肯尼迪时期美国与印尼关系解析
刘国柱
美国著名历史学家、肯尼迪总统的特别助理小阿瑟·施莱辛格在其著作《一千天》中曾有这样一段论述:"印度尼西亚和越南分别以不同的方式向肯尼迪提出了既没有明确答案、也难以回答的问题,在他整个执政时期,这些问题一直困扰着他。"①越南问题比较容易理解,因为正是从肯尼迪政府时期,美国开始逐步卷入越南内战,并深陷越南战争的泥潭。那么,印度尼西亚又是什么样的问题,它是如何困扰肯尼迪及其执政时期的美国对外政策呢?本文即对这一时期美国与印度尼西亚关系作一简单的解析。
一、艾森豪威尔政府对印尼政策的"遗产"及肯尼迪政府对印尼政策的调整
印度尼西亚是东南亚人口最多的国家,不仅战略地位十分重要,而且战略资源十分丰富,锡、橡胶和石油生产,在世界市场上占有重要地位。放眼第二次世界大战后的远东,先是1949年中国革命取得胜利,世界上人口最多的国家加入了社会主义阵营;继而越南人民在越共的领导下,宣告了越南民主共和国的成立;自20世纪40年代中期起,从印度支那到马来西亚、菲律宾,起义暴动风起云涌。按照美国领导人的冷战思维,上述革命无一不是共产主义阵营输出革命的结果。为对付所谓的"共产主义威胁",美国不能不把印度尼西亚作为猎取的对象。印尼在美国远东战略中的重要性,正如肯尼迪政府的国务卿腊斯克在阐释艾森豪威尔的"多米诺骨牌理论"时所说的:"如果东南亚的底部落入共产主义手里,我们对印度支那半岛承担的义务将会丧失殆尽。"②美国这一时期对印尼政策的总原则就是:阻止印尼落入共产党手中或倒向共产主义阵营,为此不惜采取一切手段。
然而,苏加诺为首的印尼政府所奉行的内外政策却引起了艾森豪威尔政府的不满和不安。
印度尼西亚独立后,对外一直奉行反帝、反殖、维护民族独立的外交政策。苏加诺认为,对于刚刚摆脱殖民统治获得独立的发展中国家来说,奉行不偏不倚的民族主义比选择冷战中的一方更为重要。但是,自战后以来的美国领导人从不把民族主义当作一种力量,而是作为冷战的一部分来看待,在他们眼里,民族主义、中立主义同共产主义并无多大区别。艾森豪威尔的国务卿约翰·杜勒斯就认为,中立主义只不过是通向共产主义道路上的一个阶段,并宣布它是"不道德的和目光短浅的概念"③。苏加诺总统在谈到这一时期美国的对外政策时可谓一语中的:"不结盟很容易被美国误解。美国只是在你加入它所选择的一方时才会喜欢你,如果你不完全与其行动一致,你便会被认为是加入了苏联一方。"④此外,苏加诺的对内政策更是让美国感到不安。为平衡国内各派政治势力,苏加诺不仅允许印尼共产党(PKI)合法存在,甚至还让印尼共产党的领导人进入内阁。在美国决策者看来,允许中苏之外最大的共产党合法存在,迟早会使印度尼西亚落入共产党手里。
因而,早在1953年,美国国家安全委员会就制定了NSC171?1文件,要求"与其他友好国家合作",采取"适当行动","永久避免共产党对印度尼西亚的控制"⑤。国家安全委员会的设想是通过美国的军事援助,由美国帮助训练印尼的军队,扩大美国在印尼军队中的影响力,由军队制约印尼共产党势力的发展。然而,国家安全委员会的这一计划并没有马上付诸实施,因为在艾森豪威尔政府时期,美国对外政策的决策权掌握在国务卿杜勒斯和中央情报局(CIA)局长艾伦·杜勒斯手中。杜勒斯兄弟倾向于利用印尼政坛上的右翼政党马斯友美党和社会党制约苏加诺,一旦时机成熟,取苏加诺而代之。
1957年末和1958年初,受中央情报局影响的一批印尼军官在苏门答腊和北苏拉威西发动叛乱,马斯友美党的主要领导人也参预了这次叛乱,并成立了以沙弗鲁汀·普拉维拉尼卡拉为首的"印度尼西亚共和国革命政府"。叛乱得到了美国的秘密援助,中央情报局的一些人员甚至驾驶飞机参战,帮助叛军轰炸政府军的阵地(其中一架飞机被击落,美国飞行员艾伦·波普被生俘)。在政府军的严厉打击下,叛乱很快便被平息。上述叛乱的一个重大后果就是使所有亲西方的政客如马斯友美党的领导人威信扫地,同时也迫使艾森豪威尔政府按照国家安全委员会的NSC171?1文件调整对印尼的外交政策。从1958年8月1日起,美国每年向印尼提供2000万美元的军事援助,这笔给予印尼军队(美国认为印尼军队是唯一能够阻止印尼共产党夺取政权的政治力量)的援助,旨在鼓励纳苏蒂安将军实施他控制共产主义势力的计划。美国(特别是CIA)对印尼军队的渗透一直持续到肯尼迪政府和约翰逊政府时期,并最终导致了1965年"九·三○"事件的爆发⑥。艾森豪威尔政府对印尼反苏加诺势力的支持严重损害了美国与印尼之间的关系,而美国在印荷西伊利安(荷兰及西方国家称为西新几内亚)争端中奉行的"中立立场",更是严重伤害了印尼人民的民族感情。
西伊利安原是荷属东印度群岛的组成部分,在1949年荷兰同印尼签署的承认印尼独立的协议中,双方就这一问题未能达成共识。荷兰认为,西伊利安岛上的原始居民巴布亚人在种族和文化上与印度尼西亚人不同,处理西伊利安问题与印度尼西亚独立无关。印尼则认为,"荷兰继续占领西伊利安既不合法,政治上也不能容忍;印度尼西亚这个新兴国家的领土完整,有待于最后根除荷兰殖民统治的残迹"⑦。苏加诺甚至认为,荷兰人企图以西伊利安为基地,梦想一旦印尼发生内乱或现政权垮台,便卷土重来,重建荷兰太平洋殖民帝国,对此印尼绝对不能容忍。
从1954年到1957年,印尼在联合国大会上三次提出议案,呼吁同荷兰恢复关于西伊利安地位的谈判。由于以美国为首的西方国家从中作祟,印尼的提案均未达到三分之二多数而不能获得通过。印尼认为,美国的所谓"中立立场",实际上是支持荷兰的殖民主义政策。上述因素使得美国与印尼关系在20世纪50年代末期一直处于紧张状态。
