我国农村土地征收纠纷行政救济机制研究
摘 要：随着城市化进程的加快，我国在征地领域的纠纷日益增多，迫切需要行之有效的纠纷解决方式。由于我国司法救济存在着难以克服的固有缺陷，因而凸显出行政救济机制的重要性。目前构成我国行政解决机制的行政调解、行政裁决、行政复议和信访等制度的设计还存在法律效力和程序保障不足等问题。因此，应完善各种行政救济途径、构建科学的行政救济体系，建立行政救济机制与其他救济机制的有机衔接，充分发挥行政解决机制在我国农村土地征收中的积极作用。
关 键 词：土地征收；行政调解；行政裁决；行政救济机制
中图分类号：D922.112 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）04-0084-08
收稿日期：2013-10-28
作者简介：彭小霞（1980—），女，江苏师范大学法政学院讲师，东南大学法学博士研究生，研究方向为宪法与行政法。
基金项目：本文系江苏省高校哲学社会科学基金项目“土地征收补偿机制及其完善”的阶段性成果，项目编号：2013SJB820008；江苏省社科研究青年精品课题的阶段性成果，项目编号：13SQC-107。
近年来，随着我国城市化和工业化的推进，大量的农村集体土地转化为国家建设用地，农村土地征用在全国各地如火如荼的展开。然而，土地征收中的不当甚至违法行为时有发生，严重侵犯了农民的根本利益，引起了失地农民与利益者的激烈对抗，而作为弱势群体的失地农民在维权过程中的艰辛日益凸现权利救济的制度困境。①农村土地征收问题已成为社会焦点问题，如何保障失地农民的权益，各级政府和社会各界应引起普遍的关注。
一、司法救济机制的固有缺陷凸显行政救济机制的重要性
虽然学界对农村土地问题和农民权利保障问题给予了足够的重视和持续的关注，并取得了很多突破性的成果，但目前我国学者的注意力主要集中在农村土地纠纷的解决上，主要从宏观上探索适用于包括土地征收纠纷在内的各种农村土地纠纷的控制方式，②真正关注农村土地征收纠纷的研究并不多。③笔者认为，农村土地征收中的纠纷是当前农村社会各种冲突和矛盾的根本原因，化解土地征收中的矛盾是解决其他土地纠纷冲突的重要前提和保障。在为数不多关注我国农村土地征收纠纷的救济途径中，学者们大多从整体上完善行政救济机制和司法救济机制的角度甚至主要寄希望于司法救济机制去化解农村土地征收矛盾纠纷、维护农村社会稳定。诚然，我们可以将司法作为社会公平正义的最后一道屏障，但绝不应将司法作为解决纠纷的第一道防线。事实上，尽管诉讼被认为是解决纠纷最有效的方式或手段，但以诉讼的方式解决纠纷也有局限性。日本学者棚赖孝雄认为，“社会上发生的所有纠纷并不都是通过审判来解决，……被审判制度关在门外的纠纷通过其他各种可能利用的手段，有时是通过诉诸暴力来解决，有时则通过诉讼外的方式来解决。在现实中没有得到解决的纠纷不计其数，……甚至通过诉讼外的方式解决的纠纷，相比于通过审判解决的占压倒的多数。”[1]这是因为：第一，在传统儒家文化的影响下，“无讼、厌讼”的思想在中国农村和农民心中根深蒂固。中国农村是一个很大的熟人社会，诉讼这种以对抗的方式解决纠纷破坏了人们之间和谐的人际关系，让胜诉的农民承受了巨大的心理和精神压力。再加上土地征收常以公共利益的目的披上了一层合法的外衣，在个人利益要服从国家和集体利益这种社会主流价值观的引导下，农民即使征收中的权力受损也往往采取隐忍和服从的态度而避开诉讼。第二，司法救济的适用范围是有限的。在农村土地征收中的许多纠纷，如农民群体性冲突事件因为其涉及的人数多、原因复杂、影响面大而且时效性强等特点是不适宜通过诉讼去解决的。第三，司法审判的执行难问题也难以有效实现维权。在土地征收诉讼案件中，失地农民通常是因为补偿不合理、补偿标准太低而将征收人及地方政府告上法庭，即使法院公正地作出判决，但在人、财、物受制于地方政府的法院也无法实施强制执行，能够矫正行政主体侵害行为的最强悍的力量不是法院。第四，司法腐败、司法不独立现象在一定范围内长期存在。在当前法制处于逐步完善时期，权力设租和权力寻租等导致司法腐败，极大地减少了农民对司法救济的预期收益。
