发展南海海洋经济的政策规制和立法构思

    摘 要：发展海洋经济是实现我国“海洋强国”战略目标的根本要求。南海是我国发展海洋经济最具有潜力的海域，海南作为我国南海海洋资源开发和服务基地，处于发展南海海洋经济的最前沿。目前，海南省已结合南海发展海洋经济的实际情况，制定出台了相应的产业政策措施。建议海南省制定有关发展南海海洋经济的地方法规，如制定《海南省促进海洋经济产业发展条例》、《海南省三沙海域岛礁建设管理规定》和《海南省促进南海资源开发和服务基地建设管理办法》等地方法规，以促进南海海洋经济的发展。

    关 键 词：南海；海洋经济；产业政策；立法

    中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）05-0107-04

    收稿日期：2013-12-28

    作者简介：刘云亮（1965—），男，海南定安人，海南大学法学院教授，研究方向为经济法学。

    基金项目：本文系司法部2012年度国家法治与法学理论研究项目“南海资源开发和服务基地建设的法律制度研究”的阶段性成果，项目编号：12SFB5047。

    党的十八大报告首次提出“海洋强国”战略。因此，提高海洋资源开发能力，发展海洋经济已是当务之急。海南国际旅游岛建设，日益需要强化南海资源开发和服务基地建设。南海海洋资源开发，发展南海海洋经济，已成为海南海洋经济强省的重中之重。正是如此，2013年8月，海南省出台了《关于加快建设海洋强省的决定》（以下简称《决定》）。该《决定》提出通过构建海南特色的海洋发展布局和产业体系，加快推进海洋重大基础设施建设，进一步提升海洋经济综合实力。提出海南海洋经济发展的总体目标，即到2015年海洋生产总值达到1150亿元，占全省生产总值的30%。到2020年，海洋生产总值达到2862亿元，占全省生产总值的35%以上。[1]发展海洋经济已成为海南经济发展的核心议题。海南作为我国南海海洋资源开发和服务基地，处于发展南海海洋经济产业最前沿，海洋经济强省将是海南经济未来发展最有潜力的战略目标。

    一、南海海洋经济产业政策的法律属性

    我国南海与国内其他海域相比，不仅有特殊和丰富的热带海洋资源，而且南海因其所处的地理位置特别——毗邻太平洋与印度洋周边国家海上交通运输线的咽喉区域，这更加充分说明了我国维护南海主权的重要性和紧迫性。发展我国南海海洋经济，正是我国彰显南海主权的正当之举。发展海南海洋经济产业，必须充分体现上述特色。基于此，南海海洋经济产业的政策法规具有如下属性：

    一是南海海洋经济产业具有明显的南海区划属性。我国海洋区划属性明显，国家根据不同的海洋区划，确定其不同的功能区。2012年3月国务院出台《全国海洋功能区划（2011～2020年）》（以下简称《区划》）。该《区划》确定了我国五大海区的总体管控要求，明确了重点海域的主要功能和开发保护方向。在南海海域，重点要推进大陆和岛屿维权基地建设，加强重要海岛基础设施建设，推进南海海洋资源开发和利用。如确定了南海海域重点支持南沙群岛、中沙群岛、西沙群岛海域发展海洋渔业，推进海南岛、中沙群岛、西沙海岛旅游资源开发，建设永兴岛——七连屿珊瑚礁旅游区等等。南海海洋经济产业发展政策应围绕上述重点制定和规划，优先规划和建设三沙市基础设施，发展三沙市内各区域之间的海上交通联络、各岛屿码头等硬件设施，发展和建设南海诸岛基础设施产业。这也充分体现出我国南海海洋经济产业具有明显的区划性。

