中美文件中心的比较

    陈忠海 陈洁

    

    摘要：文件中心最早产生于美国。1941年，美国海军部建立了第一个文件中心。1989年，甘肃省永靖县建立了我国第一个文件中心。本文对中美两国文件中心建立的背景、选址、性质、类型、职能以及发展特点等方面进行比较，以期对建立适合我国国情的半现行文件保管机构有所启示。

    关键词：文件中心中间性保管机构半现行文件比较研究

    一、文件中心建立的背景

    （一）美国建立文件中心的背景

    1、文件膨胀的刺激。第二次世界大战期间，美国海军部形成了大量的文件，给办公用房造成了巨大压力。1941年，海军部在档案学者里赫·爱默特和罗伯特·巴默尔的建议下，在一个废弃的啤酒厂原址上设置了临时库房，集中保存数量庞大的半现行文件。

    2、法律的保障。1950年美国颁布的《联邦文件管理法》，第一个用法律的形式确立了文件中心的地位，为文件中心的设立起到了保驾护航的作用。

    3、国内文件管理方式改革的需求。二战后文件的急剧膨胀，客观上要求改革传统的文档管理方式，政府文件中心应运而生。它承担起了缓解机关过多地保存半现行文件，人财物压力过大的任务。

    4、文件中心的成立催生了文件生命周期理论的形成。文件中心为文件生命周期理论的形成提供了实践源泉。1950年，马勃斯在第一届国际档案大会上提出的文件生命“三阶段论”，即关于文件的现行、暂时保存和永久保存三个阶段的理论。

    （二）中国建立文件中心的背景

    1、社会需求的外在推动。在国家推进“小政府、大社会”的政府职能转变过程中，各地纷纷成立新的行政中心。市、区（县）档案行政主管部门本着服务“两型社会”建设，开始整合档案信息资源。1989年4月，永靖县决定建立一种新型的过渡性文件保管机构——永靖县文件中心。永靖县文件中心可以看作是在中国档案事业体制下设立的半现行文件保管机构的第一个试验田。

    2、国内档案事业发展的内在要求。2001年底，经编办批准，北京市西城区档案局成立“西城区机关档案管理中心”，地点设在区政府办公厅档案室，对各机关进行业务指导。2002年4月,“深圳市档案局文件管理中心”成立[1]。全国档案事业发展“十一五”规划把试点建立文件中心作为任务之一。后来，其他地方的文件中心或机关文档中心陆续成立。

    3、制度的保障。2002年4月，深圳市三届人大常委会第十五次全体会议通过《深圳市经济特区档案与文件收集利用条例》，首次以地方立法的形式确定了“文件中心”的机构设置。2003年7月25日，《珠海市档案条例》由市人大常委会第三十七次会议审议通过，确立了文件中心的法律地位。

    4、文件生命周期理论指导下的产物。我国的文件中心是以文件生命周期的现行、半现行、非现行三阶段理论为依据建立的，文件中心的建立践行了文件生命周期理论。

    中美文件中心建立背景的共同点是：在所建立的文件中心的同级层面上有法律法规作为保障，文件中心的建立源于国内档案事业发展的需要，都与文件生命周期理论相关。不同点是：美国文件中心的法律保障上升到了国家层面，而我国的法规保障仅限于个别副省级市和一般地市级层面；美国文件中心的成立催生了文件生命周期理论，我国文件中心的成立实践了文件生命周期理论；中美两国国情的不同以及中美档案事业发展程度上的差异也决定了中美文件中心建立时间上的差异。

    二、文件中心的类型

    （一） 美国文件中心的类型

    美国有三种类型，即联邦文件中心、非联邦文件中心和商业性文件中心，其中以联邦文件中心规模最大。联邦文件中心是由联邦政府拨款建立，为联邦政府机构服务的非营利性的半现行文件管理机构。非联邦文件中心是指由各州设立的文件中心以及在一个机构内设立的文件中心。商业性文件中心是由私人创办的营利性机构,为工商企业提供现代化的文件贮存设施。非联邦文件中心和商业性文件中心不属于联邦档案系统,《联邦文件管理法》对它们没有法定的约束力。[2]

