初探基础设施PPP项目风险管理
焦荣华
摘要：PPP作为新型的项目投资管理模式，可以在满足社会资源合理利用的前提下，优化我国现有的融资方式、降低财政资金压力。近年来，我国的城市基础设施建设领域较为广泛地应用了PPP 模式，对城市基建建设发挥着良好的评估和控制作用。本文针对PPP项目风险管理在城市基建应用中存在的问题进行简单剖析，并提出相关建议，为更好的应用PPP建设基础设施奠定基础。
关键词：PPP项目；基础设施；风险管理
PPP项目财务管理模式由于具有其独有的优越性被许多发达国家广泛应用于各个领域当中。同时作为一种新型的融资模式，使社会资本引入到了城市基础设施建设当中，在此过程当中，政府和社会资本双方处于共赢互利的状态。社会资本为公共部门实施基础设施建设提供了技术及资金方面的支持，而政府部门通过公共服务使社会资本方获取經济利益。但是此种融资方式虽然期限长、单一性以及风险大等融资缺点得以克服，但是在利润分配上，政府部门和社会资本方存在不一致的情况，并且，双方不能有效对项目管理中存在的风险因素进行识别、分析[1]。对此，需要将PPP项目融资通过结合理论与实践的方法来评估风险，同时制定相应的解决预案，使项目运营的服务质量与效率能够不断得到提高。
一、基础设施PPP项目风险类型
PPP项目具有规模大、工期长的特点，所以在PPP模式的整个运行过程中所面临的风险较大。所以需要在项目实施前期需要对存在的各项风险因素实施分析和管理。PPP项目风险在不同视角分析其类型也会有所不同。本文主要以项目参与方为视角，将项目风险分为社会资本功能丧失及金融投资风险以及政府职能缺失风险。
（一）政府职能缺失
在基础设施PPP项目当中，政府部门对项目实施起着不可忽视的积极推进作用。主要包括对项目前期所制定的相关决策以及完善相关法规及制度。但是由于我国PPP项目模式起步及发展较晚，相关的制度和法规都处于逐步探索和完善的阶段，项目开展还需要借鉴国外项目实施的相关经验。与此同时，企业在政策制度调控和市场经济影响下处于弱势条件，由于政策变化很容易影响到PPP项目的盈利水平，所以相关政府部门变更决策会导致社会资本参与项目建设的难度大大增加，并且由于政府职能部门的换届选举、政策变化、监管不利、职能缺失等原因都会增加项目风险，甚至导致项目流产而成为烂尾工程。
（二）社会资本方面临的风险类型
1.社会资本职能缺失
在社会资本参与到PPP项目建设和管理过程中，由于项目资金管理不到位，导致资金管理及使用效率低下，并且在项目建设过程中的支出和收入无法估计，很容易产生超出预算的情况，而对预算实施调整和追加，依据规定需要进行审批。而预算审批需要一定的时间，导致项目无法按预期进行施工。并且社会资本方相关的PPP项目管理人员缺乏严格的管理意识，导致项目运营过程中没有发挥良好的管理职能，对建设成本的管控力度不够，导致项目因成本过高而面临资金短缺风险，甚至会出现资金供应不及时的现象，并由此导致资金链断裂从而使项目运营受到严重影响。并且社会资本方由于对项目投资收益的预估不准确，还面临着因盈利低下而出现亏损风险，使后期运行的投资收益无法达到预期标准。
2.资金筹集难度大，存在不可控金融风险
在PPP项目实施过程中，社会资本方所面临的金融风险，主要是由于自身不够合理的资本结构以及不成熟的资本市场等内外因素同时作用下所产生的风险。金融风险主要表现为企业获取资金渠道较少、资金筹集、运转存在困难等。在项目建设初期，社会资本在参与PPP项目建设前与政府部门签订具有特许经营性质的协议，只有企业能够在协议规定期限内顺利完成项目投资，才能够使项目顺利实施得到保障。但PPP项目一般规模较大，建设所投入的资金较多，资金筹集的难度相对较大。在项目实施过程当中，若出现通货膨胀现象，则会导致项目成本也就随之增加，使项目面临收益降低的风险。