肯尼迪上台后,开始调整美国对第三世界的政策。在印尼问题上,肯尼迪认为,前任政府的政策一直是错误的。艾森豪威尔政府对印尼反叛势力的支持损害了美国同印尼中央政府的关系;即使美国停止对反叛势力的支持,而将印尼军队作为约束日益增长的印尼共产党的最佳力量,美国与印尼的关系依旧紧张,最主要的原因就是艾森豪威尔政府在西伊利安争端中奉行的中立立场。因此,要改善美国同印尼的关系,使印尼不至于完全倒向共产主义阵营,美国必须放弃艾森豪威尔政府在西伊利安问题上的中立政策。
二、美国与西伊利安问题的解决
肯尼迪上台伊始,美国驻印尼大使霍华德·琼斯便提出了一个阻止印尼落入共产主义阵营的七点计划。这个计划的核心内容有两点:一是肯尼迪应与苏加诺建立个人联系;二是美国帮助解决西伊利安问题。琼斯在报告中说:"如果我们改变在西伊利安问题上的立场,苏加诺将全心全意地转向美国。"⑧琼斯的报告在美国政府内部引起了不同的反响。
国务院里的欧洲派对荷兰持同情态度,认为肯尼迪政府在西伊利安问题上应继续保持中立,并提醒印尼政府,美国不接受以武力解决西伊利安争端的观点。国务卿腊斯克支持在肯尼迪与苏加诺之间建立比较密切的个人联系,但不同意美国强迫自己的北约盟国荷兰将殖民地转交印尼。
中央情报局一直试图推翻苏加诺,因此,中央情报局认为,苏加诺在印尼继续掌权---无论是与东方还是与西方维持暂时的友谊---都对印尼共产党有利,印尼共产党正试图利用政治上或经济上的混乱夺取政权,"支持印尼对西伊利安的主权要求,我们可能不经意间帮助加强一个先天敌视美国的政权"⑨。白宫和国家安全委员会里的一些官员如罗伯特·约翰逊、罗伯特·科默及沃尔特·罗斯托则认为,美国应该改变对印尼的政策。科默指出,围绕西伊利安争端正在酝酿着一场严重的国际危机,印尼在这一问题上已走得太远,根本不可能妥协,而且,印尼迟早会得到西伊利安。美国不仅不能阻止苏加诺取得成功,而且还应表明美国对印尼政策是友好的。与印尼立场协调一致符合美国的战略利益。
然而,美国政府内部尚未就西伊利安问题达成共识,肯尼迪便已感受到来自盟国内部的压力。在1961年2月24日肯尼迪举行的午餐会上,听到风声的澳大利亚总理罗伯特·G·孟席斯提醒肯尼迪:如果西伊利安落入"共产党人控制的印度尼西亚"手中,澳大利亚将做出敌对的反应。孟席斯还将印度尼西亚对西伊利安的主权要求称为棕种的殖民主义取代白种的殖民主义⑩。两周后,荷兰邀请美国派员参加西伊利安自治政府的成立仪式,美国婉言谢绝,荷兰外长伦斯对此表示"不满"和"震惊",他认为美国的举动是不明智的和机会主义的。伦斯还要挟说,荷兰欢迎肯尼迪加强北约的计划,但"如果美国出于机会主义的原因抛弃了自己的原则,这将会产生困难和引起不同的结果"灛伂嫛＝入20世纪60年代,苏加诺决心从荷兰手里夺回西伊利安。由于美国坚持中立政策,又拒绝向印尼出售武器,促使苏加诺和印尼军方同苏联发展更为密切的关系。1960年年中,印尼军方领导人纳苏蒂安出访苏联,获得了5亿美元的贷款,主要用以购买苏式武器装备。
肯尼迪知道苏加诺在与苏联接近,以便得到收复西伊利安所需要的军事装备,他认为这是印尼倒向共产主义阵营的一个危险信号,但肯尼迪又希望阻止,起码是减缓印尼倒向共产主义阵营的趋势。事实上,美国一直在暗中加强印尼国内的反共力量,特别是印尼的陆军,以便苏加诺政权出现问题时,阻止印尼共产党接管这个东南亚最大的国家,然而,美国毕竟对此尚无把握。而且,在收复西伊利安问题上,印尼陆军同苏加诺的立场是完全一致的。在这种情况下,肯尼迪认识到,摆在美国面前的唯一道路就是迎合印尼的民族主义情绪,说服荷兰从西伊利安体面地撤出。这样,不仅可以阻止印尼共产党利用西伊利安问题扩大自己的影响的图谋,而且可以加强美国对印尼政治的影响。
4月底,苏加诺出访苏联后对美国进行了工作访问。这一访问使苏加诺与肯尼迪之间开始建立个人联系,但这种个人联系并不能弥合双方在一些重大问题上的分歧。双方会谈的焦点自然是西伊利安问题,肯尼迪列举了种种理由反对印度尼西亚对西伊利安的兼并,但均被苏加诺一一驳回。当肯尼迪提出托管问题时,苏加诺回答说:"我们愿意借联合国之手将这一地区转交印度尼西亚。"12、这次会晤后,国务院和白宫开始共同努力解决西伊利安争端,以避免在东南亚引起一场地区冲突。显然,荷兰和印尼都能有条件地接受联合国的托管:荷兰希望联合国托管能够保证西伊利安土著居民的自治;印尼则希望联合国托管只是恢复印尼对西伊利安主权的过渡。双方对联合国托管在先决条件上还存在着巨大的鸿沟,美国要做的努力就是弥合这一鸿沟。
此后,肯尼迪开始采取更为积极的态度,鼓励荷兰和印尼举行双边谈判,并建议联合国秘书长吴丹作为第三者居中调解。为使西伊利安纠纷尽快解决,肯尼迪还请英国首相麦克米伦说服荷兰和澳大利亚在这个问题上采取更灵活的态度。然而,荷兰依然坚持自治作为移交西伊利安的条件,印尼则把西伊利安移交给印度尼西亚作为谈判的条件。