    （二）中国文件中心的类型

    中国过渡性的文件保管机构有联合档案室、文件中心和机关文档中心等机构，大多由政府成立。国内商业性文档中心是指从事提供文件和档案管理服务的企业。我国有三类形式的商业性文档（或档案寄存）中心或其雏形。一是国家档案馆自办形式。主要由国家档案馆接收非国有组织和个人的档案寄存并收取费用。二是内资档案服务机构。国内传统商业性档案服务机构大多在档案装具和包装用品的生产销售、档案整理、档案咨询方面，受投资门槛或观念限制，开展档案寄存和信息服务的寥寥无几。三是外资档案存储机构。从上个世纪九十年代末起，一些跨国跨地区档案管理机构，纷纷登陆我国上海、广州等一线城市。可以认为，第一种形式虽然不是未来文档中心的主流形式，但在一定时期内，作为社会机构少量档案寄存场所还有其优势。外资机构在短期内难以成为我国商业性文件中心的主要组织形式，而传统内资商业性档案服务机构，无论其所有制形式，还是业务模式，则难以发展壮大。[3]

    可以看出，文件中心的设置在美国具有普遍性，从联邦政府到各州县，从政府机构到非政府机构，从公共性文件机构到商业性文件机构，文件中心在美国各层次均有设立，这表明文件中心在美国的发展已经相对成熟。文件中心在中国仍是一种新生事物，没有完全在国家的各个层面普及，但是它却具有适应时代发展的强大生命力。

    三、文件中心的选址

    （一）美国文件中心的选址

    美国各种文件中心的职责不同，选址要求也有差异。（1）政府系统文件中心的选址主要在市郊，首先考虑“就近原则”，其次考虑交通便利。（2）机构团体的文件中心（包括学校、企业、医院和社区的文件中心）的服务对象单一，主要是为本单位服务。选址首先考虑方便利用者，其次考虑经济因素，第三考虑交通便利。（3）商业性文件中心属于营利性机构，首先考虑经济因素，其次考虑交通便利。 [4]

    （二）中国文件中心的选址

    中国的文件中心一般隶属于各级档案行政管理机关，选址一般在行政管理机关的附近或者设立在行政管理机关的建筑物内部。由于主要是为党政机关服务，以“精简、统一、效能”为原则，基本不考虑经济因素。

    比较而言，中国的文件中心应该借鉴美国文件中心选址的经验，比如两地选址的方法，适当考虑经济因素。

    四、文件中心的性质

    對文件中心的定义，联合国教科文组织规定：“文件中心是在档案行政管理机关管理之下的，对各个不同行政机构的半现行文件进行经济的保管和提供利用，并在这些文件被销毁或移交到档案馆之前进行系统处置的保管机构。”国际档案理事会的术语词典规定：“文件中心是为半现行文件最终处置之前进行廉价储存、保管和利用的一种机构。”美国档案工作者协会的术语手册规定：“文件中心是对因利用率较低而不再适宜保存在形成机关的半现行文件进行低成本集中保管的机构。”简单地说，文件中心就是介于文件形成机关与档案馆之间的一种保管过渡性文件的中间性机构。

    （一）美国文件中心的性质

    美国档案界认为，文件中心是一种中间性的文件保管和处理机构，更确切地说是半现行文件的保管和处置机构。[5]

    （二）中国文件中心的性质

    中国档案界有三种观点。吴品才等学者认为，文件中心是介于文件形成单位与综合档案馆之间的一种过渡性的社会文化管理机构。王茂跃认为，文件中心是保管过渡性文件的中间性机构。中间性机构与过渡性机构存在重大区别。国晓宁认为，文件中心是暂时保存半现行文件的中间性或过渡性的专门机构，它处于文件形成单位和档案馆之间，是连接二者的“中转站”。

    五、文件中心的职能

    文件中心的职能就是对各单位的半现行文件实施高效管理和提供便捷服务，为档案管理部门提供完整的归档文件，对失去保存价值的文件进行处置。

    （一）美国文件中心的职能

    美国文件中心的总体职能可以概括为保管、服务和处置三个方面。

    保管是文件中心最基本的职能，特色在于注重经济与高效的结合。与机关自行单独保管文件的费用相比，文件中心的保管费用大大降低，从而实现了经济上的廉价保管和规模效益。

    服务是文件中心最具吸引力的职能。形成机关是文件中心的首要服务对象，半现行文件的所有权仍属于机关，文件中心在征得机关同意后，也可以满足其他用户的需求。

    处置是文件中心最关键的职能。文件中心处置文件的主要依据是形成机关提交的保管期限表。为了确保鉴定文件的历史价值，文件中心还需要征求档案馆的意见，只有双方认可后才能执行具体的处置程序。

