论第三方支付跨境业务的法律规制
张莉莉 王琪
摘 要：从主体角度看，目前我国第三方支付跨境业务存在立法位阶较低、立法可操作性不强、立法存在冲突、法律合作机制尚不健全等诸多问题。参考国外的立法实践，其在立法框架、监管体制及监管内容等方面都有可借鉴之处。本文认为，我国第三方支付跨境业务法律规制应当从外汇监管制度、安全风险防范制度、备付金监管制度、消费者权益保护制度等方面予以完善。
关 键 词：第三方支付；跨境业务；法律规制
中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）05-0119-04
收稿日期：2013-12-27
作者介绍：张莉莉（1979—），女，安徽庐江人，河海大学法学院讲师，法学博士，研究方向为金融法、水资源法；王琪（1989—），女，安徽巢湖人，河海大学法学院硕士研究生，研究方向为民商法学。
目前，跨境支付已成为我国第三方支付企业在同质化竞争之下出现的新兴业务。但是制度的缺失和监管的缺位使得第三方支付跨境业务尚存在诸多风险和问题。对此，理论界尚未投以太多关注。本文以第三方支付跨境业务的现状和存在的问题为切入点，探讨第三方支付跨境业务的法律规制问题。
一、我国第三方支付跨境业务法律规制的现状
（一）存在的问题
我国第三方支付跨境业务目前面临诸多问题。总的来看，主要集中在对第三方支付企业的监管和消费者的权益保障这两方面。
第一，对第三方支付企业的监管存在缺陷。主要表现在企业本身定位不明确和监督缺乏独立性等方面。其一，第三方支付企业在跨境的外汇收支管理体系中承担着与外汇指定银行类似的职责：既是外汇管理政策所规定的对象，又是跨境交易行为的监督者。而如何界定这类机构进而对其所经办的跨境外汇收支业务进行监管，目前尚未在制度框架层面予以规范。其二，根据目前的制度规定，支付机构只能选一家商业银行作为备付金存管银行，由被选中的商业银行反过来管理支付机构。而基于二者的利益关系，银行能否做到独立的监督和管理难以确定。但监管存在缺陷会导致各种问题的产生，例如在外汇业务办理过程中，第三方支付机构可能会借跨境业务之名行违法之事，如利用用户的个人身份信息伪造虚假交易信息等，从而逃避外汇管理部门的监管。[1]此外，日趋专业化和复杂化的洗钱手段，也增加了不法人员通过第三方支付机构跨境支付业务进行外汇资金洗钱的可能。
第二，消费者的权益难以保障。其一，在服务协议中，第三方支付企业往往通过格式条款规避或减轻乙方的违约或侵权责任，消费者基本没有与支付企业协商的机会。我国《合同法》中所表述的“以合理的方式提请对方注意”这一规定更是难以明确。例如支付宝的格式合同将绝大部分支付瑕疵风险转嫁于客户，排除了三类支付瑕疵和间接损害赔偿责任，并将违约赔偿的限额限于服务费用总额之内。[2]其二，在第三方支付跨境交易中，不排除有网络黑客利用非法手段盗取客户的上网记录、身份数据，或通过系统漏洞窃取客户的非公开信息等。隐私信息被非法出售，账户密码的泄露以及邮件炸弹的威胁，对客户的资金安全和人身安全构成了极大的威胁。[3]其三，我国现行制度对第三方支付跨境业务各主体之间的法律关系规定得不明确，且由于第三方支付跨境业务的专业性，在发生纠纷时消费者也难以举出有利的电子证据。且诸如法院管辖权、法律适用等问题在法律上也没有明确规定，这就使得消费者权益难以得到保障。
（二）对现行立法的检视
目前，我国关于第三方支付跨境业务还没有相关的法律出台，仅有2010年中国人民银行出台的《非金融机构支付服务管理办法》（以下简称《办法》）及《非金融机构支付服务管理办法实施细则》，对第三方支付机构进行规范管理。2013年3月我国外汇管理局下发《支付机构跨境电子商务外汇支付业务试点指导意见》（以下简称《指导意见》），明确试点申请的主要目的是规范支付企业的跨境业务。随后《银行卡收单业务管理办法（征求意见稿）》中也增加了跨境支付管理的相关条款。总的来看，现行立法还存在不足。
第一，立法位阶较低，监管权配置模糊。《办法》及《指导意见》是中国人民银行及其内部机构制定的部门规章。与跨境业务存在的问题相比，这种低层次的立法显然不能有效解决实际问题。同时这种低层次的立法导致多部门对第三方支付跨境业务都有监管权，即央行、银监会和商务部等多个部委都有监管权的混乱局面，致使监管权配置模糊，不能形成有效的风险监管机制。
第二，立法可操作性不强。立法对于第三方支付中各方当事人之间的民事法律关系、相关的权利义务及解决具体纠纷的程序机制未作明确的法律规定，导致消费者在纠纷发生时难以维权。此外，在具体的跨境业务中，由于国家间的法律裁决不能相互适用，即使有的第三方支付跨境业务的买家在买家所在地法院赢得了官司，也无法向境外卖家追究责任和索偿。
第三，立法之间存在冲突。例如在关于第三方支付机构违反反洗钱规定的惩处方面，《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法（征求意见稿）》规定适用《反洗钱法》的规定，但目前的《反洗钱法》并不适用于非金融机构，而《办法》已将第三方支付机构定性为非金融机构，两者间的矛盾显而易见。[4]