为避免双方争端的升级,1961年2月中旬,肯尼迪派遣他的弟弟、美国司法部长罗伯特·肯尼迪访问了印尼和荷兰,说服双方进行没有先决条件的谈判。在雅加达,罗伯特·肯尼迪意识到苏加诺愿意进行没有先决条件的谈判,他也清楚美国会运用它的影响力说服荷兰从西伊利安撤出。因而,他说服苏加诺放弃谈判的先决条件,并称谈判的结果一定会让印度尼西亚满意。在海牙,罗伯特·肯尼迪表示,美国可以充当双方谈判的调解者,但荷兰必须同意会议的议事日程包括将西伊利安移交给印度尼西亚的内容。伦斯对罗伯特·肯尼迪的建议感到震惊,认为这是要求荷兰签署投降条约。罗伯特·肯尼迪离开荷兰一天后,伦斯的立场开始软化。因为在荷兰政府内部,相当一部分人认为,既然荷兰连富庶的爪哇和苏门答腊都放弃了,为贫瘠的西伊利安与印尼开战就更不值得。
1962年3月中旬,在弗吉尼亚的米德尔堡,由美国老资格的外交家埃尔斯沃思·邦克主持,印度尼西亚和荷兰终于坐到了谈判桌前,开始了长达五个月的谈判。经过激烈地讨价还价,荷兰与印度尼西亚在8月终于达成了协议。协议规定,从1962年8月至1963年4月底,西伊利安由联合国派出的行政长官全权管理;1963年5月1日之后,联合国将西伊利安的行政权转交印度尼西亚;1969年年底之前,在联合国的主持下,让巴布亚人自行决定西伊利安是否仍作为印度尼西亚的一部分;在印度尼西亚接管西伊利安的行政权后,印度尼西亚的国家法律和条例原则上适用于西伊利安。
应该说,这是一个三赢的协议,印度尼西亚如愿以偿,彻底根除了殖民主义,实现了国家的统一;荷兰摆脱了殖民地的包袱,有利于同前殖民地建立新型的外交关系;美国则不仅避免了在它不想卷入的地方爆发地区冲突的危险,而且至少是暂时阻止了苏加诺倒向共产主义阵营的趋势,为美国在印尼内部培植亲美势力赢得了时间。
三、对印尼的"新边疆"外交和在马来西亚问题上的碰撞
与艾森豪威尔政府相比,肯尼迪更重视对第三世界的外交。在很多美国政治家和学者看来,战后这些新独立的国家的历史走向是非常重要的,"这些国家在其发展中到底走民主道路,还是走共产主义道路或是别的极权主义的道路,可能会决定我们星球上的文明进程"灛伂崱Ｔ缭谧芡尘貉∑诩,肯尼迪就指责艾森豪威尔政府对第三世界漠然置之,把这个冷战的新战场拱手送给了共产主义。肯尼迪上台后,推行"新边疆"外交,主要目的就是与苏联为首的社会主义阵营争夺第三世界,主要手段则是向第三世界国家推行美国的价值观念,输出美国式民主。
前已述及,无论艾森豪威尔政府还是肯尼迪政府,他们对印尼政策的总原则就是阻止印尼落入共产党手中或倒向社会主义阵营。艾森豪威尔政府采取的手段比较直接,即在印尼培植亲美势力,设法颠覆苏加诺政权。而肯尼迪采取的策略则比较隐蔽,在外交上,肯尼迪政府帮助解决了西伊利安争端,赢得了苏加诺的好感,使美国与印尼保持着相对友好的关系。但肯尼迪认为这还不够,还不能从根本上解决问题,因为苏加诺推行的"有指导的民主"容许共产党的合法存在,印尼共产党势力的不断壮大随时都可能使印尼"赤化"。肯尼迪对印尼的"新边疆"外交,就是要改变美国人在东南亚新独立国家中的传统形象,树立美国在这些国家的威信,并使之接受美国的价值观念。美国国务院向肯尼迪提出的"印度尼西亚行动计划"研究报告认为,"在东南亚的农村中,要想使美国式民主取代日益流行的共产主义思想,新边疆外交必须促进印尼与美国之间的合作"灛伂帯Ｏ远易见,肯尼迪的"新边疆"外交切中了冷战后美国对第三世界外交的一些致命的弊端。他的一些设想无疑受到了《丑陋的美国人》的启发。20世纪50年代末60年代初风靡美国的小说《丑陋的美国人》的作者威廉·赖德勒就是长期"泡"在东南亚采访的记者,这本书深刻地揭露了美国外交人员(当然包括在印度尼西亚的外交人员)专业知识贫乏,对所在国的文化一窍不通,整天沉迷于上层社会的宴会和舞会,结果造成美国人"在大城市里作茧自缚,死气沉沉,不断误解着亚洲人的感情和需求"。赖德勒呼吁:"我们需要一支精悍的力量,参加这个行列的人必须是受过良好的教育,经过仔细甄拔,工作勤奋、热爱事业的职业外交家。他们必须心甘情愿地舍弃舒适的生活和---在某些地区---宝贵的健康……他们必须比当地人更清楚这个国家的问题。"15、肯尼迪在竞选中就曾抨击那些"丑陋的美国人""缺乏同情心……却被派往海外,在那些标志着疾病、贫穷、文盲和无知的国家里代表我们,可是他们在这些问题上并不与我们一致,也不去对它们作斗争"灛伂悺？夏岬舷Ｍ在美国与发展中国家建立一种新型的关系,和平队就是满足这一需要的得力工具。
按照肯尼迪的设想,和平队由受过良好教育的技术人员、管理人员、教师和熟练工人组成,他们自愿献身于第三世界的发展事业,这将会导致美国与第三世界建立良好的伙伴关系,并彻底埋葬"丑陋的美国人"在第三世界国家造成的不良影响;而这种良好的伙伴关系也将挫败共产主义势力在第三世界国家的蔓延,在美苏冷战中提供一个有利于美国的大环境。1962年底,和平队已经成为"新边疆"外交富有成效的机构和象征,肯尼迪希望能向印度尼西亚派遣东南亚人数最多的和平队。
印度尼西亚对肯尼迪派遣和平队的倡议十分积极,苏加诺最初希望美国能够派遣人数多达500人的和平队志愿者。这自然令肯尼迪欣喜若狂,和平队的首位长官、肯尼迪的妹夫萨金特·施莱弗兴奋地对他的妻子说:"你知道,苏加诺十分亲苏,这是自杰克(肯尼迪的昵称---引者注)成为总统以来苏加诺第一次要求美国政府的工作机构在他的国家里开展工作。"灛伂懭欢,对美国的长期不信任使印度尼西亚最终只接受了20名和平队志愿者(其中大部分为物理教师),苏加诺称这些志愿者为"两国间不断增长的理解与合作的象征"灛伂挕５是,美国与印尼关系的新时代并没有到来。因为美国越来越深入地卷入越南事务,不断地扩大在越南的军事存在,这一事件在苏加诺和印度尼西亚公众心目中产生的负面影响远非区区几十名和平队员所能抵销的。另外,在1963年,马来西亚联邦的建立又为美国与印尼关系的发展蒙上了深深的阴影。
