行政部门所保管的人事档案遗失的权利救济

    摘要：在现行司法实践中，司法机关将档案关系人起诉遗失其人事档案的行政部门的案件归入行政诉讼，并认为行政部门对人事档案的管理是不具有可诉性的内部管理行为，从而否定了档案关系人获得司法救济的权利。在人事档案管理中，无论是行政部门进行管理，还是企事业单位进行管理，都不存在行政法意义上的从属关系。人事档案管理的本质是对物（档案载体）和信息（档案内容）的管理，不存在对档案关系人本身的管理，应当坚持扩大认定私法关系的司法政策，将因档案保管部门遗失所管理的人事档案的诉讼统一界定为民事案件，按照民事诉讼进行审理。

    关键词：人事档案 个人信息 内部管理行為 权利救济

    一、问题之提出：档案关系人利益的不平等对待

    通过对北大法宝“高法公报案例”和“裁判文书精选”两个案例库的检索，可以发现2009-2010年期间，共有五起涉及遗失人事档案的诉讼，其中，有四起诉讼是因行政部门所保管的人事档案遗失而引发的，只有一起诉讼是因企业所保管的人事档案遗失而引发的。

    值得关注的是，四个因行政部门所保管的人事档案遗失而引发的诉讼，档案关系人全部败诉，而因企业所保管的人事档案遗失所引发的诉讼档案关系人则获得胜诉。在之前的因企业所保管的人事档案遗失所引发的诉讼中，档案关系人也大都获得了胜诉。

    由此，产生了非常令人好奇的问题：为何对企事业单位所保管的人事档案遗失的案件，司法机关采取了保护档案关系人利益的立场，而对行政部门遗失所保管的人事档案的案件，不同省份的不同层级的司法机关会采取了几乎相同的态度，即不赋予档案关系人获得救济的机会？如何才能找到一条改善档案关系人不能获得任何救济的困难处境的途径？

    二、司法判决分析：行政部门与企事业单位的不同对待

    （一）对企事业单位遗失所保管人事档案的判决的分析

    在时间顺序上，对企事业单位遗失所保管人事档案的判决，共有四个。

    在白万锦案[1]中，一审法院认为，被告经济公司收到原告档案后又不妥善保管，使其档案遗失多时，造成原告找到接收单位因没有档案而使其调动落空，给原告精神上、经济上造成一定损失，被告对此应负主要的民事责任。但是该判决被二审法院以“不属于法院的受理范围”为由而撤销。

    在周玉富案[2]中，两审法院均认可了原告与档案保存人达成的经济补偿协议，但拒绝原告提出补办档案的诉讼请求。

    在刘甲湘案[3]中，原审法院认为：“对于刘甲湘在其档案丢失之后的相关损失，应由香山饭店予以赔偿。……这种赔偿是对刘甲湘因此受到的可预见损失的一次性赔偿，具体赔偿数额，法院将酌情予以判定”。二审法院明确表示：“有关个人的人事档案是证明个人客观经历的文件材料，是历史地、全面地考察职工的依据，也是国家档案的组成部分，档案保存时间相对职工个人来说是终身的，一切单位都有义务妥善保护档案”，“香山饭店作为刘甲湘人事档案的保管单位，未尽到妥善保管刘甲湘人事档案的义务，造成刘甲湘的人事档案丢失，不可避免地影响到刘甲湘办理退休手续及养老保险、医疗保险等手续，原审法院判决香山饭店赔偿刘甲湘在其档案丢失之后的相关损失正确。”

    在张淑英案中，一审法院正面回应了对人事档案的性质的看法，认为：“人事档案是记载公民个人履历，获得社会荣誉，进行就业及享受相关待遇的重要凭证，其记载的内容对公民的生活具有重大影响”，进而认定“本案中被告将原告的人事档案丢失，影响了原告就业及享受的相关待遇，给其取得相关利益造成了可预见损失，同时也带来了精神压力，被告应承担丢失原告人事档案的民事责任，赔偿原告损失”。[4]二审法院重申：“人事档案是记载公民个人履历，获得社会荣誉，进行就业缴纳社会保险，享受相关待遇所应具备的相关凭证，上诉人与被上诉人解除劳动关系后，未按照国家规定将被上诉人的人事档案转入相关部门，也未妥善保管而丢失，给被上诉人的再就业及享受相关待遇造成了重大影响，给被上诉人取得相关利益造成了可预见的损失，也给被上诉人造成精神负担，上诉人具有过错，应当依法承担赔偿责任”。[5]

