我国城市规划环评公众参与的法律价值探讨

    徐军+王程昊

    摘要：环境正义注重社会成员之间环境利益和负担的公平分配。城市规划环境影响评价的公众参与制度从实体正义和程序正义两个方面实现了环境正义价值。由于当前我国环境保护价值观念的滞后，公众参与并没有得到应有的重视，法律实践还存在立法模糊、配套制度不完善、公众与行政机关之间地位不平等等缺陷。因此，公众参与制度应当建立以环境正义价值为主导的价值体系，并在此基础之上转变法律价值观念，提高立法层次，完善参与要素，搭建配套的法律制度，以推动环境民主时代的到来。

    关键词：环境影响评价；公众参与；城市规划；环境正义

    中图法分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）06-0075-05

    投稿日期：2013-12-17

    作者简介：徐军（1965—），男，江苏盐城人，河海大学副教授，硕士生导师，研究方向为法理学、环境与资源保护法学；王程昊（1989—），男，山东泰安人，河海大学硕士研究生，研究方向为环境与资源保护法学。

    公众参与是指公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行动。［1］我国城市规划环境影响评价（以下简称“城市规划环评”）引入公众参与制度已有多年，但在实践中，公众参与制度并没有发挥其应有的作用，对该项制度的法律价值分析也未引起我国学界的足够重视，甚至有学者将其“价值”与“功能”混为一谈。就当前我国公众参与城市规划环评过程中出现的问题，笔者认为，城市规划环评公众参与制度的价值体系的构建应当以环境正义为主导。

    一、城市规划环评公众参与中的环境正义价值

    由于地区和价值观等因素的差异，人们对正义的理解不尽相同。尽管如此，人们对正义的追求从未停歇，法也一直以维护正义为宗旨。美国学者罗尔斯在《正义论》中总结了正义的原则：“第一个原则是每个人对于其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；第二个原则是社会的和经济的不平等应这样安排，使他们被合理地期望适合于每一个人的利益，并且依系于地位和职务向所有人开放。”［2］这一理论为环境正义的产生奠定了基础。

    环境正义导源于传统环境保护中“整体主义”视角的片面性困境，它发轫于美国的环境正义运动并迅速为各国所接受。环境正义所要解决的问题实际上是社会中个体关系失衡在环境保护活动中的表现。换句话说，环境正义的基本内涵在于社会结构在环境利益和负担分配上的公平。人们之所以孜孜不倦地追求正义，其最终目的是保障所有人全面、自由的发展。达成这一目标有赖于合理社会结构的形成，而社会结构的合理性在于保证社会主体之间在利益和负担分配上的平等。环境正义将主体间的平等社会关系作为出发点和落脚点，将环境保护的重心拉回到处理社会个体之间的平等关系之上，为环境问题的解决提供了新路径。

    城市规划环评的公众参与从代际公平和代内公平两个方面体现环境正义。首先，环境正义要求城市规划环评的公众参与制度注重当代人之间的环境平等，即“代内公平”。从长远来看，在社会阶层明显固化的城市之中，所有的社会主体都会受到环境破坏的影响，但在短期内他们所受到的环境影响并不是等量的，环境负担分配失衡问题十分突出：一方面，城市中的优势群体不仅能够投资环境风险较高的生产活动，也有能力保护自己的生存环境；另一方面，由于没有足够的社会资源，面对优势群体强加的环境负担，一般主体往往没有足够的社会资源加以应对，最终承担了不利的环境后果。因此，公众希望能够借助一种有效的机制使自己能够参与到环境负担分配过程之中，平等地享有环境权利、分担环境责任，而公众参与制度所强调的正是人们之间的公平地位。其次，城市规划环评的公众参与制度关注当代人与后代人之间的环境平等，即“代际公平”。城市规划的超前性决定了其影响范围不仅限于当代人，也包括后代人，因此，其环评结论自然也会影响当代人和后代人之间平等环境权益的实现。根据美国学者魏伊丝提出的“行星托管”理论，环境利益受城市规划方案影响的当代人，同时也是后代人环境权益的托管人。后代人与当代人一样，对其赖以生存发展的环境资源有相同的选择机会和相同的获取利益的机会；并不要求当代人为后代人作出巨大牺牲，但更不允许当代人耗费后代人所应当享有的环境资源；当代人与后代人之间享有平等利用资源的权利。［3］所以，当代人参与城市规划环评的行为不仅是为了满足自身的环境需求，也是基于对后代人所享有的环境权利的尊重。如果城市规划环评能够平等地体现当代人的环境权益，后代人的环境利益自然得到了保护，代际公平也就得以实现。

