健全机制 化解矛盾 为实现移民稳得住、能发展提供坚强后盾
万尊和 王克 杜海燕
南水北调是缓解我国北方水资源严重短缺局面的世纪性战略工程，其工程建设涉及大批非自愿性移民。作为南水北调中线工程渠首和核心水源地，淅川县在20世纪修建丹江口水库时移民20.2万人的基础上，再次搬迁南水北调移民16.8万人，使其成为名副其实的全国第一移民大县。
由于移民工作较为特殊，移民上访问题不断。2012年以来，发生在淅川移民领域的各类信访案件达248件，呈现出更为复杂、更为激烈的移民上访态势，成为影响淅川社会大局稳定的重要因素，也是考量内安移民是否稳得住、能发展、可致富的一项重要指标。淅川县人民检察院作为法律监督机关，服务移民，化解移民信访矛盾责无旁贷。为此，笔者对2012年以来的248起移民信访案件做了深入的调查分析，提出一些粗浅的看法和建议。
一、后移民时代淅川移民信访的主要特点
（一）淹没线以上留置群众信访呈急剧上升状态
调查发现，涉及外迁移民信访案件84起，内安移民69件，淹没线以上留置群众97件，其中外迁移民占全部信访案件的33.8%，内安移民占全部信访案件的26.8%，淹没线以上留置群众占全部信访案件的39.4%。从移民信访案件主体分布看，外迁移民、内安移民、淹没线以上留置群众的不安定因素均依然严重，淹没线以上留置群众信访呈急剧上升状态。
（二）信访内容与移民生产生活密切关联
从信访案件内容来看，外迁、内安移民信访内容多为房屋质量问题、户籍认定问题、村组干部作风腐败等问题，特别是移民后期资金扶持、项目扶持落实领域的上访更为突出；淹没线以上留置群众信访多为移民身份和生产生活问题。
（三）移民信访形式以群访和集体访为主
从移民信访方式看，越级信访十分突出，群访、集体访成为主要形式。许多淹没线以上留置群众认为，县乡干部解决不了他们要求增补为移民身份的信访诉求，只有往上层政策制定部门信访才能得到根本解决，直接导致赴省、赴京信访呈逐年上升趋势。这部分人因为有共同利益需求，往往形成集体访，有的结伴信访，有的由群众集资，让部分群众挑头进京信访。
（四）移民信访呈现出白热化趋势
由于移民自身的身份特殊，加之2014年正式调水，蓄水时间紧迫，淹没线以上留置移民很快将面临交通、饮水、就学、就医等重重困难，这些因素决定其上访行为的迫切性、激烈性。部分移民认为自己是移民，身份特殊，政府有求自己，不闹政府不知道移民的需求，于是许多上访者潜意识里形成了“大闹大解决、小闹小解决，不闹不解决”的信访观念，上访时言行过激，打横幅、堵大门，甚至对工作人员大打出手，赴省、赴京信访更是每年以40%的速度增加。
（五）个性信访逐渐凸显
随着外迁、内安移民新群体的逐渐形成，移民生产生活的逐步稳定，移民村群众与周边村群众的矛盾日益上升，再加上就医难、入学难、行路难、通电难、通讯难等一系列生活难题，个案上访也逐年上升，个性信访正逐渐凸显。
二、后移民时代淅川移民信访产生的主要原因
（一）外迁、内安移民信访的原因
1.安置地土地划拨问题。由于安置地没有按照原来移民搬迁对接确认书中的土地划拨给移民，或划拨的土地质量差，或土地迟迟不能划分到户，或划拨给移民却又被承包给个人耕种，而移民一直拿不到承包费，造成移民信访。
2.房屋质量问题。由于开发商或房屋建设经费等原因，安置点个别移民房屋质量存在水泥地平空鼓、墙体裂缝、房顶渗水等问题，公益设施配套不完善，建设质量不高等引起群众强烈反映。
3.线上林地纠纷。因部分乡镇线上林地、果园、通道林没有流转，也没有赔付移民，如淅川县的上集、马蹬、金河、老城等乡镇，当移民了解到其他乡镇已赔付时，纷纷返回淅川上访要求解决线上林地流转问题。
4.移民户口或实物指标错漏登问题。由于离退休和下岗失业回原籍人员、在校学生、大龄女孩嫁娶、线上剔除人口空缺指标等原因，带来了移民户口或实物指标错漏登问题，极易引发移民信访。
5.少数干部作风问题。个别乡镇、村组干部作风浮漂，不学习移民政策，工作不细心，造成漏登移民、错剔移民人口、错登实物指标等问题；村组干部缺乏责任心，以权谋私，不按移民政策办事，甚至故意报错，造成不稳定因素；个别乡镇、村组干部置国家法律于不顾，在移民身份登记、实物登记、后期扶持、民政救济等问题上利欲熏心，以借给别人办理移民身份为由，大肆收受钱财，登记虚假移民身份，造成大批移民群众举报反映；村级财务、政务不公开，引发下台村干部或部分移民告状问题，这些都会引发大量移民上访。
6.非法侵吞移民补偿款问题。一些移民村三大主干（村支书、村主任和村文书）中的部分人员采取不入账、少入账伎俩，侵吞移民补偿款、移民后期扶持款、移民项目开发款、扶贫开发项目款、移民救灾救济款等，或利用职务之便虚报房屋、人口、鱼塘或其他实物，骗取国家移民补偿款，引发许多移民返乡举报。