马来西亚联邦是1961年由英国与马来亚政府总理拉赫曼筹划,1963年9月宣布成立的,它由沙捞越、沙巴、新加坡和北婆罗洲等组成。成立马来西亚联邦,既是英国在民族解放运动面前的无奈之举,又是它借民族自决的名义,纠合这一地区的反共势力,扩大英国在东南亚的军事存在的手段。
美国支持马来西亚联邦的成立,肯尼迪将马来西亚称为"为着人民的自由和福利而联合在一起的联邦",希望用"英美军事力量"在"马来西亚"建立一个"反共堡垒",阻止"中国共产党及其扩张主义者的势头"。苏加诺则将马来西亚联邦的成立看成是殖民主义的阴谋,他说:"我们正在被包围,我们不想在我们附近出现一个亲殖民主义的国家。"他公开呼吁"反对马来西亚"、"粉碎马来西亚"灛伂摗Ｓ∧岵唤鲇肼砝囱嵌暇了外交关系,而且派遣志愿军进入北婆罗洲。美国与印尼在马来西亚问题上的分歧影响到刚刚改善的两国关系,美国还暂时冻结了对印尼的经济援助。然而,肯尼迪并不希望双方的关系恶化下去。美国驻印尼大使琼斯建议肯尼迪对印度尼西亚进行正式访问,通过元首间面对面的沟通,或许会使苏加诺变得"温和"。1963年11月19日,白宫正式通知回国磋商的霍华德·琼斯,肯尼迪将访问印度尼西亚。然而,天有不测风云,三天后,肯尼迪在达拉斯遇刺身亡。继任的约翰逊政府在美印关系上将继续面临挑战。
纵观肯尼迪时期美国与印尼的关系,我们可以发现:肯尼迪政府与艾森豪威尔政府在对印尼政策上有相似之处,即同样重视印度尼西亚,这种重视同样是出于冷战的考虑。印度尼西亚重要的战略地位和丰富的战略资源,使得美国殚精竭虑,不容许印尼落入共产党手中或倒向共产主义阵营。
肯尼迪政府的印尼政策与艾森豪威尔政府的印尼政策又有很大的区别:艾森豪威尔政府不承认印尼的民族主义和中立主义,因而对苏加诺政权基本上持敌视态度,甚至图谋颠覆苏加诺政权;而肯尼迪政府基本上迎合了印尼的民族主义,并使美国与印尼的关系暂时得到了缓解。此外,肯尼迪更注重向印尼输出美国的价值观念,希望印尼进行他所喜欢的经济改革和民主改革,希望在印尼农村用美国式的民主观念对抗日益增长的共产主义思想。应该说,肯尼迪的构想更深谋远虑,也更富于理想主义色彩。然而,美国在对待马来西亚问题、印度支那半岛的民族主义时的冷战思维及所作所为,又使得他在印度尼西亚的努力显得苍白无力而徒劳无功,就连让肯尼迪颇为得意的和平队,最后也在印尼的反美浪潮中被驱逐回国。
① 小阿瑟·施莱辛格:《一千天:约翰·菲·肯尼迪在白宫》(中译本),三联书店1981年版,第413页。
② 14、18、 TimothyP.Mage,TheNewFriontiervs.GuidedDe瞞ocracy:JFK,Sukarno,andIndonesia,1961-1963.本文来源于EBSCO数据库,其网址为:http:??www.trial.epnet.com。
③ 托马斯·G.帕特森等:《美国外交政策》(中译本)下册,中国社会科学出版社1989年版,第686、690页。 ④⑧⑨11、 PaulF.Gardner,SharedHopes,SeparateFears:Fif瞭yYearsofU.S.-IndonesianRelations,WesterviewPress1997,p.128、173、174.
⑤ PeterDaleScott,TheU.S.andtheOverthrowofSukarno,1965-1967,inPacificAffairs,Summer1985,pp.143～144.
⑥ 最近披露的材料及研究表明,美国政府在澳大利亚和英国当局的紧密配合下,在很大程度上参预了苏哈托所策动的印度尼西亚1965年军事政变,详见麦克·海德:"美国指挥下的印尼大屠杀",在"世界社会主义网站"上可找到,其网址为http:??www.wsws.org;另见PeterDaleScatt:TheU.S.andtheOverthrowofsuk瞐rno,1965-1967,inPacificAffairs,Summer1985.
⑦ 约翰·F.卡迪:《战后东南亚史》(中译本),上海人民出版社1984年版,第253页。
10、 20世纪60年代,在巴布亚新几内亚独立前,澳大利亚对东伊利安即现在的巴布亚新几内亚实行托管统治,一直想把势力向东南亚延伸的澳大利亚自然不希望看到西伊利安落入印度尼西亚手中。
12、 ForeignRelations,1961-1963,Vol.XXIII,SoutheastAsia.资料来源于美国国务院的网站,其网址为:ht瞭p:??www.state.gov。
13、 J.斯帕尼尔:《第二次世界大战后美国的外交政策》(中译本),商务印书馆1992年版,第148页。
15、 威廉·赖德勒:《丑陋的美国人》(中译本),光明日报出版社1988年版,第273～274页。
16、 戴维·伯纳:《约翰·F·肯尼迪和新的一代》(中译本),上海译文出版社1992年版,第87页。
17、ElizabethCobbsHoffman,AllYouNeedisLove:thePeaceCorpsandthe
Spiritofthe1960s,HarvardUniversityPress1998,p.107.