    二是发展南海海洋经济产业具有强烈依附“南海基地”的属性。海南作为南海资源开发和服务基地，要求海南经济发展产业必须适应我国南海资源开发和服务的需要，从属于南海海洋经济产业，服务于南海资源开发和主权维护需要。“南海基地”即从我国南海资源开发和服务的角度，以海南岛和三沙市的岛礁为基础设施服务平台，以向南海资源开发提供相应的供给保障等为服务核心内容，进行全面综合的产业、后勤、辅助、维权、科学考察、天文气象、航运、军事等服务规划及其建设的基本区域，其核心功能价值在于服务于我国南海资源开发与管理等有关活动。[2]这也从另一层面要求海南海洋经济发展，应紧扣我国南海海洋经济产业发展规划及其政策要求，促进发展海洋基础产业，立足服务于南海资源开发和海洋环境保护，充分显现和发挥“南海基地”产业政策效用。海洋经济产业政策的“南海基地”属性，是基于我国南海诸岛特征所形成和决定的，南海海洋经济产业政策的规制与调控与海南海洋经济产业密切相关。

    三是南海海洋经济产业政策具有“强烈导向”属性。政策本身就具有指导性、调控性和干预性，我国有关南海的任何方针政策或法律法规都会产生强烈的国际影响。南海周边国家的许多主张也都直接“虎视”和损害我国南海主权利益，对我国开发和保护南海资源的政策主张更是强烈“反应”。我国发展南海海洋经济产业政策，目的是引导和调控国内外更多的企业资金投入到南海海洋经济产业当中，加大南海海洋资源开发力度。南海海洋经济产业政策尽管导向形式多种多样，但更多都集中体现为鼓励、促进、扶助、支持、介入等形式投入到南海海洋资源开发和服务活动当中来。开发南海资源，发展海洋经济，充分利用和发挥产业政策“引导”属性效应，是发展海洋经济的重要措施之一。如2012年7月设立三沙市，即刻产生基础产业政策巨大的“投资引导”效应，仅3个月，开工建设及规划建设项目就达28个，总投资近238亿元，迅速推动了三沙市基础产业的发展，为南海海洋经济产业发展奠定了基础。[3]南海海洋经济产业政策的“导向”属性尤为强烈，更为突出的是它还影响、引导甚至决定了海南经济产业未来的发展方向和前途。

    此外，南海海洋经济产业政策具有敏感的“政治”属性，其往往表现为我国南海周边国家对我国南海政策的认可度，这种属性也会一定程度上影响我国南海海洋经济产业政策的实施。

    二、南海海洋经济产业的政策法规规制

    我国开发南海海洋资源，发展南海海洋经济，推动海洋产业升级，需要出台一系列的政策法规。我国已经颁布了许多有关发展海洋经济的政策法规，但未能形成体系，因此我国“十二五”规划纲要则强调，完善涉海法律法规和政策，加大海洋执法力度，维护海洋资源开发秩序。目前，我国海洋经济法律体系包括渔业法等基础性法律、海域使用管理法和海洋环境保护法等管理性法规以及行政处罚条例等规章制度，就有关南海海洋经济产业发展的政策法规而言，除了遵循我国海洋经济法律外，仍有许多政策规范性文件。这些文件直接涉及南海海洋经济产业的内容规制和调控，有的还具体就发展海南海洋经济产业明确了相应的规定。具体规制内容如下：

    一是明确了南海海洋经济产业的发展战略目标定位和方向。《决定》不仅明确了海洋强省的战略方向，而且确定了未来几年海南海洋经济发展的总体目标，即实现“一个提升”和“两个增强”目标，并明确了海洋生产总值具体的增长指标。海南地处南海，海洋是海南发展的潜力所在，着力发展海洋经济是海南实现科学持续发展、转变经济发展方式、实现绿色崛起的必由之路。为了全面确保海洋经济发展，《决定》还就海洋基础设施建设、海洋综合管理掌控、海洋生态文明建设、海洋文化意识普及教育、金融保障措施等方面明确了具体目标。海南海洋经济发展的近期规划目标，即通过强化三沙市基础设施的投入，建设三沙市海上交通线，增加三沙市民生工程投资，拓宽和拉长南海海洋经济产业链。南海海域既要统筹维稳和维权两个大局，又要提高海洋开发能力，扩大海洋开发领域，让海洋经济成为新的增长点。[4]这表明了南海海洋经济产业发展的战略目标和方向与我国海洋强国“梦”是一致的。