    （二）中国文件中心的职能

    中国文件中心承担的职能主要是接收、保管各机关形成的文件和档案，按规定向档案馆移交档案；监督指导各部门归档文件的收集、整理工作，并提供利用服务；对不需进馆的文件进行鉴定销毁；完成其他应由机关档案室完成的档案业务工作。

    中美文件中心相同的职能有：文件中心负责文件的统一收集、统一保管、统一鉴定、统一服务、统一销毁，定期向档案馆移交档案。不同点在于：第一，美国文件中心的职能侧重于服务，即为文件形成机关和社会服务是文件中心最具吸引力的职能；而中国文件中心的职能侧重于保管，即主要为形成机关经济地保存文件，降低行政开销。第二，美国文件中心的收集工作是被动的，即文件形成机关主动向文件中心移交半现行文件；中国文件中心的收集工作是主动的，即文件中心督促文件形成机关向文件中心移交半现行文件。

    六、文件中心的发展特点

    （一）美国文件中心的发展特点

    1、起步早，设施完善。美国的文件中心形成于二战时期，起步早。在海军部设立文件中心取得良好的效果之后，美国政府中具有文件膨胀压力的其他部门纷纷效仿，并在实践中不断完善。

    2、發展快，类型多样。美国的文件中心成立70年来，从单一化逐渐多样化，由单一军事机关文件中心发展成为政府文件中心、非政府文件中心和商业性文件中心三种形式并存。库房由简单化到专业化、设备由简易化到现代化、服务方式由被动单一到主动多样。

    3、保障好，政府支持。联邦机构借助于行政和法律双重手段，保障了文件中心存在和发展。1950年颁布的《联邦文件管理法》，将分区域建立若干联邦文件中心来集中保管联邦政府半现行文件的方案确定下来，并把设置和管理联邦文件中心的权限授予了国家档案与文件局。

    4、推行广，全国实行。文件中心在美国成为公认的半现行文件保管机构。文件中心始终以保管效益和服务质量为追求目标，既追求规模效益，又重视服务质量。

    （二）中国文件中心的发展特点

    1、起步晚，类型单一。中国的第一个文件中心——永靖县文件中心成立于1989年，比美国晚48年。目前中国成立的文件中心或机关文档中心多为政府性文件中心，内资和外资的商业性文件中心还处在起步阶段。

    2、推行难，局部适行。档案工作实行统一领导、分级管理的原则。我国从第一个文件中心成立到现在，未能形成规模。各地方不同的档情也决定了文件中心只能在我国局部适行而不能迅速地普遍推广。

    3、变通快，自主创新。借鉴文件中心保管半现行文件的职能，结合我国国情，许多地方创新性地成立了新的半现行文件保管机构——联合档案室、文件中心和机关文档中心等中间性保管机构。虽未形成一定的规模，但作为一种尝试，是档案部门适应社会变革的努力之举。

    由于国情的不同，两国文件中心的发展特点也各不相同。美国是档案工作分散式管理的国家，中国是档案工作集中式管理的国家。文件中心能否在中国普遍推行，取决于中国的具体国情和档情。联合档案室、文件中心和机关文档中心，究竟哪个是最适合中国国情和档情的半现行文件保管机构，档案界学者见仁见智。

    参考文献：

    [1]李焕军.中国档案保管模式的多元化[J].辽宁工程技术大学学报(社会科学版)，2006(1)：65-67.

    [2]韩玉梅,黄霄羽.外国档案管理自学指导[J].档案学通讯,1998,(6)：65-77.

    [3]王中明.国内商业性文档中心发展趋势刍议[N].中国档案报，2010-04-19（003）.

    [4]蓝卢婷. 美国文件中心的选址要求[J]. 兰台世界,2006,(21)：53-54.

    [5]黄霄羽.美国档案界对文件中心的全面认识[J].上海档案，2001(1)：46-47.

    作者单位：郑州大学信息管理系