7.非法挪用移民补偿款问题。乡镇干部或村干部将移民补偿款挪作他用，不断引发移民举报。
（二）线上留置移民信访的原因
1.留置群众生产生活条件不断降低。留置群众地处海平面172米以上的山地、坡地、石浪窝地，土地贫瘠，适耕地少。据统计，留置群众人均耕园地1.13亩，受丹江口水库初期工程后靠安置移民因素影响，留置群众人均占有量也很不平衡，其中人均耕园地在0.5～1亩的占39.64%，人均耕园地在0.3～0.5亩的占12.0%；人均耕园地在0.3亩以下的占3.87%。这些人多地少的村组能够生存的主要原因是有丰富的消落地资源补充。库区水位抬高后，原有消落地淹没殆尽。因此，那些人均耕地很少又失去消落地支撑的留置群众的生产生活将面临严重困难，导致留置群众上访。
2.库区蓄水后留置群众进一步被边缘化。库区水位抬高后，留置群众面临着严重的交通、饮水、就学、就医等生活困难。部分交通道路将会被淹没，原本在平地的道路要抬高到山腰复建，原来能通车的村组却被库汊隔断，同时，留置群众居住零星分散，现有的村级学校、诊所、供销网点因服务对象减少将被裁撤整合，留置群众的生产生活条件进一步恶化，成为引发这部分群众上访的重要因素。
3.留置群众缺乏人文关怀。移民政策决定海平面172米是移民与非移民的界线，因为这条线，同是一家人，父母可能留在山区原籍，子女或许远迁他乡，这条线隔断了亲情血脉，这也是一条不平等的线，线上线下生产生活条件反差巨大，线下群众因享受国家各项优惠政策，到生产生活条件好的地区生存，而线上群众只能生活在更加恶劣的环境中，因政策缺失等原因，国家对线上群众缺乏人性化的人文关怀，致使留置群众心理失衡，走上信访道路。
三、对策与建议
（一）组织高层次专家调研，制定新政策弥补原政策的缺失
对于移民林地、果园流转、特殊人口、线上留置人口能否认定为移民及移民房屋质量、土地划拨等问题，建议国调办、国家发改委组织相关部门专家，会同淅川县相关部门对移民上访提出的主要问题进行详细考查论证，切实拿出解决移民过程中出现新问题的政策方案，特别是留置人口，如果线上山区仅居住少数几户，又实在无法生存的，应重新纳入移民搬迁人口，若能够继续维持生存又不愿搬迁的，建议将其土地纳入国家土地治理项目，科学改良线上土壤，修建水利灌溉排水设施，确保旱涝保收，从方方面面解决好移民地区群众的生产生活问题，让移民安居乐业。
（二）强化教育培训，积极开展移民村“阳光村务工程”建设
加强宣传教育是预防村官职务违纪违法工作的基础，首先要把宗旨观念教育、法律法规政策教育以及警示教育放在突出位置来抓，突出重点，讲究实效，针对农村干部的工作特点和易诱发职务犯罪的薄弱环节，因地制宜，因材施教，通过身边典型案件，以案释纪，以案释法，抓好警示教育。同时，在外迁、内安移民村扎实开展移民村“阳光村务工程”建设，积极理顺各种资金管理体制，严格对移民资金的性质及资金的发放、流向进行监督，确保移民资金及时拨付，按规定使用和发放；进一步完善和落实村级财务管理制度，规范各类资金的开支使用；实行村务公开制度，严格把好公开的内容、程序、时间、形式和资料规范归档保存等五个关键环节，自觉接受群众监督；实行村级财务定期审计制度，由乡镇纪委牵头，定期不定期审计村级财务；严格落实农村议事规则，增加决策透明度和准确性。
（三）强化移民领域职务犯罪打击力度，促进基层勤政廉政建设
坚持“老虎、苍蝇都要打”的原则，加大对移民领域职务犯罪打击力度，凡是有移民职务犯罪举报，纪检、检察机关都要依法、公正进行查处，坚决排除查案过程中各种阻力，对于查处的典型案件要予以公开曝光，开展“以案说纪、以案说法”活动，达到查处一个教育一片的效果，从而增强移民群众的信心，增强对党委政府的认可度，并通过案件查处，发现制度机制方面的漏洞，“亡羊补牢”，建章立制，推动工作。
（四）建立专门的移民信访维稳机构
移民信访维稳机构要具备“三有”基本条件：有机构、有人员、有办公场所，建立移民维稳处置机制和移民安置点联络员制度，处理移民突发性上访应急问题，并及时掌握各移民点移民生产生活状况，尽早摸排掌控移民不稳定因素，对重点人、重点事及时掌控，及时“把脉诊断”各个时期的移民矛盾和上访问题，为县委、县政府稳控工作提供科学的、可操作性强的对策建议。
（五）建立移民信访费用的长效拨付机制
移民外迁及内安信访稳定问题复杂，加之“四年任务、两年完成”，很多矛盾在搬迁后日益凸显出来，势必会引发移民集体上访。在处置移民返乡上访时，因路途遥远，必然会产生一定数量处置费用，接访时也会产生相应费用，在对外调查虚假人口等信访案件时，需要解决食宿、交通工具等问题，因此，建议县财政每年拨付移民信访稳定专项费用，确保信访工作高效、有序开展。
（作者万尊和系淅川县人民检察院副检察长，王克、杜海燕系检察员）