19、 《反对帝国主义拼凑的"马来西亚联邦"》,见《世界知识》1963年第19期,第2页;PaulF.Gardner前引书,第180页。
(作者单位:河北师范大学历史系)责任编辑:倪金荣
美国著名历史学家、肯尼迪总统的特别助理小阿瑟·施莱辛格在其著作《一千天》中曾有这样一段论述:"印度尼西亚和越南分别以不同的方式向肯尼迪提出了既没有明确答案、也难以回答的问题,在他整个执政时期,这些问题一直困扰着他。"①越南问题比较容易理解,因为正是从肯尼迪政府时期,美国开始逐步卷入越南内战,并深陷越南战争的泥潭。那么,印度尼西亚又是什么样的问题,它是如何困扰肯尼迪及其执政时期的美国对外政策呢?本文即对这一时期美国与印度尼西亚关系作一简单的解析。
一、艾森豪威尔政府对印尼政策的"遗产"及肯尼迪政府对印尼政策的调整
印度尼西亚是东南亚人口最多的国家,不仅战略地位十分重要,而且战略资源十分丰富,锡、橡胶和石油生产,在世界市场上占有重要地位。放眼第二次世界大战后的远东,先是1949年中国革命取得胜利,世界上人口最多的国家加入了社会主义阵营;继而越南人民在越共的领导下,宣告了越南民主共和国的成立;自20世纪40年代中期起,从印度支那到马来西亚、菲律宾,起义暴动风起云涌。按照美国领导人的冷战思维,上述革命无一不是共产主义阵营输出革命的结果。为对付所谓的"共产主义威胁",美国不能不把印度尼西亚作为猎取的对象。印尼在美国远东战略中的重要性,正如肯尼迪政府的国务卿腊斯克在阐释艾森豪威尔的"多米诺骨牌理论"时所说的:"如果东南亚的底部落入共产主义手里,我们对印度支那半岛承担的义务将会丧失殆尽。"②美国这一时期对印尼政策的总原则就是:阻止印尼落入共产党手中或倒向共产主义阵营,为此不惜采取一切手段。
然而,苏加诺为首的印尼政府所奉行的内外政策却引起了艾森豪威尔政府的不满和不安。
印度尼西亚独立后,对外一直奉行反帝、反殖、维护民族独立的外交政策。苏加诺认为,对于刚刚摆脱殖民统治获得独立的发展中国家来说,奉行不偏不倚的民族主义比选择冷战中的一方更为重要。但是,自战后以来的美国领导人从不把民族主义当作一种力量,而是作为冷战的一部分来看待,在他们眼里,民族主义、中立主义同共产主义并无多大区别。艾森豪威尔的国务卿约翰·杜勒斯就认为,中立主义只不过是通向共产主义道路上的一个阶段,并宣布它是"不道德的和目光短浅的概念"③。苏加诺总统在谈到这一时期美国的对外政策时可谓一语中的:"不结盟很容易被美国误解。美国只是在你加入它所选择的一方时才会喜欢你,如果你不完全与其行动一致,你便会被认为是加入了苏联一方。"④此外,苏加诺的对内政策更是让美国感到不安。为平衡国内各派政治势力,苏加诺不仅允许印尼共产党(PKI)合法存在,甚至还让印尼共产党的领导人进入内阁。在美国决策者看来,允许中苏之外最大的共产党合法存在,迟早会使印度尼西亚落入共产党手里。
因而,早在1953年,美国国家安全委员会就制定了NSC171?1文件,要求"与其他友好国家合作",采取"适当行动","永久避免共产党对印度尼西亚的控制"⑤。国家安全委员会的设想是通过美国的军事援助,由美国帮助训练印尼的军队,扩大美国在印尼军队中的影响力,由军队制约印尼共产党势力的发展。然而,国家安全委员会的这一计划并没有马上付诸实施,因为在艾森豪威尔政府时期,美国对外政策的决策权掌握在国务卿杜勒斯和中央情报局(CIA)局长艾伦·杜勒斯手中。杜勒斯兄弟倾向于利用印尼政坛上的右翼政党马斯友美党和社会党制约苏加诺,一旦时机成熟,取苏加诺而代之。
1957年末和1958年初,受中央情报局影响的一批印尼军官在苏门答腊和北苏拉威西发动叛乱,马斯友美党的主要领导人也参预了这次叛乱,并成立了以沙弗鲁汀·普拉维拉尼卡拉为首的"印度尼西亚共和国革命政府"。叛乱得到了美国的秘密援助,中央情报局的一些人员甚至驾驶飞机参战,帮助叛军轰炸政府军的阵地(其中一架飞机被击落,美国飞行员艾伦·波普被生俘)。在政府军的严厉打击下,叛乱很快便被平息。上述叛乱的一个重大后果就是使所有亲西方的政客如马斯友美党的领导人威信扫地,同时也迫使艾森豪威尔政府按照国家安全委员会的NSC171?1文件调整对印尼的外交政策。从1958年8月1日起,美国每年向印尼提供2000万美元的军事援助,这笔给予印尼军队(美国认为印尼军队是唯一能够阻止印尼共产党夺取政权的政治力量)的援助,旨在鼓励纳苏蒂安将军实施他控制共产主义势力的计划。美国(特别是CIA)对印尼军队的渗透一直持续到肯尼迪政府和约翰逊政府时期,并最终导致了1965年"九·三○"事件的爆发⑥。艾森豪威尔政府对印尼反苏加诺势力的支持严重损害了美国与印尼之间的关系,而美国在印荷西伊利安(荷兰及西方国家称为西新几内亚)争端中奉行的"中立立场",更是严重伤害了印尼人民的民族感情。
西伊利安原是荷属东印度群岛的组成部分,在1949年荷兰同印尼签署的承认印尼独立的协议中,双方就这一问题未能达成共识。荷兰认为,西伊利安岛上的原始居民巴布亚人在种族和文化上与印度尼西亚人不同,处理西伊利安问题与印度尼西亚独立无关。印尼则认为,"荷兰继续占领西伊利安既不合法,政治上也不能容忍;印度尼西亚这个新兴国家的领土完整,有待于最后根除荷兰殖民统治的残迹"⑦。苏加诺甚至认为,荷兰人企图以西伊利安为基地,梦想一旦印尼发生内乱或现政权垮台,便卷土重来,重建荷兰太平洋殖民帝国,对此印尼绝对不能容忍。