二、基础设施PPP项目风险管理的控制策略
（一）采取风险共担机制
在各种项目中，收益与风险是共存的，因此风险与收益的分配也应该是相对称的。所以对PPP项目中所存在风险也不应由单独一方全部承担，而应当采取风险共担机制。而风险分配应当遵循相应原则，在发生风险时，对风险具有较强控制力的一方需要控制相应风险，项目双方所承担的风险要有上限，风险承担的程度需要与收益回报相匹配。对此，社会资本方需要承担资金投入、项目设计、财务管理、项目建设、运营及维护等商业风险及融资风险；政府需要承担最低需求风险、政策、法律等风险，还需要承担保护公共利益、监管的风险，在政府直接向客户收费的情况下，还需要承当财务风险；政府与社会资本共同承担自然灾害等不可抗力风险。
（二）PPP项目中的政府公共部门管理措施
1.增强政府对项目风险的管理意识
政府相关的项目管理人员应当明确了解并掌握项目的整个周期，在项目周期中的各个环节都应当参与风险管理。建立事前评估预测、事中控制监督以及事后管理运营等全过程的长效风险管理监管机制。在政策制定以及审批的过程中需要为PPP项目提供相关补贴及优惠政策，并需要不断对PPP项目相关的法律法规及政策制度进行完善，保证项目后期运营能够做到有法可依。此外，政府应当发挥良好的金融资本市场调控能力，针对通货膨胀以及汇率造成的风险采取积极措施进行管控，并提前做好此类因素干扰的应对措施。政府公共部门也应当依据项目实际情况，通过采取特许经营以及调价等方式对社会资本的经济收益进行保障[2]，让社会资本在通货膨胀时期的经济损失得以有效减少。
2.利用合同约束防止政府职能缺失风险
在PPP项目中，政府与社会资本方是合同主体，处于平等地位，是以市场机制为基础而建立的一种互惠合作关系。因此可以通过合同条款对项目双方主体的权利及义务发挥保障作用。政府在PPP项目中主要发挥授权与监管职能，对社会资本运营项目产生经营利润进行调节，以此使公共利益得到保证的同时，还能够使社会资本方获取合理收益。因此为了防止政府职能缺失造成项目风险，可以在签订合同时，就对利益分配规则进行明确制定，以此来平衡双方收益。当项目获取利润较低时，政府应当依据合同内容对社会资本方进行补贴，而当社会资本方从项目中获取超额利润时，政府可以依据合同内容对其利润水平实施有效控制，使政府职能缺失造成项目面临风险的几率降低。
（三）PPP项目中的社会资本方管理措施
1.提高风险管理意识，加强风险防控水平
社会资本方作为项目建设运营以及项目建设技术的提供者及管理者，更应该具备良好的风险防控意识。社会资本方需要建立项目财务管理部门，并由专业负责人进行负责，并通过对项目整个周期进行了解，更好的对项目成本造价进行预估，防范因项目资金短缺、管理不到位而影响工期的现象发生。其次，社会资本方应当建设合理的风险分担机制，针对项目施工单位，应当选择具备雄厚的经济、技术实力以及具有丰富的风险管理经验，支持并监督施工单位积极引进先进的管理人员，使施工单位的管理质量得到有效提升和保证，以此使建设施工质量以及施工进度能够得到有效保障；最后，在管控项目运营风险方面，需要对项目招标、投标等方面的程序进行严格审查，以此保证所选择的运营商具有更佳的实力和能力，以期良好的运营、管控能力使运营风险得到有效减少，提高项目运营效率。针对部分不可预计的风险因素，可将风险通过保险投入等方式转移到保险公司，从而使自然灾害等无法预测和管控风险的特殊性的风险得以有效避免，降低损失，使项目各方的利益都能够得到保障[3]。
2.金融風险应对措施
针对社会资本参与PPP项目建设所面临的融资风险，企业可以充分利用特许经营协议，采用同时与多家金融机构融资的方式，使企业可以在短期内筹集大量资金。并且企业可以选择与实力雄厚的供应商、承包商实施合作并签订合同，使通货膨胀等风险可由供应及承包商承担风险，并且通过选择适宜的风险分担机制，使企业所承担的金融风险能够得到有效降低。
