港口建设费征管制度体系研究

    魏明++武芳++朱博麟++李睿

    

    摘 要：本文从制度建设情况和存在问题两个方面介绍港口建设费征管制度现状，分析构建港口建设费征管制度体系的必要性，提出港口建设费征管制度体系的构建思路、基本原则和目标，从政策、管理和操作三个层面构建了港口建设费征管制度体系，最后给出实施建议。

    关键词：港口建设费 征管制度 制度体系

    2011年10月1日，《港口建设费征收使用管理办法》施行以来，港口建设费的征收效果明显，成绩显著，但港口建设费征管方面的制度建设尚不完善，港口建设费征收、使用、管理中的一些问题亟待规范，亟需探索建立港口建设费征管制度体系，完善制度建设，在新常态下推进港口建设费征管工作持续健康发展。

    港口建设费征管制度存在的主要问题

    港口建设费历经20多年的实践与发展，为我国港口建设与发展做出了积极贡献，但在这一过程中，港口建设费的制度建设明显滞后，既缺乏上位法的支撑，部门规章又不健全，总体来看，在体系框架、关键环节、流程管控、规范管理、保障机制等方面存在的问题较为突出。

    1、未建立港口建设费制度框架体系

    港口建设费开征20多年来，既没有上位法做依据，也没有对港口建设费的制度建设进行过设计和规划，时至今日，围绕港口建设费这一政府性基金，需要建立什么样的制度，征收、稽查等环节的工作流程如何规范？特殊货物如何征收？内部如何监控？政策层面建哪些制度？管理层面建何种规范等等问题，都需要通过整体的制度构建来规划和完善，但到目前为止，无论是哪一层面，都没有对港口建设费的制度框架进行过系统研究，也没有提出和建立港口建设费的制度体系。

    2、港口建设费的征管依据不足

    目前，港口建设费并没有上位法做支撑，其依据仅是财政部、交通运输部发布的《港口建设费征收使用管理办法》，其法律地位仅属于部门规章，而指导各地海事机构进行征管工作的《港口建设费征收管理工作规程（试行）》，法律地位则更低，不仅不是部门规章，还只是试行的规范性文件。即使没有上位法做支撑，各级海事机构仍根据港口建设费实际创造性的开展工作，很好的执行了国家政策，但在各地征收实践中，征管依据不足是一个较为突出的问题。

    3、急需制定出台港口建设费征管配套文件

    不论是两部委的《港口建设费征收使用管理办法》，还是部海事局发布的《港口建设费征收管理工作规程（试行）》，多是做的一些原则和通用性规定，对于一些关键环节、流程管控方面的具体问题、特殊问题等监管事项，则涉及不深或不涉及，而港口建设费征管配套文件则迟迟未见出台，致使各地海事管理机构在港口建设费征管过程中出现要么没有依据、要么各地自行解决等尴尬现象，如保税货物港口建设费的征管程序、监管程序就没有具体规定，各地只能自行摸索着征收，又如水水中转货物、低值货物如何界定等问题，始终困扰着各地海事管理机构。按照规定和要求，必须要征管和稽查，但又没有依据，如何进行征管和稽查，又不能很好的履行职责，海事管理机构普遍处于两难境地。

    4、港口建设费征管保障机制亟待建立

    港口建设费的征管工作量大、庞杂，需要专门的人员队伍、经费支撑、制度规范才能很好的完成任务，但在实际征管过程中，情况却十分复杂，保障机制的缺失又进一步加剧了征管工作的复杂局面。人员方面，港口建设费征管队伍不健全，普遍缺乏编制和队伍，有的地方有专职人员和岗位，有的一人身兼数职，有些地方规费征稽处就三人，处长、副处长，再加一人，就这三人，不仅承担港口建设费的征管工作，同时还要承担其他的规费征稽任务。经费方面，对于整个海事系统而言，对港口建设费的征管工作接手时间不长，又遇上直属海事系统核编转制等因素影响，未能进一步研究细化征管经费的使用方向及范围等问题。此外，在内部管控、风险防控、廉政建设、监督考评、激励机制等保障港口建设费征管工作规范运行与管理方面，普遍缺少相应的制度建设与规定，这既不利于港口建设费征管工作的监督管理，也不利于港口建设费征管工作的规范管理与防控。

