论加强新农村养老保险法律制度监管的意义和途径

    徐娜娜

    新农村养老保险（以下简称新农保）是我国社会保险的一个重要组成部分，更是一个关乎国计民生的重要制度建设。建立完善的新农保法律监管制度，有效防范和化解新农保风险，才能实现新农保健康稳定运行，促进新农保事业的可持续发展。

    一、新农村养老保险的概念和特色

    新农村养老保险是指农村劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限，或者是因为年老病弱丧失了劳动能力以至于失去工作的基本生活保障时，国家为解决其基本生活问题而推出的一种惠民措施。它是以国家立法的形式，规定由国家、集体组织、个人三方按一定比例分担养老保险缴纳义务，因而也是一种社会保险制度。新农保最大的特色是将个人缴费、政府补贴、集体补助三个筹资渠道相结合，比之过去的主要由农民自己缴费和自我储蓄的旧农保，是一项更健全、更有利于国计民生和社会发展的新惠民政策。

    二、新农保监管对城镇化和新农村建设的重要意义

    我国的农村城镇化是指将农村的人口不断向城镇转移，是合理统筹城乡发展规划、使农民彻底脱贫致富奔小康的必要措施，也是一种较为有效的经济发展模式。因此必须注重对农村养老问题的研究，并加强新农保法律监管，从而提高农民对新农保政策实施的信心和关注度。通过财政、审计、监察等职能部门和新农保监督管理委员会，对新农保指定的经办机构、受托专门管理基金的银行、乡镇新农保的专管员进行严格监督，才能较好地贯彻落实国家惠民工作，保护参保人的利益。

    另外，建立新农保，其出发点虽然是为了实现城乡居民在社会养老保险方面的制度平等，并最终缩小甚至消除城乡居民的差距，但是，如果不进行立法监督，相应的法律法规和监管措施跟不上新农保发展的步伐，就无法使“三农”政策顺利实施，中央补贴的基础养老金和个人缴纳的养老金很容易被挪用于其他地方，从而出现各级政府的财政补贴被拖欠的问题。

    三、目前新农保监管中存在的主要问题

    （一）监管的法律规范不够健全

    当前的《社会保险法》仅对养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和失业保险等五种社会保险的法律监管作了综合性概括性的规定，对新农保的法律监管缺乏可操作性。而国务院的指导意见对新农保基金的监管性规定也相当原则化，缺乏明确具体且具有很强操作性的规定，对新农保的法律监管存在一定的模糊性，很难适应对新农保全方位、立体法律监管的需要。很多模棱两可的规定，在具体执行过程中为监管机关互相推诿指责留下诸多漏洞，最终导致农民权益得不到保障。

    （二）监管体系设定不尽合理，影响监管体制高效运转

    首先，新农保监管部门及人员配置有待优化。目前我国法定的社会保险监督主体包括各级人大常委会、人力资源社会保障部门、财政部门、审计部门，监管的对象是新农保基金的收缴、保管、运营和发放等环节，但各级人大常委会并没有把新农保的监管放到应有的位置来对待，人力资源及社会保障部门的监管缺乏深入。财政部门的监管制度设计不尽合理，存在着自己既当运动员又当裁判员的嫌疑。其次，新农保制度的弹性设计影响新农保法律监管严格化。在新农保法律监管不是很健全的情况下，极易滋生贪污腐败现象，从而最终损害农民的切身利益。

    （三）农民对新农保监管的认知度不高

    主要问题是监管力度不到位，使得农民缺乏缴费的内在积极性，加上新农保监管混乱，农民对缴费存在抵触心理，因为农民毕竟文化水平偏低，对由政府组织的新农保制度宣传持怀疑态度。同时，新农保在监管形式上比较单一，缺乏灵活性。由于村委会工作人员不够重视，新农保协办员兼职过多难以顾及，同时还存在上级监督检查督促不力等情况，这都在很大程度上影响了新农保制度的公信力。