    环境正义包含两个层面，即实体正义和程序正义。首先，实体正义强调分配结果的公平，即公众环境诉求的最终实现。作为公民环境权的首要子权利，自然资源使用权的平等享有能够保证环境利益和负担的分配结果达致公平，如果将公众排斥在环境影响评价过程之外，那么公众的环境权就会受到不公平限制，实体正义也就无从谈起。因此，城市的管理者无权单独决定城市环境的未来状态。其次，程序正义注重参与过程的价值，强调实现平等的程序性权利。程序正义具有双重属性：工具价值意味着公正的参与程序是实现实体正义的保证；独立价值意味着正义是程序的结果，即“什么是正义的”不是先定的，而是通过公民之间的对话、交流、讨论、协商之后所达成的共识决定的，或者是由“多数决定”的民主原则决定的。［4］程序正义在公众参与城市规划环评制度中应当体现为以下要素：一是充分知情。公开义务机关应当广泛、便捷地公开城市环境信息，使公众尽可能多地获取信息；二是平等参与。公众作为城市规划这一公共服务的享受者应当获得平等的参与机会和权利；三是及时回应。规划编制机关和环评机构应当对公众意见给予及时、公开地回应；四是公开过程。公众参与规划环评的每个程序都应当向社会公开，接受公众和舆论的监督。

    二、当前我国城市规划环评公众参与的价值选择及缺陷

    公众参与的环境正义价值要求公众应当平等地享有参与机会、实现环境权利。为了实现环境正义价值，规划机关和环评单位必然要投入大量的行政资源和时间。效率价值要求规划机关和环评单位的规划环评活动必须讲求效率，节约行政资源和时间。当公众参与进入城市规划环评领域时，前者所追求的环境正义价值必然会与后者的效率目标产生冲突。而城市规划环评公众参与制度作为一个整体必须在两者之间进行权衡。

    20世纪70年代以来，面对日益加剧的环境危机，决策者逐渐认识到加强环境保护的必要性，特别是环境法制建设的重要性。随着《环境影响评价法》等一系列单行法律法规的颁行，我国的环境保护法律体系趋于完善。但是，由于立法和行政机关的目光仍过多地停留在人与自然的关系上，将环境破坏的主要原因归咎为人类的过度开发行为，忽视了因人与人的关系失衡而造成的环境破坏。这种思想导致的后果是，环境保护活动过度追求速度和效果，忽视了对公众诉求的考量。换句话说，在当前我国环境保护活动中，效率成为价值体系的主导，而正义等则退居其次。这样的价值选择在城市规划环评的公众参与制度之中同样有所体现。