当前，整个市场处于波动状态，并且市场变动会导致价格随之发生改变。因此企业实施PPP项目风险管理的过程中，就需要使价格能够平衡各个项目利益相关者，同时能够由此发挥一定的激励作用。针对通货膨胀使企业面临金融风险时，可以通过签订外汇和物价指数保值条款合同、物价指数保值条款合同等方法类尽量规避通货膨胀所带来的风险。物价指数保值条款合同可以通过在合同条款内容中，明确的将产品实际价格、物价变动情况对合约价格实施调整的内容在项目合同中进行体现；通过签订物价指数保值以及外汇条款合同，可以使项目发起人能够对产品及汇率变动对收益产生影响的情况进行综合考虑。当通货膨胀以及汇率的变动超出合同约定值，则需要适当的延长特许期。而当汇率出现一定调整的情况下，需要对汇率设置适宜的变化区间，当汇率变化幅度在区间范围内的情况下，所产生的汇率风险承担人为项目发起人；当超过区间范围时，政府则需要给予一定补偿，以保证企业的经济地位与汇率变动前基本保持一致为补偿原则。
三、结束语
在基础设施得到大力发展的今天，在项目建设过程中引入PPP模式，使项目资金问题得到了良好解决，同时使项目在后期运营效率得到了有效提高，而社会资本也同时获取了利益回报。而有效识别和分析基础设施PPP项目风险，并采取相应措施进行风险防控，以此保证城市基础建设项目能够得到顺利实施，使双方共赢的局面能够真正得到实现。
参考文献：
[1]李凯风.城镇基础设施建设PPP融资模式风险管理研究[J].求索，2016（1）：109-113.
[2]李冬冬.基础设施PPP项目的风险管理探究[J].现代企业文化，2016（36）：94-95.
[3]谢新华.城市基础设施 PPP项目融资风险管理研究[J].全国商情：经济理论研究，2015（7）：39-40.
（作者单位：中航建设集团有限公司）
摘要：PPP作为新型的项目投资管理模式，可以在满足社会资源合理利用的前提下，优化我国现有的融资方式、降低财政资金压力。近年来，我国的城市基础设施建设领域较为广泛地应用了PPP 模式，对城市基建建设发挥着良好的评估和控制作用。本文针对PPP项目风险管理在城市基建应用中存在的问题进行简单剖析，并提出相关建议，为更好的应用PPP建设基础设施奠定基础。
关键词：PPP项目；基础设施；风险管理
PPP项目财务管理模式由于具有其独有的优越性被许多发达国家广泛应用于各个领域当中。同时作为一种新型的融资模式，使社会资本引入到了城市基础设施建设当中，在此过程当中，政府和社会资本双方处于共赢互利的状态。社会资本为公共部门实施基础设施建设提供了技术及资金方面的支持，而政府部门通过公共服务使社会资本方获取經济利益。但是此种融资方式虽然期限长、单一性以及风险大等融资缺点得以克服，但是在利润分配上，政府部门和社会资本方存在不一致的情况，并且，双方不能有效对项目管理中存在的风险因素进行识别、分析[1]。对此，需要将PPP项目融资通过结合理论与实践的方法来评估风险，同时制定相应的解决预案，使项目运营的服务质量与效率能够不断得到提高。
一、基础设施PPP项目风险类型
PPP项目具有规模大、工期长的特点，所以在PPP模式的整个运行过程中所面临的风险较大。所以需要在项目实施前期需要对存在的各项风险因素实施分析和管理。PPP项目风险在不同视角分析其类型也会有所不同。本文主要以项目参与方为视角，将项目风险分为社会资本功能丧失及金融投资风险以及政府职能缺失风险。
（一）政府职能缺失