    （四）新农保基金安全性存在较大监管漏洞

    新农保基金的安全性是直接关系新农保是否能顺利实施的重要环节，因此，新农保基金监管效率将直接关系到我国农民的养老问题是否有保障。目前，我国新农保的现状是保费投资形式单一，缺乏有效的增值途径，新农保基金的管理形式目前主要实行以县级为单位的分散管理模式，而这就极易造成新农保基金被挪用和占用的风险，这些现象给新农保基金安全性监管带来很大的挑战性，加之作为集新农保基金运营和监管于一体的各县级财政部门，由于其自管自监的特殊权力模式，极易形成“监守自盗”的情况，从而严重危及新农保基金的安全，造成新农保资金的流失。

    四、完善新农保监管的路径

    （一）完善新农保法律制度，强化各级部门的监管责任

    首先应提高立法位阶，使新农保法律监管更具权威性，在《社会保险法》审议的过程中，新农保制度还刚刚开始试行，不可能对新农保监管规范得太具体，所以建议制定《新型农村社会养老保险法》作为《社会保险法》的特别法加以实施。同时法律规定应当明确具体，使新农保法律监管更具可操作性，应该明确规定各级政府对参保人的补贴标准，同时明确依据各地消费水平逐年递增的比例。其次要强化各级部门的监管责任，确保新农保的安全性和可持续性。不但要公开各项保费收缴和发放工作，还要强化对受委托银行的监管，定期对该部分款项进行检查，确保资金流向正规渠道，确保各项资金的高效安全运转。

    （二）强化新农保监管宣传力度，提高农民的维权意识

    深入持续地加强宣传，提高广大村民对新农保的认知度，是搞好新农保工作不可或缺的基础性工作，所以，要不断探索，用群众最易接受的方式将新农保相关政策措施宣传到位。应当配备好宣传队伍，将宣传有计划分步骤地推进。可根据农村的具体数量配备相应的宣传力量，定期深入农村，通过发放宣传册、张贴海报、召开新农保动员大会等形式，为农民维权打好理论基础，使其懂得用法律武器去维护自己的权益。只有这样，才能有利于农民关注各级监管机构的动向和工作情况，从而在外部为各级监管机构施加压力，使其认真履职，从根源上杜绝监管不力的不良现象。

    （三）保险基金保值增值的安全性监管

    新农保基金是参保农民的保命钱，是新农保制度监管非常重要的环节，必须确保万无一失。就目前而言，大部分新农保基金由县级政府财政部门进行管理，极易出现被挤占挪用的可能，所以应当将新农保基金的安全列为重点监管对象，制定监管措施，由县级财政部门负责基金的安全性运作，收托代保管银行负责基金的直接管理，县人力资源社会保障部门则作为监管的牵头机关，对基金的整个运作进行监管，新农保经办机构则具体负责监督工作的实施。同时，应当建立并健全内部控制和外部监督制度，并将新农保基金的筹集和支付信息公正、公开、透明，把内部监督和社会监督相结合，特别是将监察部门、财政部门的监督和人民群众的监督相结合，从而确保新农保基金的安全和正常运行。

    总之，新农保的推行，是我国根据农村的特定社会政治背景与农民相互推动形成的结果。在新农保政策实行的过程中，应加强立法建设，用法制规范并指引新农保向积极健康的方向发展，从而提高农民对新农保政策的认可度，为新农保的进一步实施打下坚实的群众基础。只有这样，才能克服新农保在农村推行中的种种困难，真正落实新农保惠民利民的政策实惠，不断健全农村的社会保障机制，最终实现农村养老方式的社会性转变，真正落实新农保惠民利民的社会实效性目标。

    【本文系2012年度河南省哲学社会科学规划项目（2012BFX011）、2013年度河南省科技厅软科学项目（132400410826）、2013年度河南省教育厅科学技术研究重点项目（13B460896）的阶段性成果】

    （作者单位：河南财经政法大学）