第四，对第三方支付跨境业务进行规制的法律合作机制尚不健全。我国对于第三方支付跨境业务的立法相对滞后，目前也缺少与国际上第三方支付跨境业务监管方面的合作，没有形成有效的关于第三方支付跨境业务风险监管合作机制和信息交流机制。
由上可知，目前立法并不能有效地解决实践中第三方支付跨境业务所面临的问题，因此需要进一步完善现行的法律制度。在此过程中，可以考察和总结国外较为成熟的立法经验以资借鉴。
二、第三方支付跨境业务法律规制的域外考察
（一）美国相关立法的考察
美国对于第三方支付跨境业务的法律规制主要体现在以下几方面：其一，在监管体制方面，美国采取的是多元化的监管体制。在联邦层面上，联邦存款保险公司（FDIC）对网络交易的过程进行重点监管；各州的监管部门则可以在本州法律规定的范围内，对第三方支付平台所开展的业务自行定位。[5]其二，对于第三方支付平台的法律定位，目前尚不统一。以PayPal为例，目前美国对PayPal的法律定位问题有两种意见：一种意见是将其定位为货币转账或货币服务企业。另一种意见则是将PayPal作为非法机构取缔其相关支付服务。其三，在市场准入方面，美国对第三方支付机构实行有针对性的业务许可，并设置了必要的准入门槛。《统一货币服务法》规定，所有从事货币汇兑等业务的机构都必须登记注册，获得许可并接受监督检查，并划分了货币服务业务的种类。这种分类监管有利于更具针对性地监管第三方支付跨境业务，有利于风险控制和监管的实施。其四，在沉淀资金监管方面，美国采取存款延伸保险的方式对第三方支付平台的沉淀资金进行监管，实施此项监管职责由FDIC承担，有效地解决了平台和用户之间的利息分配问题，同时也避免了第三方支付平台人为地延长沉淀资金的滞留时间。[6]（p191）FDIC还严格地将第三方支付机构中的客户账户与平台账户分开，第三方支付机构只能代理客户的资金，不得挪用客户资金，更不得将客户资金用于破产时清偿债务。其五，在消费者权益保护方面，1974年的《隐私权法》和2009年的《美国金融改革法》规定除非征得消费者同意，金融机构不能直接或间接地通过相关机构将用户个人的隐私信息泄露给无关的第三方。对于跨境业务中用户隐私权的保护，美国提倡第三方支付机构加大机构内部的隐私权保护力度或者通过该行业自律组织来保护用户的隐私。
（二）欧盟相关立法的考察
欧盟对于第三方支付跨境业务的法律规制主要体现在以下几方面：其一，相较于美国的多元化监管体制，欧盟对第三方网上支付公司的监管是通过监管电子货币达成的。同时，《电子货币指引》对非银行的电子支付服务商提出了相应的金融营业执照要求。其二，对于第三方支付平台的法律定位，欧盟直接将其定位为电子货币公司，属于非金融机构的范畴，其开展相关业务的前提是取得电子货币公司的牌照。其三，在市场准入方面，欧盟对第三方支付平台的监管主要体现在资金要求和业务许可两个方面。2009年新的《电子货币指引》出台之后，欧盟对电子货币机构的初始资金由100万欧元降为35万欧元。同时，第三方支付平台作为电子货币的发行机构，可以在整个欧盟范围内开展第三方支付跨境业务，但必须取得电子货币的发行许可。其四，在沉淀资金监管方面，欧盟采取风险准备金制度实现监管，即第三方支付平台必须在欧盟中央银行开设专门账户，并且在账户上按照相关法律规定存入足够多的准备金。[7]欧盟还规定了第三方支付机构在提供服务过程中的沉淀资金属于其负债，其投资活动将受到严格的限制，包括投资项目和投资额度等方面的限制。[8]其五，在消费者权益保护方面，欧盟对第三方支付机构有业务风险管理要求及记录和报告制度。1997年的“增进消费者对电子支付手段的信心”通告还提出，监管机构应当向网络消费者提供网络交易透明度、电子货币发行人和使用者的权利和义务、争端解决程序等。[9]
综上所述，在立法层面，美国和欧盟基本建立了针对第三方支付的多层次的、全面的法律制度；在监管体制上，无论是美国还是欧盟，都选择以中央银行或者专门的金融管理当局作为网络第三方支付的监管主体；在监管内容上，相较于预防贿赂和逃税而言，各国对第三方支付的规制重点更在于金融系统的安全、金融风险的防范以及消费者利益的保护。
三、我国第三方支付跨境业务法律规制的完善
以国外较为成熟的立法经验为借鉴，笔者建议在以下几方面完善我国第三方支付跨境业务的法律规制。
（一）明确第三方支付跨境业务的法律定位
建议在《非金融机构支付服务管理办法》的基础上，制定并出台具体的第三方支付机构外汇管理办法，将第三方支付机构定位为办理本外币兑换和支付清算的非金融机构，作为银行业务的有益补充。[10]同时，应明确第三方支付企业外汇管理职责定位，赋予第三方支付企业一定的代位监管权限，明确其责任和义务，促使其建立科学的外汇管理制度框架。此外，应建立健全第三方支付企业的自律机制，使其接受行业协会的自律管理。
（二）完善备付金监管制度