司法救济制度的固有弊端催生和呼唤着其他救济制度的出场。衡量一个国家法治的发展程度，在于公民的合法权利能否得到保障，更取决于各种纠纷解决机制的完善与否。而社会纠纷解决的发展过程表明，纠纷解决的手段、方式是与冲突的性质和形式相适应的。当前，农村土地征收的纠纷主要表现为两类：一类是权利人之间关于补偿费用的具体分配纠纷，是平等的民事主体遵循平等自愿的原则进行议价的过程，属于民事争议，双方可以采取协调、契约、和解等方式解决；另一类是征收人与被征收人及其他权利人之间关于补偿标准的纠纷，作为征收主体的一方为行政机关，与被征收人的地位并不平等，被征收人无法决定是否交易以及与谁交易的权利，仅能在法定的范围内进行有限的议价，其中还体现了国家权力的强制性，所以应是行政争议，这类争议如果仅以行政诉讼作为救济途径，则难逃行政诉讼受理难与胜诉难的宿命。实践中往往是第二类争议中被征收人权利受侵害后救济无门，而通过极端行为与政府部门激烈对抗，引发社会冲突和矛盾。所以完善农村土地征收纠纷的行政解决机制，既是解决农村矛盾纠纷的客观需要，也是构建和谐农村的必然要求。
二、行政解决机制的制度困境制约着土地征收纠纷的有效解决
我国目前还没有专门针对农村土地征收纠纷的单独立法，而行政解纷机制的法律文件却种类繁多，层次也参差不齐，散见于各种单行的行政法律、法规、规章和其他规范性文件的具体条文中。目前构成我国行政解决机制的行政调解、行政裁决、行政复议和信访等制度的设计还存在法律效力和程序保障不足等问题，使得行政解决机制无法形成科学体系，对于纠纷解决的作用较弱。具体表现在：
（一）行政调解
行政调解是一种混合了情、理、法的纠纷解决机制，体现了党和政府以人为本的执政理念，弘扬意思自治，在倡导和谐社会的今天有着其他纠纷解决机制无法比拟的优势。但是，在实践中其重要性常被人忽略，其本身的职能范围、机构独立性和效力、更是存在很多问题。
⒈行政调解的职能范围不明确。我国目前并没有制定统一的行政调解法，对行政机关在主持行政调解中的职能范围尚未进行有效区分。立法的不完善导致实践中行政调解的职能范围的随意性很大。行政调解的职能范围要么被界定得过宽，造成行政权力不恰当地介入法院调解或人民调解活动，造成行政权力的滥用；要么被界定得过窄，导致行政调解工作缺乏相应的法律依据，不利于其开展工作。由此也导致部分人对行政介入处理民事纠纷往往持反对、消极的态度。在公众权利意识高涨的现代社会，民事纠纷主要通过诉讼解决，行政纠纷运用行政权力解决，否则便会违反法治理念并导致行政权的滥用，这种观点已成为许多人的共识。反映在土地征收立法上，就是对土地征收纠纷无论其性质如何要么采取协商，要么行政裁决或者行政诉讼。如《土地管理法实施条例》第25条第3款“对补偿标准有争议的由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”由此可见，观念和立法的误区使得行政调解在解决土地征收纠纷中发挥作用的空间极小。
⒉行政调解组织的独立性和专业性还有待提高。当前进行行政调解的各类行政机关中的职能部门，绝大多数仍属于普通的行政机关，这类行政机关既要履行相关的行政管理职责，又要处理相关民事纠纷，任务繁重。而行政调解人员绝大多数是来自所属的行政机关，法律法规通常仅要求聘请相关专业人员，但是聘请与否完全由有关机构自行决定；对于外部人员以及各类专业人士的比例也没有硬性规定。行政调解组织及其工作人员欠缺独立性和专业性，引起了农民对调解过程的不信任和对调解结果的质疑，使得调解制度的设立难以达到预期目的。
⒊行政调解协议的效力不确定。虽然政府作为第三方进行调解，但调解协议的达成最终是当事者自愿、合意的结果。立法未规定政府调解所达成的协议效力如何，学界又否定协议在法律上的强制执行力，这两方面的作用使政府调解浪费了大量资源。即便政府调解后达成协议，农民仍可随意反悔或不执行，这从反面更加剧了调解的困难，削弱了政府工作的实效性。
（二）行政裁决
行政裁决在我国征地管理中还是一项新的制度，主要在征地补偿安置争议中发挥重要作用。其制度设计上的缺陷主要表现在：
⒈法律规定的裁决范围过窄。征用土地公告有“批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等”事项，但能够提起裁决的，只限于“补偿标准”。从充分保障被征用土地所有人、使用人合法权益的角度来看这样的规定显然是不够的。[2]