    构建港口建设费征管制度体系是规范管理的必然要求

    1、建立港口建设费征管制度体系，是完善港口建设费规章制度的需要

    《港口建设费征收使用管理办法》和《港口建设费征收管理工作规程（试行）》仅对港口建设费的征管工作做了原则性规定，而从征管现状来看，港口建设费征管应是一个多级机构、多个单位、多个部门共同参与，并通过多个管理环节紧密衔接，实现港口建设费征收管理的管理过程。港口建设费执行的是收支两条线，以票管费的管理模式。通过收据闭环管理、收入闭环管理、资金闭环管理的方式进行闭环管理。通过以收据监控收入、以收入监控资金的循环方式，形成递进式和多层次的监督和控制管理。港口建设费的征管工作涉及多个环节、多个主体、资金数额巨大，需要完善、配套的规章制度，从多个层次、多个环节去规范和管理。

    2、建立港口建设费征管制度体系，是细化征管措施的需要

    《港口建设费征收使用管理办法》和《港口建设费征收管理工作规程（试行）》对港口建设费每个征管环节的判断标准、操作流程等都未能详细规定，各海事机构开展相关工作时也面临缺乏上位法明确支持的难题，包括货类选择标准、申报时限要求、稽查管理细则、保证金管理流程、减免征管理制度等等，均亟待充实完善，以保证各海事机构开展征费管理工作的正当性和权威性。

    从2011年10月1日实施新的港口建设费征管办法以来，各地在港口建设费征管实践中遇到了许多很具体的问题，这些问题也困扰着各地的征管机构和利益相关方。如：中转货物的征收环节，根据规定，中转港出口应补征差价，但是在实际征收中，特别是在内支线转国际干线的情况下，船代公司很难从各个一程船中汇总获得中转货物的全部信息，给补征差价带来很大的操作难度。事实上，货物在起运港出发时，提单就已注明其中转情况和目的港，完全可以实现一次性征收。又如：保税货物的征收，保税货物的范围如何界定？“境”和“关”的区别点在哪里？特殊监管区域和保税监管区域的有何区别？保税货物与减免征货物在性质、货物范围、海关手续、海关监管等有何区别？报关单证如何核验等都困扰着征管人员。再如：稽查中发现问题如何进行处理和处罚等等。

    港口建设费征管所涉及的货物种类、运输方式复杂多样，实际工作中极易导致海事管理机构、港口经营人、代理公司及缴费人对同一条款理解不同，引发对是否应当缴费的分歧，或对某些特殊货物无法找到详细判别标准，此类情况一方面易引发缴费人对征费机构的不满情绪，另一方面也极易导致不当减免规费问题的发生。现阶段此类问题普遍困扰各海事机构，亟待在上述规定的基础上，对更低层级的管理类规定进行充实，对执行标准进行明确，以利各海事机构更为规范的开展相关工作，取得相对人的广泛理解并杜绝管理漏洞。

    3、建立港口建设费征管制度体系，是规范管理、提升服务质量的需要

    对于各地海事机构来说，港口建设费征管是一项全新的工作，同时，由于各征管辖区在征收模式、港口作业方式等方面又不尽相同，所以大家只能是先各自“摸着石头过河”，再通过相互交流、互通有无，形成现有的一些工作机制，如何把一些好的工作机制上升为制度，更好地指导和规范港口建设费征管工作，需要通过研究建立港口建设费征管制度体系来逐步完善和解决。这既是规范港口建设费征管工作的需要，也是推进海事规费服务质量标准化、提升服务质量和水平的需要。

    构建港口建设费征管制度体系的思路、原则与目标

    1、基本思路

    港口建设费征管制度体系是港口建设费征管工作的基础和运行保障，首先必须要符合港口建设费征管工作的实际需要，其次，要针对当前征管工作出现的问题和需要，再次，要着眼于保障港口建设费征管的持续健康发展。

    港口建设费征管制度体系是征管工作的制度规划和顶层设计，要充分考虑交通运输部、财政部层面的规章，又要兼顾部海事局的监管需要，还要着眼直属海事机构的实际和需要，因此，构建港口建设费的征管制度体系，需要进行管理层级划分，从各级机构的职责划分出发，构建相应的制度。

    港口建设费征管制度体系因工作需要而构建，因此，港口建设费征管制度体系需要围绕港口建设费的征管流程和环节来设计。除基于各个征管环节构建的各项制度外，还必须对一些关键环节、特征货物、重点事项设计相应的制度，进行有针对性的管理与规范，所以，制度体系不仅要有普通货物的征管制度与程序，还应有保税、中转、低值等特殊货物的征管制度与程序，以及专用收据、资金等方面的管理制度与规程。

    港口建设费征管制度体系除了划分纵向层级、理顺征管工作环节外，还应充分考虑保障港口建设费征管工作持续健康运行的制度与机制，促进港口建设费征管工作的良性循环。

    2、基本原则

    法治原则。严格遵守《立法法》等法律规定的制度规范和程序，贯彻落实《关于全面建设交通运输法治政府部门的若干意见》的有关要求，针对港口建设费征稽、保障过程中的薄弱环节和突出矛盾，完善统一的制度体系。

