政府绩效评估中公众参与的困境与出路
李晓如 赵辰光
摘要：公众作为政府工作的服务对象，有权了解、参与并监督政府相关工作，并参与到对政府的绩效评估中来。公众参与政府绩效评估，可以提高政府绩效评估科学化和公信力，是现代政府绩效评估发展的基本方向。推动公众参与政府绩效评估，可以保证政府信息的公开，增强公众参与评估的意识与能力，确保政府绩效评估的有序、有效展开。
关键词：政府 公共权力 绩效评估 公众参与 政府信息
中图分类号：D621.5 文献标识码：A
政府作为掌握公共权力的公共组织，其资源来源于公众。随着政府行政改革的持续发展和公众主体意识的日渐觉醒，公众想知道政府是如何使用这些资源的，使用的效率和效益如何，公众越来越愿意参与到政府绩效评估的实践中去，这也逐渐成为政府提升行政效率，提高公共管理和服务质量的必然选择。
1 公众参与政府绩效评估的必要性
1.1公众参与是政府绩效评估转型的必然趋势
随着政府职能的转变及服务型政府的不断推进，政府部门必须适应当前形势采取相应的行动。政府绩效评也应顺应时代的要求，将满足公众需求和提升自身服务质量作为最重要的评价标准。公众参与政府绩效评价有助于公众判断政府的行为、政策等是怎样服务于公众的，为公众的生活带来了哪些改变，是否切实提高了公众的生活质量，提高政府绩效水平。
1.2公众参与有助于政府问责问题的解决
虽然公众参与政府绩效评价日益受到各级政府的重视，但我国当前的政府绩效评估还是习惯于使用客观的绩效指标，如人均GDP、平均受教育程度、失业率等。这些指标确实具有直观易懂、容易获取性强等优点，但也存在诸如数据造假、谎报、漏报等弊端，而这些弊端会极大削弱政府绩效评估结果的公信力和可信度。然而，如果将公众对政府服务的评价和感知与政府绩效评估相结合，就可以从根本上解决政府的问责问题，即政府到底对谁负责。
2 公众参与政府绩效评估的困境
尽管公众参与政府绩效评估得到了政府及相关学者的高度重视，各级政府也展开了规模不一的公众参与政府绩效评估的相关活动，但总体上看，我国公众在政府绩效评估活动中的参与度还是处于较低水平，存在评估的效果不尽如人意，公众整体参与意识弱、参与热情低，参与渠道没有保障等困境。
2.1意识困境
若想让公众将参与政府绩效评估的效果实现最大化，最根本的是要让公众积极主动地进行参与，发挥能动性，但目前，我国政府绩效评估中公众主动参与的意识并不强烈。
一方面，部分公众持“事不关己，高高挂起”的态度，对政府事务漠不关心，对政府公开开展的绩效评估工作不予理睬，他们误认为参与政府绩效评估只会浪费个人的时间和精力，并不能为自己带来什么实际利益。当然，还有一部分群众由于对政府的信任缺失，认为即便其参与到政府的绩效评估当中去，政府也不会在意其意见，更不会针对其意见做出什么改变，因而不愿意参与其中；另一方面，政府绩效评估是一种公共行政行为，但政府长期以来却忽略了对公众的公共问题关注意识的培养。“不积跬步，无以至千里”，由于我国政府长久以来对公众民主观念培养地不够深入，使公众与政府事务从观念上严重脱钩，缺乏参与行政事务的主观意愿，导致社会公众对参与政府绩效评估活动缺少必要的政治文化支撑，这必然会影响其实施效果。
2.2能力困境
一方面，社会公众的自身能力有待提高。通常来说，社会公众的教育、收入和职业地位较高者越多，政府绩效评估中公众的参与程度就越高。就我国目前受教育状况来讲，仍需通过提高国民的整体素质，来培养造就一支知识型、技能型的公众队伍，使他们以更加专业的视角参与到政府的绩效评估中来。而且现在政府公共事务本身的复杂性和专业化程度日益加剧，公共服务组织结构庞大，评估项目的数量日益增多、内容日益复杂、专业化程度日益提高，这些都导致普通公众很难对政府行政事务提出专业性的评估和合理化的建议。