从1954年到1957年,印尼在联合国大会上三次提出议案,呼吁同荷兰恢复关于西伊利安地位的谈判。由于以美国为首的西方国家从中作祟,印尼的提案均未达到三分之二多数而不能获得通过。印尼认为,美国的所谓"中立立场",实际上是支持荷兰的殖民主义政策。上述因素使得美国与印尼关系在20世纪50年代末期一直处于紧张状态。
肯尼迪上台后,开始调整美国对第三世界的政策。在印尼问题上,肯尼迪认为,前任政府的政策一直是错误的。艾森豪威尔政府对印尼反叛势力的支持损害了美国同印尼中央政府的关系;即使美国停止对反叛势力的支持,而将印尼军队作为约束日益增长的印尼共产党的最佳力量,美国与印尼的关系依旧紧张,最主要的原因就是艾森豪威尔政府在西伊利安争端中奉行的中立立场。因此,要改善美国同印尼的关系,使印尼不至于完全倒向共产主义阵营,美国必须放弃艾森豪威尔政府在西伊利安问题上的中立政策。
二、美国与西伊利安问题的解决
肯尼迪上台伊始,美国驻印尼大使霍华德·琼斯便提出了一个阻止印尼落入共产主义阵营的七点计划。这个计划的核心内容有两点:一是肯尼迪应与苏加诺建立个人联系;二是美国帮助解决西伊利安问题。琼斯在报告中说:"如果我们改变在西伊利安问题上的立场,苏加诺将全心全意地转向美国。"⑧琼斯的报告在美国政府内部引起了不同的反响。
国务院里的欧洲派对荷兰持同情态度,认为肯尼迪政府在西伊利安问题上应继续保持中立,并提醒印尼政府,美国不接受以武力解决西伊利安争端的观点。国务卿腊斯克支持在肯尼迪与苏加诺之间建立比较密切的个人联系,但不同意美国强迫自己的北约盟国荷兰将殖民地转交印尼。
中央情报局一直试图推翻苏加诺,因此,中央情报局认为,苏加诺在印尼继续掌权---无论是与东方还是与西方维持暂时的友谊---都对印尼共产党有利,印尼共产党正试图利用政治上或经济上的混乱夺取政权,"支持印尼对西伊利安的主权要求,我们可能不经意间帮助加强一个先天敌视美国的政权"⑨。白宫和国家安全委员会里的一些官员如罗伯特·约翰逊、罗伯特·科默及沃尔特·罗斯托则认为,美国应该改变对印尼的政策。科默指出,围绕西伊利安争端正在酝酿着一场严重的国际危机,印尼在这一问题上已走得太远,根本不可能妥协,而且,印尼迟早会得到西伊利安。美国不仅不能阻止苏加诺取得成功,而且还应表明美国对印尼政策是友好的。与印尼立场协调一致符合美国的战略利益。
然而,美国政府内部尚未就西伊利安问题达成共识,肯尼迪便已感受到来自盟国内部的压力。在1961年2月24日肯尼迪举行的午餐会上,听到风声的澳大利亚总理罗伯特·G·孟席斯提醒肯尼迪:如果西伊利安落入"共产党人控制的印度尼西亚"手中,澳大利亚将做出敌对的反应。孟席斯还将印度尼西亚对西伊利安的主权要求称为棕种的殖民主义取代白种的殖民主义⑩。两周后,荷兰邀请美国派员参加西伊利安自治政府的成立仪式,美国婉言谢绝,荷兰外长伦斯对此表示"不满"和"震惊",他认为美国的举动是不明智的和机会主义的。伦斯还要挟说,荷兰欢迎肯尼迪加强北约的计划,但"如果美国出于机会主义的原因抛弃了自己的原则,这将会产生困难和引起不同的结果"灛伂嫛＝入20世纪60年代,苏加诺决心从荷兰手里夺回西伊利安。由于美国坚持中立政策,又拒绝向印尼出售武器,促使苏加诺和印尼军方同苏联发展更为密切的关系。1960年年中,印尼军方领导人纳苏蒂安出访苏联,获得了5亿美元的贷款,主要用以购买苏式武器装备。
肯尼迪知道苏加诺在与苏联接近,以便得到收复西伊利安所需要的军事装备,他认为这是印尼倒向共产主义阵营的一个危险信号,但肯尼迪又希望阻止,起码是减缓印尼倒向共产主义阵营的趋势。事实上,美国一直在暗中加强印尼国内的反共力量,特别是印尼的陆军,以便苏加诺政权出现问题时,阻止印尼共产党接管这个东南亚最大的国家,然而,美国毕竟对此尚无把握。而且,在收复西伊利安问题上,印尼陆军同苏加诺的立场是完全一致的。在这种情况下,肯尼迪认识到,摆在美国面前的唯一道路就是迎合印尼的民族主义情绪,说服荷兰从西伊利安体面地撤出。这样,不仅可以阻止印尼共产党利用西伊利安问题扩大自己的影响的图谋,而且可以加强美国对印尼政治的影响。
4月底,苏加诺出访苏联后对美国进行了工作访问。这一访问使苏加诺与肯尼迪之间开始建立个人联系,但这种个人联系并不能弥合双方在一些重大问题上的分歧。双方会谈的焦点自然是西伊利安问题,肯尼迪列举了种种理由反对印度尼西亚对西伊利安的兼并,但均被苏加诺一一驳回。当肯尼迪提出托管问题时,苏加诺回答说:"我们愿意借联合国之手将这一地区转交印度尼西亚。"12、这次会晤后,国务院和白宫开始共同努力解决西伊利安争端,以避免在东南亚引起一场地区冲突。显然,荷兰和印尼都能有条件地接受联合国的托管:荷兰希望联合国托管能够保证西伊利安土著居民的自治;印尼则希望联合国托管只是恢复印尼对西伊利安主权的过渡。双方对联合国托管在先决条件上还存在着巨大的鸿沟,美国要做的努力就是弥合这一鸿沟。
此后,肯尼迪开始采取更为积极的态度,鼓励荷兰和印尼举行双边谈判,并建议联合国秘书长吴丹作为第三者居中调解。为使西伊利安纠纷尽快解决,肯尼迪还请英国首相麦克米伦说服荷兰和澳大利亚在这个问题上采取更灵活的态度。然而,荷兰依然坚持自治作为移交西伊利安的条件,印尼则把西伊利安移交给印度尼西亚作为谈判的条件。