⒉争议裁决的法律程序不统一。行政裁决作为行政司法行为，应该有严格规范的程序规定，但由于我国并没有制定行政裁决法，也没有统一的行政程序法，因此导致我国目前行政裁决程序很不统一。国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》对行政裁决程序的规定非常笼统和抽象，只是强调协调前置、重在协调的原则，至于由谁裁决，如何裁决没有做出规定。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》中将拆迁裁决分为：申请与受理（或不受理）、调查与调解、中止与终结、裁决等几部分，而各地方在制定规范性文件时往往从本地区利益出发从简从快规定裁决程序，缺少具体的制度落实。
⒊专门性行政裁决机构缺位。我国法律对行政裁决机构的设定和人员的配置基本没有规定，都是由一般行政主体及其普通工作人员来承担行政裁决工作。由于这些工作人员的业务素质和法律知识的欠缺，其裁决的结果很难为当事人所接受，而且在接受司法审查时也往往因为在事实认定和法律适用方面存在着诸多问题而不被法院所支持，使得裁决的效果大打折扣。
（三）行政复议
近年来，行政复议作为一项重要的行政救济制度在化解征收矛盾、调解征收利益冲突方面发挥了重要作用。但由于行政复议制度设计本身存在一定的缺陷，影响了其在征收纠纷处理中的效果。
⒈行政复议受案范围过窄，大量土地征收争议还游离于行政复议渠道之外。首先是对于土地征收准备阶段的行为不服能否申请行政复议，立法没有明确规定。根据现行的土地管理法律、法规及规范性文件的规定，在土地征收准备阶段国土资源部门发布征地预公告、组织听证以及对拟征土地进行现场调查，这些行为都属于行政程序行为 ，对行政程序性行为不服的能否单独申请行政复议，理论界没有定论，立法也没有明确规定，实践操作也不统一。其次，被征收人对于征地批复不服的没有纳入复议范围。《行政复议法》第30条第2款的立法原意是国务院或省级人民政府的征地批复是最终决定，不得申请复议。再次，对于征地补偿安置行为能否提起行政复议，现行的法律规范规定不一致。《土地管理法》将其定性为行政争议，可以提起复议；而《土地管理实施条例》将其定为民事争议，先协商、裁决处理，对裁决不服的才能进行复议。
⒉行政复议制度整体设计和功能定位还偏重于政府内部层级监督。现行行政复议法对复议主体的规定有三种情况，一是作出被申请行政行为的行政主体，二是作出被申请行政行为的行政主体的上一级行政机关，三是作出被申请行政行为的行政主体所属的人民政府。第一种情形系当事人担任自己的法官，违反程序正义的基本原则，后二种情形，复议机关与被申请复议的行政主体之间存在行政隶属关系，也难以保证复议机关的中立性和公正性，[3]由此引起了农民对复议过程的不信任和对复议结果的质疑。
（四）信访
从权利救济的角度，信访制度是行政救济制度的一种，对于行政救济的其他方式起着补充性作用。但是，农民过度的依赖信访途径又使得信访制度的不足逐渐暴露出来。
⒈信访纠纷的处理时间长，有关部门对信访处理的态度是消极压制。《信访条例》规定，从信访事由的提出、受理、复查、复核也需要近半年时间，信访纠纷的处理方式耗费农民大量的经济成本、时间成本，却难以取得预期收益。另一方面，有关部门对信访消极压制的态度也使信访过程非常艰难和漫长。当今“稳定”压倒一切的政治、经济环境下，部分政府工作人员认为农民与政府争土地权利是“刁民”， 对土地信访行为进行“打压”，不是接访是“截访”。上访维权群众受到各级部门的“歧视”，有的被行政拘留、有的甚至被劳教、判刑。[4]
⒉信访解决机构缺乏专门性和统一性。由于信访是一种非程序性和不确定性很大的制度，缺乏一整套清晰的、普遍适用的运作规则。当政府试图展开信访处理的程序时，受救济对象救济目标、受理主体、时事政策等因素的影响，政府行政部门在处理信访案件上具有很大的随意性，如救济目标、受理主体、时事政策等因素的影响，政府行政部门在处理信访案件上具有很大的随意性。[5]往往事件涉及面广、具有紧迫性才有多部门组成联合工作小组集体处理，一般性事件就推诿、拖延。
三、完善我国农村土地征收纠纷行政救济机制之路径选择
（一）完善行政救济途径，构建科学的行政救济体系