在基础设施PPP项目当中，政府部门对项目实施起着不可忽视的积极推进作用。主要包括对项目前期所制定的相关决策以及完善相关法规及制度。但是由于我国PPP项目模式起步及发展较晚，相关的制度和法规都处于逐步探索和完善的阶段，项目开展还需要借鉴国外项目实施的相关经验。与此同时，企业在政策制度调控和市场经济影响下处于弱势条件，由于政策变化很容易影响到PPP项目的盈利水平，所以相关政府部门变更决策会导致社会资本参与项目建设的难度大大增加，并且由于政府职能部门的换届选举、政策变化、监管不利、职能缺失等原因都会增加项目风险，甚至导致项目流产而成为烂尾工程。
（二）社会资本方面临的风险类型
1.社会资本职能缺失
在社会资本参与到PPP项目建设和管理过程中，由于项目资金管理不到位，导致资金管理及使用效率低下，并且在项目建设过程中的支出和收入无法估计，很容易产生超出预算的情况，而对预算实施调整和追加，依据规定需要进行审批。而预算审批需要一定的时间，导致项目无法按预期进行施工。并且社会资本方相关的PPP项目管理人员缺乏严格的管理意识，导致项目运营过程中没有发挥良好的管理职能，对建设成本的管控力度不够，导致项目因成本过高而面临资金短缺风险，甚至会出现资金供应不及时的现象，并由此导致资金链断裂从而使项目运营受到严重影响。并且社会资本方由于对项目投资收益的预估不准确，还面临着因盈利低下而出现亏损风险，使后期运行的投资收益无法达到预期标准。
2.资金筹集难度大，存在不可控金融风险
在PPP项目实施过程中，社会资本方所面临的金融风险，主要是由于自身不够合理的资本结构以及不成熟的资本市场等内外因素同时作用下所产生的风险。金融风险主要表现为企业获取资金渠道较少、资金筹集、运转存在困难等。在项目建设初期，社会资本在参与PPP项目建设前与政府部门签订具有特许经营性质的协议，只有企业能够在协议规定期限内顺利完成项目投资，才能够使项目顺利实施得到保障。但PPP项目一般规模较大，建设所投入的资金较多，资金筹集的难度相对较大。在项目实施过程当中，若出现通货膨胀现象，则会导致项目成本也就随之增加，使项目面临收益降低的风险。
二、基础设施PPP项目风险管理的控制策略
（一）采取风险共担机制
在各种项目中，收益与风险是共存的，因此风险与收益的分配也应该是相对称的。所以对PPP项目中所存在风险也不应由单独一方全部承担，而应当采取风险共担机制。而风险分配应当遵循相应原则，在发生风险时，对风险具有较强控制力的一方需要控制相应风险，项目双方所承担的风险要有上限，风险承担的程度需要与收益回报相匹配。对此，社会资本方需要承担资金投入、项目设计、财务管理、项目建设、运营及维护等商业风险及融资风险；政府需要承担最低需求风险、政策、法律等风险，还需要承担保护公共利益、监管的风险，在政府直接向客户收费的情况下，还需要承当财务风险；政府与社会资本共同承担自然灾害等不可抗力风险。
（二）PPP项目中的政府公共部门管理措施
1.增强政府对项目风险的管理意识
政府相关的项目管理人员应当明确了解并掌握项目的整个周期，在项目周期中的各个环节都应当参与风险管理。建立事前评估预测、事中控制监督以及事后管理运营等全过程的长效风险管理监管机制。在政策制定以及审批的过程中需要为PPP项目提供相关补贴及优惠政策，并需要不断对PPP项目相关的法律法规及政策制度进行完善，保证项目后期运营能够做到有法可依。此外，政府应当发挥良好的金融资本市场调控能力，针对通货膨胀以及汇率造成的风险采取积极措施进行管控，并提前做好此类因素干扰的应对措施。政府公共部门也应当依据项目实际情况，通过采取特许经营以及调价等方式对社会资本的经济收益进行保障[2]，让社会资本在通货膨胀时期的经济损失得以有效减少。
2.利用合同约束防止政府职能缺失风险