    综上，在因企事业单位遗失所保管的人事档案导致的诉讼中，有以下共同点：第一，法院均将该类案件归入平等当事人之间的法律关系，按照民事诉讼法的程序，予以处理；第二，愈是晚近的法院判决愈加正面肯定了人事档案的性质和对档案关系人的极端重要性；第三，基本上肯定了档案关系人的诉讼资格和对因遗失人事档案所造成的不利益予以扩大的权利（合法利益）救济的可能性。

    （二）对行政部门遗失所保管的人事档案的判决分析

    在以前的涉及人事档案遗失的诉讼中，各级司法机关主要面对的是企事业单位遗失所保管的人事档案的情形。在2009-2010年间，连续出现了四起涉及行政部门遗失所保管的人事档案的诉讼。

    在“天门市教育局人事档案遗失上诉案”[6]中，二审法院认为：“行政机关对本单位人员的人事档案管理行为是行政机关内部管理行为，不能提起行政诉讼”，“不属于人民法院受理行政诉讼案件的受案范围”，从而维持了原审法院不予受理的裁定。

    在“延津县文化教育体育局丢失档案上诉案”[7]中，二审法院认为：“可诉的行政行为是行政机关行使的对外部产生法律效果引发的行政纠纷，人事档案管理是内部的行政管理行为”，“不属于行政案件的受理范围”，从而维持了驳回起诉的裁定。

    在“渝中区南纪门街道办事处人事档案遗失上诉案”[8]中，二审法院以行政诉讼超过2年的起诉期限为由，维持了原审法院驳回起诉的裁定。

    在“安阳市龙安区交通局人事档案丢失上诉案”[9]中，二审法院以起诉主体资格不符为由驳回起诉。

    综上，在涉及行政部门所保管的人事档案遗失的案件中，有以下共同点：第一，法院均将该类案件作为行政案件，按照行政诉讼的程序，予以处理；第二，法院均将该类案件视为不能获得司法救济的案件，尽管不予救济的理由可能有所不同。比较一致的理由是认为行政部门的人事档案管理行为属于不具有可诉性的内部管理行为；第三，法院均没有对行政部门遗失所保管的人事档案给档案关系人造成的包括无法进行入党政审、办理工作调动、办理退休手续、办理养老保险等不利益是否属于法律上可予救济的损害以正面回应。

    （三）对涉及人事档案遗失诉讼案件司法处理的评价

    从以上对涉及遗失人事档案诉讼案件司法判决的分析可以发现，针对本质上相同的案件，法院却做出了不同的处理，导致档案关系人的诉讼资格与利益保护上呈现出极端的不平等。

    笔者认为，造成司法机关对待行政部门遗失所管理的人事档案与企事业单位遗失所管理的人事档案的立场迥异的主要原因，是最高人民法院“关于人事档案被原单位丢失后当事人起诉原用人单位补办人事档案并赔偿经济损失是否受理的复函”[10]（[2004]民立他字第47号）本身的缺陷所造成的。

    该复函规定：“保存档案的企事业单位，违反关于妥善保存档案的法律规定，丢失他人档案的，应当承担相应的民事责任。档案关系人起诉请求补办档案、赔偿损失的，人民法院应当作为民事案件受理。”

    该复函明确规定了因过错遗失所保管的人事档案的企事业单位应当承担相应的民事责任，明确该民事责任的内容包括补办档案和赔偿损失，而且该类案件应当作为民事案件处理。

    但其本身的缺陷也是非常明显：第一，没有明确人事档案的性质和意义。这个缺陷为后来各级法院的判决理由所填补，而且基本上达成了共识，即人事档案是记载公民个人履历，获得社会荣誉，进行就业及享受相关待遇的重要凭证，其记载的内容对公民的生活具有重大影响；第二，没有将档案关系人对自己的人事档案的利益权利化，而是停留在极端模糊的合法利益阶段；第三，最致命的，也是最根本的缺陷在于该复函将其效力范围明确限定在遗失人事档案的“企事业单位”，而没有包括“行政部门”。

    因此，导致法院的行政审判组织对人事档案的性质和对档案关系人的意义认识不清，对档案关系人对自己的人事档案的利益的重要性认识不足，行政审判组织从单纯的形式区分标准出发，将行政部门遗失人事档案的案件归入行政诉讼的范畴，从本质上割裂了档案关系人对自己的人事档案利益的统一性和同一性，导致档案关系人因其人事档案的管理主体的身份不同而受到法律上的不平等待遇，更因其采用内部管理行为的定性使得档案关系人根本无法获得司法救济。