为避免双方争端的升级,1961年2月中旬,肯尼迪派遣他的弟弟、美国司法部长罗伯特·肯尼迪访问了印尼和荷兰,说服双方进行没有先决条件的谈判。在雅加达,罗伯特·肯尼迪意识到苏加诺愿意进行没有先决条件的谈判,他也清楚美国会运用它的影响力说服荷兰从西伊利安撤出。因而,他说服苏加诺放弃谈判的先决条件,并称谈判的结果一定会让印度尼西亚满意。在海牙,罗伯特·肯尼迪表示,美国可以充当双方谈判的调解者,但荷兰必须同意会议的议事日程包括将西伊利安移交给印度尼西亚的内容。伦斯对罗伯特·肯尼迪的建议感到震惊,认为这是要求荷兰签署投降条约。罗伯特·肯尼迪离开荷兰一天后,伦斯的立场开始软化。因为在荷兰政府内部,相当一部分人认为,既然荷兰连富庶的爪哇和苏门答腊都放弃了,为贫瘠的西伊利安与印尼开战就更不值得。
1962年3月中旬,在弗吉尼亚的米德尔堡,由美国老资格的外交家埃尔斯沃思·邦克主持,印度尼西亚和荷兰终于坐到了谈判桌前,开始了长达五个月的谈判。经过激烈地讨价还价,荷兰与印度尼西亚在8月终于达成了协议。协议规定,从1962年8月至1963年4月底,西伊利安由联合国派出的行政长官全权管理;1963年5月1日之后,联合国将西伊利安的行政权转交印度尼西亚;1969年年底之前,在联合国的主持下,让巴布亚人自行决定西伊利安是否仍作为印度尼西亚的一部分;在印度尼西亚接管西伊利安的行政权后,印度尼西亚的国家法律和条例原则上适用于西伊利安。
应该说,这是一个三赢的协议,印度尼西亚如愿以偿,彻底根除了殖民主义,实现了国家的统一;荷兰摆脱了殖民地的包袱,有利于同前殖民地建立新型的外交关系;美国则不仅避免了在它不想卷入的地方爆发地区冲突的危险,而且至少是暂时阻止了苏加诺倒向共产主义阵营的趋势,为美国在印尼内部培植亲美势力赢得了时间。
三、对印尼的"新边疆"外交和在马来西亚问题上的碰撞
与艾森豪威尔政府相比,肯尼迪更重视对第三世界的外交。在很多美国政治家和学者看来,战后这些新独立的国家的历史走向是非常重要的,"这些国家在其发展中到底走民主道路,还是走共产主义道路或是别的极权主义的道路,可能会决定我们星球上的文明进程"灛伂崱Ｔ缭谧芡尘貉∑诩,肯尼迪就指责艾森豪威尔政府对第三世界漠然置之,把这个冷战的新战场拱手送给了共产主义。肯尼迪上台后,推行"新边疆"外交,主要目的就是与苏联为首的社会主义阵营争夺第三世界,主要手段则是向第三世界国家推行美国的价值观念,输出美国式民主。
前已述及,无论艾森豪威尔政府还是肯尼迪政府,他们对印尼政策的总原则就是阻止印尼落入共产党手中或倒向社会主义阵营。艾森豪威尔政府采取的手段比较直接,即在印尼培植亲美势力,设法颠覆苏加诺政权。而肯尼迪采取的策略则比较隐蔽,在外交上,肯尼迪政府帮助解决了西伊利安争端,赢得了苏加诺的好感,使美国与印尼保持着相对友好的关系。但肯尼迪认为这还不够,还不能从根本上解决问题,因为苏加诺推行的"有指导的民主"容许共产党的合法存在,印尼共产党势力的不断壮大随时都可能使印尼"赤化"。肯尼迪对印尼的"新边疆"外交,就是要改变美国人在东南亚新独立国家中的传统形象,树立美国在这些国家的威信,并使之接受美国的价值观念。美国国务院向肯尼迪提出的"印度尼西亚行动计划"研究报告认为,"在东南亚的农村中,要想使美国式民主取代日益流行的共产主义思想,新边疆外交必须促进印尼与美国之间的合作"灛伂帯Ｏ远易见,肯尼迪的"新边疆"外交切中了冷战后美国对第三世界外交的一些致命的弊端。他的一些设想无疑受到了《丑陋的美国人》的启发。20世纪50年代末60年代初风靡美国的小说《丑陋的美国人》的作者威廉·赖德勒就是长期"泡"在东南亚采访的记者,这本书深刻地揭露了美国外交人员(当然包括在印度尼西亚的外交人员)专业知识贫乏,对所在国的文化一窍不通,整天沉迷于上层社会的宴会和舞会,结果造成美国人"在大城市里作茧自缚,死气沉沉,不断误解着亚洲人的感情和需求"。赖德勒呼吁:"我们需要一支精悍的力量,参加这个行列的人必须是受过良好的教育,经过仔细甄拔,工作勤奋、热爱事业的职业外交家。他们必须心甘情愿地舍弃舒适的生活和---在某些地区---宝贵的健康……他们必须比当地人更清楚这个国家的问题。"15、肯尼迪在竞选中就曾抨击那些"丑陋的美国人""缺乏同情心……却被派往海外,在那些标志着疾病、贫穷、文盲和无知的国家里代表我们,可是他们在这些问题上并不与我们一致,也不去对它们作斗争"灛伂悺？夏岬舷Ｍ在美国与发展中国家建立一种新型的关系,和平队就是满足这一需要的得力工具。
按照肯尼迪的设想,和平队由受过良好教育的技术人员、管理人员、教师和熟练工人组成,他们自愿献身于第三世界的发展事业,这将会导致美国与第三世界建立良好的伙伴关系,并彻底埋葬"丑陋的美国人"在第三世界国家造成的不良影响;而这种良好的伙伴关系也将挫败共产主义势力在第三世界国家的蔓延,在美苏冷战中提供一个有利于美国的大环境。1962年底,和平队已经成为"新边疆"外交富有成效的机构和象征,肯尼迪希望能向印度尼西亚派遣东南亚人数最多的和平队。
印度尼西亚对肯尼迪派遣和平队的倡议十分积极,苏加诺最初希望美国能够派遣人数多达500人的和平队志愿者。这自然令肯尼迪欣喜若狂,和平队的首位长官、肯尼迪的妹夫萨金特·施莱弗兴奋地对他的妻子说:"你知道,苏加诺十分亲苏,这是自杰克(肯尼迪的昵称---引者注)成为总统以来苏加诺第一次要求美国政府的工作机构在他的国家里开展工作。"灛伂懭欢,对美国的长期不信任使印度尼西亚最终只接受了20名和平队志愿者(其中大部分为物理教师),苏加诺称这些志愿者为"两国间不断增长的理解与合作的象征"灛伂挕５是,美国与印尼关系的新时代并没有到来。因为美国越来越深入地卷入越南事务,不断地扩大在越南的军事存在,这一事件在苏加诺和印度尼西亚公众心目中产生的负面影响远非区区几十名和平队员所能抵销的。另外,在1963年,马来西亚联邦的建立又为美国与印尼关系的发展蒙上了深深的阴影。