在PPP项目中，政府与社会资本方是合同主体，处于平等地位，是以市场机制为基础而建立的一种互惠合作关系。因此可以通过合同条款对项目双方主体的权利及义务发挥保障作用。政府在PPP项目中主要发挥授权与监管职能，对社会资本运营项目产生经营利润进行调节，以此使公共利益得到保证的同时，还能够使社会资本方获取合理收益。因此为了防止政府职能缺失造成项目风险，可以在签订合同时，就对利益分配规则进行明确制定，以此来平衡双方收益。当项目获取利润较低时，政府应当依据合同内容对社会资本方进行补贴，而当社会资本方从项目中获取超额利润时，政府可以依据合同内容对其利润水平实施有效控制，使政府职能缺失造成项目面临风险的几率降低。
（三）PPP项目中的社会资本方管理措施
1.提高风险管理意识，加强风险防控水平
社会资本方作为项目建设运营以及项目建设技术的提供者及管理者，更应该具备良好的风险防控意识。社会资本方需要建立项目财务管理部门，并由专业负责人进行负责，并通过对项目整个周期进行了解，更好的对项目成本造价进行预估，防范因项目资金短缺、管理不到位而影响工期的现象发生。其次，社会资本方应当建设合理的风险分担机制，针对项目施工单位，应当选择具备雄厚的经济、技术实力以及具有丰富的风险管理经验，支持并监督施工单位积极引进先进的管理人员，使施工单位的管理质量得到有效提升和保证，以此使建设施工质量以及施工进度能够得到有效保障；最后，在管控项目运营风险方面，需要对项目招标、投标等方面的程序进行严格审查，以此保证所选择的运营商具有更佳的实力和能力，以期良好的运营、管控能力使运营风险得到有效减少，提高项目运营效率。针对部分不可预计的风险因素，可将风险通过保险投入等方式转移到保险公司，从而使自然灾害等无法预测和管控风险的特殊性的风险得以有效避免，降低损失，使项目各方的利益都能够得到保障[3]。
2.金融風险应对措施
针对社会资本参与PPP项目建设所面临的融资风险，企业可以充分利用特许经营协议，采用同时与多家金融机构融资的方式，使企业可以在短期内筹集大量资金。并且企业可以选择与实力雄厚的供应商、承包商实施合作并签订合同，使通货膨胀等风险可由供应及承包商承担风险，并且通过选择适宜的风险分担机制，使企业所承担的金融风险能够得到有效降低。
当前，整个市场处于波动状态，并且市场变动会导致价格随之发生改变。因此企业实施PPP项目风险管理的过程中，就需要使价格能够平衡各个项目利益相关者，同时能够由此发挥一定的激励作用。针对通货膨胀使企业面临金融风险时，可以通过签订外汇和物价指数保值条款合同、物价指数保值条款合同等方法类尽量规避通货膨胀所带来的风险。物价指数保值条款合同可以通过在合同条款内容中，明确的将产品实际价格、物价变动情况对合约价格实施调整的内容在项目合同中进行体现；通过签订物价指数保值以及外汇条款合同，可以使项目发起人能够对产品及汇率变动对收益产生影响的情况进行综合考虑。当通货膨胀以及汇率的变动超出合同约定值，则需要适当的延长特许期。而当汇率出现一定调整的情况下，需要对汇率设置适宜的变化区间，当汇率变化幅度在区间范围内的情况下，所产生的汇率风险承担人为项目发起人；当超过区间范围时，政府则需要给予一定补偿，以保证企业的经济地位与汇率变动前基本保持一致为补偿原则。
三、结束语
在基础设施得到大力发展的今天，在项目建设过程中引入PPP模式，使项目资金问题得到了良好解决，同时使项目在后期运营效率得到了有效提高，而社会资本也同时获取了利益回报。而有效识别和分析基础设施PPP项目风险，并采取相应措施进行风险防控，以此保证城市基础建设项目能够得到顺利实施，使双方共赢的局面能够真正得到实现。
参考文献：
[1]李凯风.城镇基础设施建设PPP融资模式风险管理研究[J].求索，2016（1）：109-113.
[2]李冬冬.基础设施PPP项目的风险管理探究[J].现代企业文化，2016（36）：94-95.
[3]谢新华.城市基础设施 PPP项目融资风险管理研究[J].全国商情：经济理论研究，2015（7）：39-40.
（作者单位：中航建设集团有限公司）