    值得继续追问和思考的问题，无疑就是：如何认识档案关系人对人事档案的利益的性质？以何种途径可以达到对档案关系人的平等且有效的救济？

    三、司法实践的可能改善路径：以档案关系人的利益为视角

    （一）档案关系人对其人事档案之利益的本质

    从人事档案的内容看，人事档案是由最全面、最深刻地反映个人情况的材料构成。即得以直接或间接方式识别个人的信息。[11]包括：履历材料，自传材料，鉴定、考核、考察材料，学历和评聘专业技术职务材料，政治历史情况的审查材料，参加中国共产党、共青团及民主党派的材料，奖励材料，处分材料，录用、任免、聘用、转业、工资、待遇、出国、退（离）休、退职材料及各种代表会代表登记表等材料，其他可供组织上参考的材料。

    因此，人事档案与一般意义上的档案相比较，最大的差别在于其所承载的内容。通常意义上的档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录（《档案法》第二条）。从所记载的主体而言，一般意义上的档案不仅涉及个人，还涉及而且主要是涉及国家机构和社会组织，而人事档案仅涉及个人，即特定的自然人；从所记载的内容而言，一般意义上的档案涵盖的范围比较广泛，包括政治、军事、经济、技术、文化、宗教等活动，而人事档案仅涉及个人的履历等；从选择的标准而言，一般意义上的档案侧重于对国家和社会有保存价值的历史记录，而人事档案侧重于公民个人的经历。

    档案关系人对其人事档案所享有的利益，既非有形财产权，亦非无形财产权。从有形财产权的角度而言，人事档案并非档案关系人的物权的客体。人事档案的载体通常为一系列的纸质文件。此类文件是由不同的档案形成机构提供而形成的，即使说此类纸质文件构成物权的客体，也不能说人事档案是档案关系人的私有财产，而毋宁说是档案形成机构保存的公共财产。但是，从物理的角度而言，这些纸质文件本身的财产价值极其微弱。因此，可以说，人事档案的物质载体本身作为物权客体的价值是微不足道的。从无形财产权的角度而言，虽然有不少档案材料是档案关系人亲自填写的，但是在立法上并不认为其对自己所填写的个人信息或者自我评价材料等内容享有著作权。

    因此，可以说，人事档案的本质是个人信息，档案关系人对其人事档案的利益关系为个人信息权关系。个人信息权在本质上属于隐私权。我国《侵权责任法》第二条第二款虽然实现了隐私利益的权利化和有名化，但是对于隐私权的概念和分类并没有给予任何规定。因此，对隐私权的概念、外延、权利内容结构、权利保护机制等有待理论上的进一步整理和开发。

    （二）以私法权益保障为导向的司法政策

    在本文所探讨的涉及行政部门所保管的人事档案遗失的案件中，司法机关从形式论的角度出发，仅仅因为档案保管部门的行政属性，而将该类案件作为公法案件来处理。

    從公法与私法区分而言，该做法具有强烈的旧主体说（隶属关系说、主从关系说、支配说、权力说、服从说）的味道，以参加人的地位为根据，认为公法的识别标志是主从地位，而私法的识别标志是平等地位。相应的法律关系是支配服从关系就是公法关系，相应的法律关系是平等关系，就是私法关系。[12]

    笔者认为，在人事档案法律关系中，行政主体处于与私人平等的地位，在管理人事档案的行政部门与该档案的档案关系人之间是服务与被服务的关系，并不存在对人的管理或支配等不平等的从属性关系，而仅仅是对物（档案载体）和信息（档案内容）的管理关系。这一点与企事业单位所管理的人事档案并无不同。此外，从档案关系人与人事档案之间的利益而言，人事档案攸关档案关系人的重大生存利益，特别是录用、任免、聘用、转业、工资、待遇、出国、退（离）休、退职等重大经济和人身利益。因此，将行政部门中的人事档案管理视为不对外产生法律效果的内部管理行为，堵死档案关系人获得司法救济的机会，从根本上违反了以往民事司法判决对档案关系人与自己的人事档案的利益的基本共识，即“人事档案是记载公民个人履历，获得社会荣誉，进行就业及享受相关待遇的重要凭证，其记载的内容对公民的生活具有重大影响”[13]。

    所以，应当借鉴新主体说的理论，将只适用于国家和其他特别权力主体的法律规范归入公法，即只能适用于公权力的担当者的法，即赋予国家等行政主体以权限，课以义务者才是公法，而适用于任何人的法律规范是私法，也即对所有权利主体都赋予权利和课以义务的法是私法。是否将某项法律关系视为公法关系，需考虑，该法规范是否是适用于每一个人的法律，还是作为其中的例外的“特别”法，只为公权力主体而设定。[14]