为构建科学合理高效的行政救济制度，有效解决土地征收纠纷，可以以是否涉及国家强制力的运用和有利于双方人际关系或商业关系的恢复在行政救济的几种途径中进行层次划分。行政调解由于是在行政机关的主持下，双方当事人自愿、平等的解决纠纷，调解结果对双方没有强制约束力，所以可以把行政调解放在行政救济体系的第一层次；行政裁决和行政复议的性质具有准司法性、结果具有强制性，会对双方的原有社会关系造成一定程度的破坏，可放在行政救济的第二层次；信访作为一项具有中国本土特色的行政救济制度，它的结果是涉访事项的解决、改善或者因救济失效而维持原状，其处理结果也没有相应的法令约束，更多的是表现出强行政性而非救济性，而权利救济只是其一项辅助性的功能，所以信访制度是一项弱救济制度，是行政救济体系中作为其他救济制度的补充。
⒈完善行政调解制度。在当前因土地征收引发的冲突、矛盾越来越激烈的形势下，行政调解作为一种柔性之治日益受到各级政府部门的重视。然而，行政调解并非是一种任意而为的活动。完善行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序是必要的。
第一，明确行政调解的范围。行政调解的受案范围应不仅包括公民与公民之间、公民与法人或其他组织之间发生的民事争议，也应涵盖公民、法人或其他有关组织与行政机关之间发生的行政争议。如前文所述，当前农村土地征收纠纷中第一类是征收人与被征收人及其他权利人之间关于补偿标准的纠纷，属于行政争议，另一类是权利人之间关于补偿费用的具体分配之间的纠纷属于民事争议，这两类争议应该都纳入行政调解的范围。
第二，加强行政调解机制中相关机构的独立性和专业性。《农村土地承包法》第51条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。”如果说村民委员会作为村民自治性组织的调解是人民调解的话，那么乡镇人民政府的调解就可以理解为行政调解。为加强乡镇政府的调解在土地征收纠纷中的作用，应在乡镇政府内部成立乡镇调解委员会，委员会成员独立于相关的乡镇政府机关乃至纠纷当事人，应适当吸收外部专家参与，并对人员的选配和比例设定明确的条件。
第三，赋予行政调解法律效力。为了提高行政调解的适用效果，可以考虑参考韩国等国的做法，对于土地征收纠纷中的行政调解，在确保相关行政调解机构独立性、专业性和调解程序公正性的基础上，直接赋予该调解协议等同于法院调解的效力，即允许其具有执行力。当事人一旦自愿在调解协议上签字盖章，承诺接受调解结果，则不得再反悔。否则，对方当事人可以向法院申请强制执行。当然，也可以参考我国台湾地区的做法，即当事人签订调解协议后，有关行政机关应将该协议送交有管辖权的法院，由法院依专门程序进行审核。经其审核无误，便赋予其等同于法院调解的效力，允许其具有执行力。[6]
⒉健全行政裁决制度。行政裁决制度，在解决土地征收纠纷中的积极性有：首先，农村土地耕作有着极强的季节性，所以土地征收纠纷要求快捷，与诉讼的严整、缓慢、费用昂贵相比，行政裁决更迅速和经济。其次，专门的裁决机构对农村土地政策的把握和乡土社会的了解更优于案件管辖范围宽泛的司法机关。再次，土地征收部门与农民在力量对比上的悬殊，而裁决的准司法程序比建立在平等自愿基础上的行政调解更有利于达到公正的目标。为发挥行政裁决在土地征收纠纷中的积极作用，完善行政裁决制度的措施有：
第一，保证裁决主体的独立性。裁决主体的独立性是整个制度设计中关键的一环。为保证其独立，裁决机构必须与行政机关分离。“要真正实现这种独立，关键的问题在于，裁判所应当由独立的成员而不是公务员，裁判所的特性与其说是官僚机构，不如说是民众法庭。”[7]所以裁决机构应独立于各级农业行政主管部门，行政机关的工作人员不得在裁决所担任职务，可以由村集体组织代表和农民代表和其他熟悉法律政策的专业人士组成裁决庭，依据土地征收纠纷的复杂性组成乡镇、县市、省三级裁决机构。
第二，保证裁决程序的公正性。裁决程序的公正性是保证裁决结果公正性的制度前提。作为具有准司法性质的行政裁决，其裁决程序应严格的由以下步骤构成：申请——受理——审理——裁决。农村土地征收纠纷的裁决应以当事人申请为前提；裁决机构应对申请及时进行审查，经审查符合受理条件的及时通知纠纷其他当事人；裁决机构对土地征收争议进行实质性审理，包括对有关事实和证据的核实，召集当事人进行询问、调查、质证，视情形决定是否正式开庭；裁决机构在对事实进行实质性审查后以书面形式作出裁决决定并送达当事人，告知当事人对裁决不服的救济途径。裁决程序的每一个阶段都可以调解，调解不成应及时裁决。