第一，明确备付金的所有权。加强商业银行对于第三方支付平台内部资金的监管，明确客户自身拥有资金的所有权，尽快实现第三方支付平台账户与客户沉淀资金账户之间的分离。第三方支付机构应及时为客户提供备付金结算和对账服务，妥善处理差错和争议，保障客户的备付金安全。
第二，合理使用备付金利息。根据我国《民法》有关所有物与孳生物的关系原理，原物的所有权人拥有对其所有物产生孳息的收益权。[11]消费者的交易行为产生沉淀资金的利息，由此可将利息归于中国保护消费者基金会，或者投入到监管机构为监管第三方支付平台跨境业务的风险所设立的风险基金中，以更好的方式将原本属于消费者的权益返还给消费者。
第三，明确规定第三方支付机构必须通过外汇备付金专户存取外汇备付金。支付机构必须在境内合作银行开立外汇备付金账户，并通过该账户办理跨境代收或代付业务，且须对外汇备付金账户资金与支付机构自有外汇资金进行严格区分，不得混用。[12]
第四，建立备付金风险管理机制。当第三方支付机构出现转移或挪用沉淀资金等非法行为或出于逐利性而越权调用交易资金用于风险投资时，应通过风险管理机制对其进行约束。此外，监管部门还应采取信息化手段监控交易资金流动，包括资金账户的流动、业务的真实性等，保证备付金在风险控制范围内。
（三）完善消费者权益保护制度
第一，在格式合同方面。鉴于消费者的弱势地位及维权成本高昂的现实，应设立第三方机构或由相关部门监管格式合同的内容。为了避免第三方支付机构把更多的义务及责任以格式合同的形式强加给消费者，监管机构应当出台统一规范的第三方支付服务合同文本，由第三方支付机构依照示范文本制定合同，维护消费者的合法权益。
第二，在第三方支付机构内部设立相应的风险管理部门或投诉处理机制。积极采取措施消除风险隐患，及时处理消费者的投诉纠纷；在央行内部成立专门的金融消费者保护机构，负责处理包括第三方支付跨境业务在内的相关金融消费纠纷。
第三，完善第三方支付纠纷解决法律制度。通过司法解释的方式对第三方支付跨境业务中的风险分配和责任承担、支付机构信息披露、消费者个人信息保护、第三方支付各主体的法律关系做出明确规定，同时对纠纷解决的程序作出具体规定，以保障消费者的合法权益。
第四，针对第三方支付跨境业务产生纠纷时实体法的适用问题，应优先肯定当事人的意思表示。例如管辖权冲突解决的途径应从以下几方面来考虑：应肯定当事人对法院选择的自主权；如果当事人未作选择时，需由当事人之间的交易特点来决定，并优先考虑消费者所在地法院的管辖权。
（四）完善安全风险防范制度
在技术安全方面，建立有效的技术风险审查制度，由独立的第三方机构定期或不定期地对第三方支付平台的数据、信息等技术安全方面进行审查，评估计算机信息系统的技术风险，提出行之有效的解决方案。在管理安全方面，应建立健全第三方支付平台的安全管理体系，明确计算机信息系统开发部门、应用部门和维护部门的职责，将系统风险防范措施标准化和制度化。在国际合作方面，还应加强不同国家关于第三方支付平台安全风险监管问题的合作。
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（责任编辑：徐 虹）
Abstract：In our country，there are many problems in the cross-border business of third-party payment from the perspective of subjects，including the lower level of legislation，the legislation is unlikely to work，the conflict of legislation and the imperfect of legal cooperation mechanism，and so on.We can learn from the foreign legislative practice from the aspects of the framework，the regulatory regime and the content of regulatory.In Our country ，the legal regulation of cross-border business of third-party payment can be perfected from four aspects：foreign exchange supervision system，safety and risk prevention system，excess reserves regulatory regime and consumer rights protection system.
Key words：third-party payment；cross-border business；legal regulation