    在公法与私法区分的司法政策上，鉴于我国现行行政部门享有太多的特权，为保证人民的权利，也宜扩大私法法律关系的认定。[15]具体在本文所涉及的行政部门所管理的人事档案遗失的诉讼中，司法机关不应当区分行政部门管理的人事档案和企事业单位管理的人事档案，而是将档案管理单位与档案关系人的人事档案关系，统一界定为私法上的法律关系，将该类诉讼作为民事案件，按照民事诉讼的程序进行审理，保证“最大限度地满足个人利益”。[16]

    四、结论

    面对档案关系人起诉遗失其人事档案的行政部门的案件，司法机关对行政部门有所忌惮，通过形式论的区分，将此类案件进行简单化处理，漠视了2004年最高人民法院相关复函保护档案关系人合法利益的本意，严格区分行政部门所管理的人事档案遗失案件与企事业单位所管理的人事档案遗失案件，将前者归入行政诉讼，将后者归入民事诉讼，并认定在行政部门中的人事档案管理属于内部管理行为，对档案关系人不产生法律上的后果，从而不具有可诉性。这种做法忽视了在人事档案管理中，无论是行政部门进行管理，还是企事业单位进行管理，都不存在行政法意义上的从属关系。人事档案管理的本质是对物（档案载体）和信息（档案内容）的管理，不存在对档案关系人本身的管理。

    因此，从保护私权、维护人格自由发展与人性尊严价值的角度出发，应当坚持扩大认定私法关系的司法政策，将人事档案管理关系统一理解为对物（档案载体）和信息（档案内容）的管理，对因档案保管部门遗失所管理的人事档案的诉讼统一界定为民事案件，按照民事诉讼进行审理。

    注释：

    [1]海口市中级人民法院 “白万锦诉海南经济技术开发(集团)公司遗失其人事档案致其无法调动工作赔偿案”判决书。

    [2]成都市中级人民法院 “周玉富与成都纸浆厂破产清算组一般劳动争议纠纷上诉案”（(2008)成民终字第2739号）民事判决书。

    [3]北京市第一中级人民法院“北京首都旅游国际酒店集团有限公司香山饭店与刘甲湘财产损害赔偿纠纷上诉案”（(2008)一中民终字第537号）民事判决书。

    [4]河南省安阳市内黄县人民法院“张淑英与中国建设银行股份有限公司内黄支行档案丢失赔偿纠纷案”（(2008)内民初字第474号）民事判决书。

    [5]河南省安阳市中级人民法院“中国建设银行股份有限公司内黄支行与张淑英档案丢失赔偿纠纷上诉案”（(2009)安民二终字第55号）民事判决书。

    [6]湖北省汉江中级人民法院“王先才与天门市教育局人事档案管理行为纠纷上诉案”（(2010)汉行立终字第1号）行政裁定书。

    [7]河南省新乡市中级人民法院“吕天福与延津县文化教育体育局丢失档案行政赔偿纠纷上诉案”（(2009)新行终字第135号）行政裁定书。

    [8]重庆市第五中级人民法院“胡某与重庆市渝中区南纪门街道办事处确认丢失档案行为违法纠纷上诉案”（(2009)渝五中法行终字第281号）行政裁定书。

    [9]河南省安阳市中级人民法院“刘鹏虎与河南省安阳市龙安区交通局人事档案丢失赔偿纠纷上诉案”（(2009)安民立终字第129号）民事裁定书。

    [10]最高人民法院2006年6月13日公布的“最高人民法院关于人事档案被原单位丢失后当事人起诉原用人单位补办人事档案并赔偿经济损失是否受理的复函”（[2004]民立他字第47号）。

    [11]张建文.论人事档案遗失的权利救济[J].北京档案,2009(10):18.

    [12]翁岳生.行政法[M].北京：中国法制出版社,2002:103.

    [13]河南省安阳市内黄县人民法院“张淑英与中国建设银行股份有限公司内黄支行档案丢失赔偿纠纷案”（(2008)内民初字第474号）民事判决书。

    [14][德]平特纳.德国普通行政法[M].朱林译.北京：中国政法大学出版社,1999:94.

    [15] 翁岳生.行政法[M].北京：中国法制出版社,2002:102-103.

    [16]付荣.私法复兴[M].长春：吉林人民出版社,2003:1.作者单位：西南政法大学民商法学院