第三，保证裁决的效力和对裁决的救济。农村土地征收纠纷裁决送达当事人既发生法律效力，对裁决不服可以提出向上一级裁决机构提出复审式裁决也可以向法院起诉。修改《土地管理法实施条例》第25条第3款，改变裁决决定一经作出就具有终局的法律效力的做法，明确规定被征收人不服裁决的，有权向有关行政机关申请行政复议或向法院起诉。复审式裁决机构可以对事实和法律全面审查，法院在审理时应尊重农地裁决机构对事实的认定，仅对适用法律进行合法性审查。在裁决书规定的时间未提出复审式裁决也未向法院起诉的，裁决书发生法律效力。
⒊完善行政复议制度。行政复议制度在土地征收补偿纠纷中的运用，具有无法取代的优势。首先，土地征收及其补偿涉及到对土地用途、土地级差价格和房屋及其他土地附着物价值的评估和认定，具有很强的专业技术性，专司土地管理的行政部门可以依据其精通的技术和专长在查清事实的基础上准确的适用法律，作出令人信服的决定；其次，行政复议是行政系统内部的监督，由上级行政机关对下级机关的征收补偿行为进行审查，可以督促下级行政机关合法行使职权，也可使错误的行政行为能得到及时纠正，维护相对人的合法权利。所以，完善土地征收中的行政复议制度，可以强化其在土地征收中的纠纷化解功能。其具体制度设计有：
扩大行政复议的受案范围，将土地征收补偿争议纳入其中。在制度规定上，可以将我国《土地管理法实施条例》第25条第3款“对补偿标准有争议的由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”修改成“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决或者申请上级政府部门复议，对复议结果不服还可提起诉讼。” 这样就将《土地管理法实施条例》中的终局裁决改为在裁决和复议中任选其一，选择裁决，裁决终局；选择复议，对复议不服还可申请诉讼，这样才能对被征收人的权益进行有效保护。
建立隶属于各级人民政府但又具有相对独立性的行政复议委员会。为保证行政复议机关的独立性，应将目前上下级复议委员会之间领导与被领导的关系转变为指导和监督关系。每级复议委员会依法独立行使复议权，提起复议的农民对复议结果不服不能再提起二次复议，只能向法院提起诉讼，这样才能避免多次复议造成的资源浪费和效率低下，才能更好地保护农民的合法权利。对侵害农民合法权益的征地行为，通过行政复议，作出确认违法、撤销、变更或者赔偿的复议决定，克服各种形式的“官官相护”，决不能使行政复议演变为“和稀泥式的维持会”。要把是否依法有效解决行政争议、化解矛盾，作为衡量行政复议案件办理质量的重要尺度。
规定复议期间土地征收停止执行。行政复议不停止执行，是指行政机关不因当事人申请行政复议或者提起行政诉讼而暂时停止行政决定的执行，其目的是为了保证行政管理活动的持续性和稳定性，维护法律的安定性和社会秩序的稳定性。由于土地征收的特殊性，这种制度的适用不利于被征收人合法权利。土地征收使得土地所有权发生转移，土地的用途也发生变化，土地之上的建筑物、种植物等一经拆除或改造往往无法复原。如果复议机关作出撤消违法征地，而土地已被使用，恢复原状存在困难，撤消征地决定就失去意义，被征收人的权益得不到保护，复议制度的救济就会名存实亡。
⒋完善作为补充的信访制度。信访救济与法治关系的两面性既预示了信访救济被纳入行政法治轨道的可能性，也表明了信访救济与法治建设相互协调的艰巨性。为发挥信访制度的功能，必须进行畅通信访渠道、改革信访机构。
第一，畅通信访渠道，提高信访效率。为了实现渠道的畅通无阻，尊重和维护农民的信访权利，首先，运用现代先进的信息技术，建立信访工作信息系统，各级信访接待部门可以充分利用现有政府信息网络资源，建立本区域的信访信息平台，以实现系统在纵向上的互联互通。其次，利用先进的信息平台建立科学合理的信访受理机制和值得信赖的信访案件处理方式。可以组织法律专家或法务工作者、志愿者等共同参与，通过咨询、教育、协商、调解、听证等多种方法，依法、及时合理地处理好农民的投诉请求；[8]同时可以将案件处理过程和结果在网上通报公布，也可以与农民互动，实现由不透明向公开制度的转变，增强农民对信访处理的信任度。