    系统原则。统筹港口建设费征收、稽查、保障等各个具体环节，科学合理布局，系统整体规划，确保港口建设费征收、保障等各项具体制度之间及其与其他相关管理制度之间相互协调、无缝衔接。

    操作性原则。充分把握港口建设费征管、保障的工作特点和实际需求，在预留适度灵活性空间的基础上，细化征管、保障的工作流程，增强各项制度设计的明确性、可操作性。

    3、目标

    构建港口建设费征管制度体系，要围绕“依法征收、规范征收”来进行，力争用2～3年时间，基本建成覆盖政策、管理、操作三个层面，包括征收、稽查、管理、保障四个方面，涉及相关利益主体的港口建设费制度体系。

    港口建设费征管制度体系框架

    基于上述分析，拟构建的港口建设费征管制度体系综合考虑了政策层、管理层和操作层三个层面的制度，其中，政策层所涉及的制度有已施行的《港口建设费征收使用管理办法》，正在制定的《<港口建设费征收使用管理办法>实施细则》；在管理层面，除已经发布施行的《港口建设费征收管理工作规程（试行）》外，在征收、稽查、管理、保障四个方面设计相应的制度与规定；在征收方面，应主要考虑普通征收、货物归类与减免征三个方面的制度，在稽查方面主要从日常、专项、专案三个方面进行制度设计，管理方面主要涉及专用收据、印章、资金、统计、档案、监督考评、代收单位管理、代报单位管理、信息系统管理等方面的制度；在保障制度方面，应重点考虑人员、装备、征管经费、质量规范、风险防控、廉政建设、激励机制、应急管理等方面的制度；在操作层面，由于各地港口建设费征管工作需求与实际差异较大，货物类别不同，征管重点不同，很难统一规范，因此应重点考虑一些通用性较强的制度，如普通征收的申报、审核、稽核制度，保税货物、水水中转货物和低值及减半征收货物等减免征货物方面的制度，而资金方面则考虑了退费、收款、预收款、保证金等制度，对于减免征和资金方面的制度，则根据各地实际情况和需要自行考虑与制定。风险防控和廉政建设，则是港口建设费征管工作中的一项重要内容，也是维持港口建设费征管工作健康发展的重要基础，在操作层面建立相应的制度。根据上述分析，构建了如图1所示的港口建设费征管制度体系。

    实施建议

    1、高度重视，协调推进

    交通运输部海事局应会同部财务司、法制司等司局，以及财政部建立协商机制，吸纳科研机构作支撑，共同推进港口建设费制度建设，丰富和完善港口建设费征管制度体系，加强组织实施和落实，进一步完善和规范港口建设费征管工作，实现港口建设费征收管理工作制度化、规范化、程序化、信息化运行，促进港口行业持续健康发展。制度建设是港口建设费征管工作的基础，各级要高度重视，分层次、分步骤、分环节的完善相关制度，协调推进，建成完整的制度体系，推动港口建设费征管工作的法制化进程。

    2、分类指导，突出重点

    港口建设费制度体系建设涉及多个、多级管理机构和利益主体，涵盖征管流程、运行、保障等多个业务环节，关注重点和侧重方向不同，各级管理机构应统筹协调，加强分类指导，突出各个环节的管理需求和建设重点，保证港口建设费制度体系的实用性和可操作性。

    3、滚动发展，持续改进

    制度建设是港口建设费征管工作的基础和保障，是保障港口建设费征管工作良好运行、持续健康发展的基石。港口建设费制度体系建设要适应新常态，与时俱进，需要秉持滚动发展的理念，持续改进，既适应上级政策的变化，与相关法律法规的“立、改、废”工作相衔接，又能满足现场情况变化后提出的新要求。通过不断完善和改进，保证港口建设费制度和信息化体系既立足实际、满足当前，又着眼未来，更好地发挥其在港口发展中的支持保障作用。

    4、注重保障，良性发展

    港口建设费对于促进港口发展具有重要作用和意义，港口建设费征收数额大，涉及利益主体多，增收对象多元化，征管模式各不相同，征管队伍差别大，要保证港口建设费有效征管，不仅需要强化廉政建设，加强风险防控，更需要从岗位编制、征管经费、教育培训等方面保障队伍稳定，还需要从装备技术等方面予以更新改善，适应征管工作量大、点多、面广的现实需求。因此，做好港口建设费的征管工作，不仅要以制度建设为基础，还必须完善配套保障机制，才能征好、管好、用好港口建设费，促进港口建设费征管工作的良性发展。

    （作者单位：交通运输部水运科学研究院）