    （一）立法层面上的效率价值取向

    从立法上看，我国当前的环评立法更重视技术性要求，对环境影响评价的技术要素、操作规范及环境标准等都有较为详细的规定，这无疑有助于提高环评工作的效率。而关于公众参与制度的规定则略显单薄，可操作性不强，无法将该制度有效地落实到环评实践之中，主要表现在以下方面：一是城市规划环评中公众参与的立法层次偏低。当前，对公众参与城市规划环评的规定多存在于我国行政法规和部门规章之中，如《规划环境影响评价条例》、《环境影响评价公众参与暂行办法》等。即使在法律中有所体现，也仅仅局限于原则性条款，如《中华人民共和国环境影响评价法》第5条：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”立法层次偏低归因于立法者滞后的法律价值观。这种滞后的价值观使得城市规划环评引入公众参与制度的必要性和可行性仍没有得到重视，公众平等的参与权利也就缺乏系统的法律保障。二是对程序性要素的规定过于原则化。观察我国现有城市规划环评公众参与制度的立法可知，多数法律规范仍以鼓励性、指导性和提示性居多，并没有明确设定该制度的关键要素。如《规划环境影响评价条例》第13条第1款，虽然提示了参与程序的启动条件、参与主体、参与方式、反馈方法等要素，但这样的表述仍相当粗糙，并不具有针对性和可操作性，对于公众参与制度的实际运行难以起到有效的指导和规范作用。［5］三是信息公开制度不完善。由于城市规划层次较高，影响范围较广，规划环评所涉及的环境信息十分复杂。《政府信息公开条例》要求义务机关不得公开“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”《环境信息公开办法》也规定，环保部门在公开政府环境信息时不能涉及“国家秘密、商业秘密、个人隐私”。但对于到底规划环评中的哪些信息需要保密，立法缺乏具体标准的控制，很容易导致保密主管部门和机构对定密权的滥用，使大量本应公开的信息被界定为“国家秘密”。［6］

    （二）适法层面上的效率价值取向

    城市规划环评的技术复杂性对环评参与者的专业技术和知识提出了较高要求，规划编制机关并不相信普通公众具备这种能力。同时，立法授权的模糊性及“积极行政”的理念为规划编制机关创造了极大的裁量空间。为使规划得到尽快实施，规划编制机关通常会采取一些手段来规避公众参与，即使公众参与程序得以启动，多数也是规划编制机关抱持功利态度，为应付社会舆论而被迫做出的。地方政府出于“维稳”需要而息事宁人的做法，看似达到了“公众控制的最高梯度”，实际上是公众参与公共决策的制度软弱、制度缺失，尤其是缺少保证公众“法制化的有序参与”的制度和机制。［7］

    三、环境正义价值的主导地位

    （一）我国环境问题现状

    正义是人们评价某些社会现象好坏的普遍标准、是衡量法律善恶的尺度。将城市环境问题置于社会正义的背景之下进行研究、在处理城市环境问题时强调环境正义更能彰显中国城市的发展活力。从这一点上看，城市环境的每况愈下不仅是人们无休止地开发自然环境造成的，还因为在扭曲的城市社会结构中，优势群体凭借其经济、政治力量主导弱势主体利用自然环境的权利和方式，而后者往往没有能力反抗这种环境入侵，其结果便是这些优势群体持续剥削自然资源，致使自然生态与弱势民众持续受害。［8］另外，随着生活水平的逐渐提高，城市居民对良好环境的需求愈发强烈，与此同时，公民的权利意识觉醒，民主精神不断增强，对环境正义的呼声不断高涨。因此，把环境正义价值置于价值体系之首，能够回应公众对自身在环境保护中平等地位的迫切需求以及对参与制度“形式化”的强烈不满，能够引导公众环境诉求的理性表达，维护社会稳定。

    （二）实现自由和秩序相统一的保障

    自由和秩序的统一是公众参与制度的另一价值追求。自由强调个体主观能动性的发挥，是实现人格独立的基础。但自由是相对的，是要受到秩序约束的。在城市规划环评活动中，环境正义保障自由与秩序的统一主要体现在两个方面：一方面，环境正义实现了公民环境权利与义务的统一。参与制度赋予了公众相应权利，但是为了保证环评活动的有序开展，环境正义原则要求对所赋权利加以平等限制，这必然会限制部分个体的自由权利并使他们承担义务，但受规划影响的公众会因此获得更多的参与机会，实现自己的环境利益；另一方面，环境正义确保了行政机关行使环境管理职权的同时必须履行保护公民权利的职责。公众参与是公众的一种权力，参与是权力的再分配，通过这种再分配，那些被排除在现有的政治和经济政策形成过程之外的无权民众，能够被包括进来。［9］作为环境正义价值的表现，公众参与制度通过其权力再分配功能对相关行政机关用权履职的行为进行监督，确保他们在行使环境管理职权的同时能够维护公民的合法环境权益。当正义目标实现时，公众就会对参与制度产生持续信赖和期待，最终形成正义与自由、正义与秩序的良性互动。