第二，改革信访机构设置。首先要整合信访机构，由立法机关统领所有信访机构。加强地方各级人大及人大常委会对地方信访机构及全国人大及人大常委会对中央信访机构的管制、协调和监督。其次，实行信访部门主任负责制。对信访工作的地位、机构、职能、作用和工作规范在法律上作出明确规定，及时有效地对农民反映的问题进行处理，避免对涉及农民土地信访案件相互推诿、层层转办；再次，建立一支高素质的专业化信访工作队伍，这样才能有效帮助农民解决问题，提高信访机构的公信力。
（二）建立行政救济机制与司法救济机制在内的其他救济机制的有机衔接
⒈强化法院对于纠纷的行政解决机制的监督与制约。根据“司法最终解决”原则，纠纷的行政解决机制不得剥夺当事人的诉权，任何对纠纷的行政解决的过程和结果不满的当事人都有权从法院获得最终的救济，法院可以行使其司法审查权。首先，对于调解协议而言，一方面当事人可以对调解协议在反悔期内行使反悔权，向法院起诉，或者在行政裁决做出后的法定期限内向法院起诉。不过需要着重指出的是，依据“裁判者不受追诉”原则，这里的“起诉”不是针对行政调解机构或行政裁决机构提起的行政诉讼，而是就原纠纷提起的诉讼。另一方面，即使在调解协议或行政裁决书生效后，当事人仍可依据法定理由申请法院撤销或不予执行调解协议或行政裁决书，而由法院依职权进行审查。其次，对于行政裁决与司法救济的关系而言，对农村土地征收纠纷设立行政裁决前置制度时，应特别注意对当事人诉权的保护。要改变关于土地征收补偿标准争议一裁终局的不当认识和做法，明确规定被征收人不服裁决的，可根据争议性质分别提起民事诉讼或行政诉讼。对于解决行政争议的行政裁决，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。而对解决民事争议的行政裁决，则向法院提起民事诉讼。[9]再次，调整行政复议和司法救济在农村土地征收纠纷的相互关系，取消行政复议前置制度的规定，保障失地农民直接提起诉讼的权利。对失地农民选择行政复议的，应特别注意对失地农民诉权的保护。同时扩大行政诉讼受案范围，使所有农村土地征收纠纷行政复议案件都受制于司法审查。最后，协调信访与司法救济机制的关系。协调信访与司法救济机制的关系，关键是明确信访的弱救济功能定位。针对土地征收中农民信访数量逐年上升，甚至在民众心理滋生一种信‘访不信‘法的思想，有损司法权威的现状，有必要重新明确信访的功能定位，也就是说，要发挥司法在现代法治社会的权威，必须尽量缩减带有“人治”色彩的信访制度的救济功能。这一点在《信访条例》第14条中有规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”
⒉引入和规范协商、和解等合意型纠纷解决方式。所谓合意型纠纷解决方式，指双方当事人就以何种方式和内容来解决纠纷等主要方面达成了合意而使纠纷得到解决，这里主要指的是协商与和解。协商、和解虽不包含在现有行政解决机制之中，但从在立法上还是将其作为纠纷解决方式，[10]成为行政救济机制的有益补充。然而，问题在于立法并没有赋予协商、和解达成的协议以法律效力，导致其在实践运用的低效率和滥用。为了防止事实存在的合意型纠纷解决方式游离于法律监控之外，充分发挥合意型纠纷解决方式在农村土地征收纠纷解决中的功能优势，应当在行政纠纷解决机制中正式引入合意型纠纷解决方式，将其纳入法治的轨道。
笔者认为，完善协商与和解的纠纷解决方式，首先，规范协商与和解的过程。为防止协商与和解的滥用，对征收人与被征收人决定协商、和解的过程以订立合同之程序进行规范。其具体过程为：当征收人与被征收人就征地补偿标准产生争议，如一方拟采用协商或和解的方式，可向纠纷另一方发出协商的要约，另一方若同意则发出承诺，则双方同意通过协商、和解方式解决纠纷。其次，被征收人与征收人要就所协商的问题及自己拟采取的解决方式拿出各自的方案，在双方商定的时间地点就双方的补偿标准交流信息，确定争点，同时对争点进行谈判，将谈判的结果制作和解协议。再次，赋予和解协议以一定的效力，可赋予和解协议以“公法合同”的性质。和解协议一旦具有合同的性质就给予了被征收人请求法院保护的权利。最后，为了促使纠纷主体选择协商的方式解决纠纷，避免法院的工作压力，可以在法律中规定：当事人请求法院解决土地征收纠纷之前要先进行协商与和解。[11]