马来西亚联邦是1961年由英国与马来亚政府总理拉赫曼筹划,1963年9月宣布成立的,它由沙捞越、沙巴、新加坡和北婆罗洲等组成。成立马来西亚联邦,既是英国在民族解放运动面前的无奈之举,又是它借民族自决的名义,纠合这一地区的反共势力,扩大英国在东南亚的军事存在的手段。
美国支持马来西亚联邦的成立,肯尼迪将马来西亚称为"为着人民的自由和福利而联合在一起的联邦",希望用"英美军事力量"在"马来西亚"建立一个"反共堡垒",阻止"中国共产党及其扩张主义者的势头"。苏加诺则将马来西亚联邦的成立看成是殖民主义的阴谋,他说:"我们正在被包围,我们不想在我们附近出现一个亲殖民主义的国家。"他公开呼吁"反对马来西亚"、"粉碎马来西亚"灛伂摗Ｓ∧岵唤鲇肼砝囱嵌暇了外交关系,而且派遣志愿军进入北婆罗洲。美国与印尼在马来西亚问题上的分歧影响到刚刚改善的两国关系,美国还暂时冻结了对印尼的经济援助。然而,肯尼迪并不希望双方的关系恶化下去。美国驻印尼大使琼斯建议肯尼迪对印度尼西亚进行正式访问,通过元首间面对面的沟通,或许会使苏加诺变得"温和"。1963年11月19日,白宫正式通知回国磋商的霍华德·琼斯,肯尼迪将访问印度尼西亚。然而,天有不测风云,三天后,肯尼迪在达拉斯遇刺身亡。继任的约翰逊政府在美印关系上将继续面临挑战。
纵观肯尼迪时期美国与印尼的关系,我们可以发现:肯尼迪政府与艾森豪威尔政府在对印尼政策上有相似之处,即同样重视印度尼西亚,这种重视同样是出于冷战的考虑。印度尼西亚重要的战略地位和丰富的战略资源,使得美国殚精竭虑,不容许印尼落入共产党手中或倒向共产主义阵营。
肯尼迪政府的印尼政策与艾森豪威尔政府的印尼政策又有很大的区别:艾森豪威尔政府不承认印尼的民族主义和中立主义,因而对苏加诺政权基本上持敌视态度,甚至图谋颠覆苏加诺政权;而肯尼迪政府基本上迎合了印尼的民族主义,并使美国与印尼的关系暂时得到了缓解。此外,肯尼迪更注重向印尼输出美国的价值观念,希望印尼进行他所喜欢的经济改革和民主改革,希望在印尼农村用美国式的民主观念对抗日益增长的共产主义思想。应该说,肯尼迪的构想更深谋远虑,也更富于理想主义色彩。然而,美国在对待马来西亚问题、印度支那半岛的民族主义时的冷战思维及所作所为,又使得他在印度尼西亚的努力显得苍白无力而徒劳无功,就连让肯尼迪颇为得意的和平队,最后也在印尼的反美浪潮中被驱逐回国。
① 小阿瑟·施莱辛格:《一千天:约翰·菲·肯尼迪在白宫》(中译本),三联书店1981年版,第413页。
② 14、18、 TimothyP.Mage,TheNewFriontiervs.GuidedDe瞞ocracy:JFK,Sukarno,andIndonesia,1961-1963.本文来源于EBSCO数据库,其网址为:http:??www.trial.epnet.com。
③ 托马斯·G.帕特森等:《美国外交政策》(中译本)下册,中国社会科学出版社1989年版,第686、690页。 ④⑧⑨11、 PaulF.Gardner,SharedHopes,SeparateFears:Fif瞭yYearsofU.S.-IndonesianRelations,WesterviewPress1997,p.128、173、174.
⑤ PeterDaleScott,TheU.S.andtheOverthrowofSukarno,1965-1967,inPacificAffairs,Summer1985,pp.143～144.
⑥ 最近披露的材料及研究表明,美国政府在澳大利亚和英国当局的紧密配合下,在很大程度上参预了苏哈托所策动的印度尼西亚1965年军事政变,详见麦克·海德:"美国指挥下的印尼大屠杀",在"世界社会主义网站"上可找到,其网址为http:??www.wsws.org;另见PeterDaleScatt:TheU.S.andtheOverthrowofsuk瞐rno,1965-1967,inPacificAffairs,Summer1985.
⑦ 约翰·F.卡迪:《战后东南亚史》(中译本),上海人民出版社1984年版,第253页。
10、 20世纪60年代,在巴布亚新几内亚独立前,澳大利亚对东伊利安即现在的巴布亚新几内亚实行托管统治,一直想把势力向东南亚延伸的澳大利亚自然不希望看到西伊利安落入印度尼西亚手中。
12、 ForeignRelations,1961-1963,Vol.XXIII,SoutheastAsia.资料来源于美国国务院的网站,其网址为:ht瞭p:??www.state.gov。
13、 J.斯帕尼尔:《第二次世界大战后美国的外交政策》(中译本),商务印书馆1992年版,第148页。
15、 威廉·赖德勒:《丑陋的美国人》(中译本),光明日报出版社1988年版,第273～274页。
16、 戴维·伯纳:《约翰·F·肯尼迪和新的一代》(中译本),上海译文出版社1992年版,第87页。
17、ElizabethCobbsHoffman,AllYouNeedisLove:thePeaceCorpsandthe
Spiritofthe1960s,HarvardUniversityPress1998,p.107.
19、 《反对帝国主义拼凑的"马来西亚联邦"》,见《世界知识》1963年第19期,第2页;PaulF.Gardner前引书,第180页。
(作者单位:河北师范大学历史系)责任编辑:倪金荣