    四、以环境正义为导向的制度完善

    （一）转变价值观念

    法律的生命源泉在于它的价值观，法律价值观在整个法律多维体中处于最核心的地位，宏观上支配着一国的立法与法律实践，微观上制约着个体的法律选择和法律行为。［10］立法机关应当秉持科学的发展观，认清公众在环评活动中的作用，确立以环境正义为主导的价值体系，对价值关系主体的环境利益进行全面的衡量，在公众参与制度立法工作中实现正义、自由和秩序等价值的统一。规划机关和环评单位应当转变工作思路，坚持以人为本，更多地听取公众诉求，统筹考虑人与人、人与自然的关系，注重实现个体价值和公共利益的统一。

    （二）提升立法层次

    规划机关在规划活动中通常优先考虑自己的利益需求，环评单位虽然独立运营，但与规划机关仍存在一定的关联，其在从事环评活动时存在被规划机关利益俘获的风险，环评制度也会因此而被架空。但行政法规或部门规章的起草者、制定者通常是规划机关的主管机关或上级机关，为了保护部门整体利益，他们不可能保持绝对公平。因此，城市规划环评的公众参与制度只有在法律的层面上得到承认，才能有效体现环境正义的要求，保障公民基本的环境权利。

    （三）明确程序性要素

    明确的程序要素是城市规划环评中公众参与制度规范化、体系化的有效保障。法律应当对公众参与制度的各个环节做出详细规定，提高法律规范的可操作性，实现公众参与权利从应然向实然的转化，如对参与主体的界定和遴选方式做出明确规定；将参与范围及参与程序启动条件的法律规定具体化；对参与形式特别是听证制度的应用条件和组织流程进行科学设计，吸收那些门槛较低的参与形式等。另外，法律应当明确公众意见对环评结果的效力，并将行政机关和环评单位对公众意见的回应行为义务化。规划机关和环评单位应当在环评活动中努力探索符合本城市实际的参与程序，特别注意根据具体情况采用科学方法选取参与主体。同时，规划机关还应当重视对公众意见的回应，采取简单、快捷的方式对公众意见做出及时回应，要特别重视对城市规划中环境利益相关者所提意见的回应。

    （四）完善配套的信息公开制度

    美国国家环保局曾经提出了信息公开的三项原则：⑴有效地公开，信息的公开方式应当确保信息为更多可能受到影响的公众获得；⑵公开信息的内容易于为公众所理解；⑶在程序的尽早阶段公开。［11］我国环境信息公开制度应当借鉴这三个原则，在法律中明确宣示“信息公开义务机关应当运用通俗易懂的语言、采取简易的方式、在尽早的时机向公众公开环境信息”，并对信息公开的主体、范围、对象、方式、时间等要素做出合理安排。同时，相关法律应当将涉及城市规划且应当予以公开的环境信息以列举的方式纳入到信息公开的范围之中，具体说明哪些规划信息属于涉及国家秘密而应当保密的情形，并明确义务机关不依法公开或公开虚假环境信息时所应承担的法律责任以及在上述情形下公民的救济途径，从而理顺信息公开与保守秘密的关系，形成信息公开与保密审查的统筹协调。法律还应当特别强调，无论是对政府决策有利的信息，还是不利的信息，都应该及时公开，这样才能满足环境信息公开的全面性要求。［12］

    公众是城市的主人，是城市建设的力量源泉，公众参与是今后城市规划环评发展的必然趋势。虽然当前我国城市规划环评的公众参与制度尚不完善，但这并不能说明公众参与在我国城市规划环评活动中的前景是黯淡的。相反，我们应当看到，在各方的共同努力下，以环境正义为主导的价值体系逐渐形成，参与制度正在影响着公众的生活。可以预见，在以环境正义为主导的价值体系指引下，借由公众参与等一系列微观层面上的民主制度所推动的环境民主时代即将到来。

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    （责任编辑：徐虹）