    二是确定了南海海洋经济产业发展规划。发展南海海洋经济，需先有科学可行的海洋经济产业发展规划，明确产业发展布局，拓宽和壮大海洋经济产业，推进和提升海洋经济产业结构升级。紧密结合海南省情，规划构建南海海洋经济特色产业体系，如《决定》指出的：海南要突出以旅游业为龙头的现代服务业发展，加快发展海洋旅游业，建设世界一流的海岛休闲度假旅游目的地，有序发展无居民海岛旅游，积极发展邮轮产业。积极发展海洋交通运输业，做大做强临港工业，加快推进油气化工、海洋装备制造、水上飞机制造等一批重大项目，整合港口资源，推进园区产业关联，促进临港产业集群化、规模化、园区化，大规模提升临港工业发展水平。发展现代海洋渔业，积极推进由近海向外海转移的海洋产业布局新战略，鼓励发展生态养殖和深水网箱养殖，打造南海特色鲜明的渔业风情小镇，推进休闲渔业发展。培育发展海洋新兴产业是南海海洋经济产业发展的又一突破口。据研究报告表明，近10年来，海洋新兴产业整体年均增长速度超过28%，其中海洋生物医药产业年均增速达39%，海水利用业达33%，海洋电力业达24%。[5]这足以证明，南海海洋经济产业具有广阔的发展空间，充满无限发展潜力。

    三是出台鼓励发展南海海洋经济产业发展的政策措施及激励机制。海南发展海洋经济，需要出台一系列鼓励的政策措施，并建立相应的激励机制，尤其是海南海洋生产总值目前在全国倒数第一的情况下，激励发展机制尤为重要。为此，海南还专门出台了《关于金融支持海洋经济发展的指导意见》，其目的是加快三沙市建设和南海开发，加强沿海和海岛金融综合基础设施建设，推进产业金融、民生金融、离岸金融和消费金融，加快形成海南金融支持海洋经济发展的服务体系。力主拓宽融资渠道，加快金融创新，完善沿海和海岛的金融基础设施，加快金融改革开放，优化金融支持海洋经济的政策环境等措施，提升金融服务海洋经济发展的水平。具体的激励措施，如《决定》明确指出统筹各级财政资金，加大对海洋基础设施、执法装备、科技研发、生态环境、公益服务等海洋重大项目的资金投入。决定设立海洋经济发展专项基金，搭建海洋经济投融资平台，开通海域使用权和船舶抵押贷款业务，支持涉海企业公司上市和多种券票等融资，鼓励开展渔船互保、水产养殖等海洋产业保险业务。

    发展南海海洋经济产业是一项长期而艰巨的任务，是国家海洋强国战略目标，需要努力尝试创建南海海洋经济产业发展的良性运行机制。因此，还专门成立了海南省海洋发展领导小组，负责海南省海洋发展的重大政策制定、综合指导、统筹协调和督促检查等工作，这从组织机构体制上保障了南海海洋经济的发展。

    三、发展南海海洋经济的立法建议

    国家发展海洋经济，出台了一系列有关海洋经济产业发展的政策等规范性文件。无论是国家“十二五”规划纲要，还是《全国海洋功能区划（2011～2020年）》，或是地方发展海洋经济的规范性文件，尽管这些文件都在总则、指导思想、具体内容等方面明确了发展海洋经济的基本内容，但这些文件毕竟是指导性、政策性的规范性文件，不同于具有法律效力的法律法规。因此，将这些文件上升到法律法规，使其内容真正具有法律规范性和约束力，急需制定有关促进和鼓励发展海洋经济的法律法规。在此，海南省应充分发挥地方立法优势，制定有关促进海洋经济产业发展的地方法规，可否先尝试进行如下立法：