协商、和解的纠纷解决方式与处于行政救济机制第一层次的行政调解在纠纷解决的平等自愿以及对有利于当事人社会关系的恢复性方面比较相似，不同的是协商、和解完全由平等的当事人根据各自的利益需求去沟通和谈判，而行政调解由行政机关作为第三人居中评判，因此，对于土地征收中的补偿纠纷可由当事人在协商、和解与行政调解中进行选择，协商、和解不成还可以申请行政调解。协商、调解与处于行政救济机制第二层次的行政裁决、行政复议在法律性质和处理主体上存在较大的差别，这种区别直接导致二者在土地征收纠纷中的适用范围的不同，协商与和解适用于除对土地征收合法性产生争议外的其他的土地征收纠纷案件，而行政裁决、行政复议能适用于土地征收中所有的纠纷。土地征收中的纠纷经协商、和解仍不能解决都可以由当事人提起裁决或复议。协商、和解与作为补充层次的信访解决机制有很大的通融性，实践中，协商、和解往往是信访部门经常用到的调解纠纷的手段，在解决信访部门的涉诉案件中发挥着重要作用。限于篇幅，笔者在此不再赘述。对协商和解与行政救济机制的几种具体类型进行比较，一方面可以使不同的案件适用不同的纠纷解决方式，另一方面可以为不同纠纷解决方式之间进行协调衔接。
在农村土地征收纠纷的多种解决机制中，行政解决机制尽管也有着种种不足，但它比司法解决机制更适用于农村社会，通过具体的制度完善不仅能有效发挥其作用，而且能实现行政救济机制与司法救济机制在内的其他救济机制的有机衔接，最大限度发挥各种纠纷解决机制之合力作用。唯有如此，才能在充分保障农民群体在农村土地征收中的合法利益基础上，促进农村社会的稳定和经济的发展。
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（责任编辑：徐 虹）
Abstract：With the acceleration of urbanization，land disputes in the field are growing in China，which needs urgent effective resolution.Because of the inherent flaws of judicial relief insurmountable，the importance of administrative relief mechanism is highlighted.There are still some legal and procedural problems in the design of current administrative settlement mechanisms including the administrative mediation，the administrative ruling，the administrative reconsideration，petition and other systems.To play more active roles in the administrative settlement mechanism in rural land expropriation，we should make great effort to improving various administrative remedies ways，building a scientific system of administrative remedies，establishing organic convergence mechanism between administrative relief and other relief mechanisms.
Key words：land expropriation；administrative mediation；administrative ruling；administrative relief mechanism
