事社区公益劳动或接受政府安排的其他工作。对于“家庭有劳动能力的成员无正当理由拒绝就业或参加劳动的”或“拒不参加社区公共服务社或无正当理由1个月内2次不参加其活动的”或“有劳动能力，无正当理由撂荒承包的土地、山林、水塘的”，不批准其享受最低生活保障，或者减少直至中止其享受最低生活保障。笔者认为，这种规范是很有必要的，但是，还需进一步细化和完善。

    首先，关于劳动能力的判断。我国当前对公民劳动能力的判断上基本采用的是看其是否能够提供证明其无劳动能力或者基本丧失劳动能力的医疗诊断证明，［11］可见我国对于劳动能力的理解还停留在农耕社会。这对于处于复杂市场经济的公民而言是十分不利的。因为在现代社会，公民劳动能力的问题，已经不是一个简单的身体素质的问题，甚至也不是单纯的劳动技能问题，而是公民自身的素质、技能、知识等在劳动力市场中是否存在买方的问题。更为关键的是，在劳动力市场上谋职也是一项交易成本颇高的活动，并非人人都能承受得起。因此，对于公民劳动能力的判断，不应该仅仅考虑其身体因素。如果一个单身母亲，需要照顾几个小孩，而又没有经济能力将其小孩托养或者有亲属可以代管，应该认定其无劳动能力。

    其次，关于社区公益劳动问题。我国有些地方以社区公益劳动作为公民劳动义务履行的方式，笔者认为有所不妥。因为，我国社区公益劳动并非经常有人组织，那么在无人组织公益劳动的情况下这一条就成了具文。对此的改进就是要扩大“公益劳动”的范围。借鉴美国有需要家庭临时救助（TANF）的经验，只需要求受助人一个月从事多少小时的劳动即可。这种劳动可以是组织的公益劳动，也可以受助者个人主动提供的公益服务。［12］

    最后，关于临时救济与劳动义务规范的关系问题。现在社会经济运行过程比较复杂，公民失业或遭遇短期的经济困境实属正常。在这种情况下，公民往往需要一种临时救济，而这种救济一般不考虑公民劳动能力的问题。当公民发生临时的经济困难，国家应该在一定的期限内予以无条件的物质帮助。如果在这段时间，仍然要求公民承担劳动义务，实际上是强制公民做其所不愿意承担的劳动义务，很可能影响公民摆脱临时的困境。所以，应该在最低生活保障中设定一个劳动义务的豁免期限。比如，规定在接受最低生活保障的头三个月，如不参加公益劳动或拒绝政府提供的工作，不作为中止国家物质帮助的理由。

    【参考文献】

    ［1］Homles，The common law，（Boston，1923）P.1，转引自（美）博登海默.法理学——法哲学与法律方法［M］.邓正来译.中国政法大学出版社，2004.160.

    ［2］关于进一步做好伤病残义务兵退伍和安置工作的意见［Z］第4条.

    ［3］Lawrence C.Becker，The Obligation to Work，Ethics，Vol.91，No.1（Oct.，1980），p.39.

    ［4］（英）哈耶克.自由宪章［M］.杨玉生，冯兴元，陈茅译.中国社会科学出版社，1998.107.

    ［5］（英）洛克.政府论（下篇）［M］.启芳，瞿菊农译.商务印书馆，1964.59.

    ［6］（奥）路德维希·冯·米瑟斯.自由与繁荣的国度［M］.韩光明，潘其昌，李百吉等译.中国社会科学出版社，1994.102.

    ［7］圣经·帖撒罗尼迦后书［M］3：10：“若有人不肯作工，就不可吃饭”.

    ［8］（前苏联）潘克拉托伐主编.苏联史教程［M］.大众书店，1950.41.

    ［9］（英）亚当·斯密.道德情操论［M］.蒋自强，钦北愚，朱钟译.商务印书馆，1997.5-10.

    ［10］Jeffrey Obler，Generosity，Duty &the Welfare State，Polity，Vol.18，No.3（Spring，1986），pp.408-412.

    ［11］黄怀玉诉北京市西城区民政局发放生活保障金案［EB/OL］.北京市第一中级人民法院（2000）一中行终字第191号判决书，引自http：//vip.chinalawinfo.com/NewLaw2002/SLC/SLC.asp？Db=fnl&Gid=117444537，北大法宝，2008-09-24.

    ［12］Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act of 1996，Pub.L.104-193，110 Stat.2105，enacted 1996-08-22.

    （责任编辑：徐虹）