    一是制定《海南省促进海洋经济产业发展条例》。发展海洋经济涉及面极其广泛，受岛屿文化等诸多因素影响，海南海洋经济总量极低，难以形成海洋经济的规模优势，因此急需出台《海南省促进海洋经济产业发展条例》，鼓励发展海洋经济产业。该条例应明确海南海洋强省的战略目标，规定海南海洋经济产业发展的方向、指导思想及其产业政策等，其根本目的在于海南实现“一个提升”和“两个增强”。规定海南海洋经济产业发展布局和规划，既要做大做强以南海油气资源采炼为主的海洋第一产业、以南海现代渔业资源为主的海洋第二产业和以海洋旅游为主的海洋第三产业，又要鼓励积极发展海洋新兴产业；明确发展海洋经济实施的一系列优惠政策、措施及其激励机制，鼓励投资海洋经济产业的重大项目，如油气化工、海洋装备制造、水上飞机制造、电力工程等一批重大项目。此外，还应明确建立促进海洋经济产业发展的激励机制，规定相应的考评指标和标准等等。

    二是制定《海南省三沙海域岛礁建设管理规定》。海南发展海洋经济，不应仅限于海南岛周边海域，更核心的海域则在于三沙海域。三沙海域的岛礁周围12海里范围内的海域属于我国主权所属的领海，建设三沙海域的岛礁尤为重要。建立三沙市，当务之急是尽快在三沙海域的岛礁建设基础设施，巩固岛礁便于发展海洋经济。该规定不仅明确了对三沙海域的岛礁主权管辖，而且规范了三沙海域的岛礁建设管理制度。未经我国政府及其有关机构批准，任何外国公民和外国船舶不得进入三沙海域。应明确规定海南省人民政府有权提请省人大常委会批准，命名新岛礁名称。鼓励我国企业、公民经三沙市政府批准，在岛礁上增设便于海上作业的各种人工设施，支持和扶持我国企业、公民在岛礁及其所属海域从事渔业养殖等；明确在三沙海域从事海上作业生产等活动的我国企业、公民，有义务保护三沙海域的岛礁及其所属海域环境，禁止一切采挖等破坏岛礁、珊瑚石等行为。

    三是制定《海南省促进南海资源开发和服务基地建设管理办法》。建设“南海基地”的目的在于服务我国南海资源开发活动，服务发展南海海洋经济产业。“南海基地”建设的产业最大特色在于如何服务于南海油气开采加工等活动。海洋经济产业发展需要不断扩充“南海基地”服务能力，确保服务南海资源开发活动的需要。该办法应明确促进“南海基地”建设项目的土地规划、征用、审批程序及其相关激励措施，规定“南海基地”规划选址、服务功能论证、区划、管辖、投资项目范围、管理制度等等。

    发展海洋经济，急需我国制定出台有关发展海洋经济的产业政策法规。海南省应发挥南海海洋经济产业的发展特色，努力实施国家海洋强国发展战略，制定发展海洋经济的有关政策，尤其是有必要在全国大胆率先尝试制定上述地方法规，以期在发展海洋经济产业方面为国家立法提供一些先行有益的立法经验。

    【参考文献】

    [1]中共海南省委、省人民政府.关于加快建设海洋强省的决定[N].海南日报，2013-08-15（01）.

    [2]刘云亮.促进南海资源开发和服务基地建设的法律思考[J].新东方，2013，（01）.

    [3]何伟.三沙市密集启动一批基础设施建设规划[N].经济日报，2012-10-01（02）.

    [4]习近平.扩大开发领域，让海洋经济成新增长点[N].人民日报，2013-08-05（01）.

    [5]中国海洋经济发展报告（2013）[N].经济日报，2013-07-24（01）.

    （责任编辑：王秀艳）

    Abstact：To develop marine economic is a fundamental requirement of the strategic objectives of China's becoming a maritime power.South China Sea is the most potential area in the development of China's marine economic.Hainan province，as a base of marine resources development and service of south China sea，is at the forefront of the marine economic development of south China sea.Hainan province has already adopting appropriate policies and measures according to the actual situation of the marine economic development of south China sea.This paper suggests that Hainan province to formulate local rules about the marine economic development of south China sea，such as “Regulations of promotig the industrial development of marine economy of Hainan province”，“Regulations of Reef building in Sansha sea of Hainan province”，and “Regulations of the promotion of the base construction of marine resources development and service of south China sea”，etc.

    Key words：South China sea；marine economy；industry policy；legislation