另一方面，公众参与政府绩效评估的组织能力存在功能性障碍。事实上，相比以个人的名义表达自己的利益诉求，公众更偏向通过各种社会组织参与到政府绩效评估中去。而公众若想通过社会组织或社会团体来参与到政府绩效评估中，就需要相应的组织化程度。但在我国，相关社会团体的组织化程度发展十分有限。这是因为：一是我国社会团体、非政府组织出现时间晚，发展时间短，且缺乏必要的人力物力的支持，在公众参与政府绩效评估中难以发挥应有的作用；二是由于公众参与政府绩效评估处于被动地位，政府经常会临时组织一些绩效评估活动，导致公众没有办法获取全面的信息，难以做出准确评估。
2.3信息困境
对公共行政信息的了解程度决定了公众能否在政府绩效评估中提出更为有价值的参考意见。然而事实上，在政府和公众的交流互动中，政府更多的只是将相关信息输出给公众，公众更多时候只能被动接受。在信息流通中，政府会根据国家利益需要将信息进行分类，将信息经筛选后有选择地进行发布。即便是政府公开发布的信息，也经常会在信息传播过程中出现漏传、错传等情况。由于社会公众无法全面、准确地掌握政府信息，公众对政府活动的监督力度就会遭到极大地削弱，对政府绩效做出的评估也会片面化。
另外，公众自身也会有自己的价值偏好，他们在接收信息时，会自己进行挑选，只看自己感兴趣的内容，难以做到客观全面。社会公众由无数个独立个体汇集而成，大部分个体在社会政治生活中，都只关注与自身利益密切相关的事物，而对社会公共事务关注较少，这就导致了公众自身的局限性，获取信息里面缺失了很多重要的必要内容，造成评估误差。
2.4制度困境
制度化建设早已成为当今世界上政府绩效评估活动的重要趋势，但受阻于我国法制上的不健全，公众在参与政府绩效评估的过程中，无法得到相应制度上的保障，为公众参与政府绩效评估工作带来诸多不便。
我国公众參与政府绩效评估的制度困境表现在以下几个方面：一是评估启动机制存在缺陷。由于我国公众参与政府绩效评估发展时间不够充分等多种原因，各地政府在并没有制定公众参与政府绩效评估的详细规定，很多评估活动都是临时展开，没有明显规律，召开较随意；二是回应性机制缺位。即便是有公众积极参与的政府绩效评估活动，政府对公众的意见在接收后也没有进行很好的处理，收取公众意见后，没有后续针对公众意见的回应，这不仅会打击公众参与的积极性，也使得公众参与无法发挥应有的作用，政府依旧按照自己的意图评定自己的绩效，而没有将社会公众的意见应用到提高公共效能和改进服务质量上；三是程序性规则任意性较大。由于很多政府绩效评估活动都是临时展开，且没有进行相关立法，这就使得公众参与政府活动无章可循，政府部门具有相当大的自主决定权；四是政府绩效评估责任追究机制缺失。责任追究机制的缺失，使得一些政府工作人员毫无压力，在工作中有恃无恐，极大地削减了评估的严肃性。
3 公众参与政府绩效评估的出路
3.1提高公众参与政府绩效评估的意愿
首先，打破传统观念。从政府方面来说，政府工作人员要转变观念，要正视公众在政府绩效评估中的主体地位，要加强宣传教育，加大支持力度，加速公众公民意识的觉醒，使公众愿意参与到政府绩效评估中来，发挥能动性，敢于诉说自身的需求，提出自己的意见，发挥应有的作用，从而更好地体现政府绩效评估的“公众本位”和“顾客至上”的原则。从社会公众方面来讲，公众应该意识到自己是评估活动的主动参与者而不是被动接收者，要行使自己的发言权、监督权，行使合法权益，保障自身利益。
其次，政府应加强教育和培训，增强公众的参与能力。除去常规的宣传教育外，政府也可以从教育角度入手，从高中甚至初中开始，在政治课程中加入相应章节课程，让其形成参与政府绩效评估的意识，大学也要不分专业地继续设立相应课程，大学生作为具有较高学历的知识分子和未来社会的中坚力量，若有这种积极参与的意识，必将在未来的工作生活中积极参与到政府绩效评估的工作中去。
3.2继续完善政府绩效评估的信息公開
信息公开在公众参与政府绩效评估中发挥着十分重要的作用，在信息爆炸的时代背景下，片面、扭曲的不实信息将会形成十分可怕的后果。为避免公众通过其他不良渠道获取虚假信息，政府应主动更新相关信息，通过电子政务平台，新闻媒介等多种渠道对政策实施状况进行跟踪报道，对晦涩难懂的信息先简化再报道，避免模棱两可的信息的传播，将信息歪曲解读的风险降到最低。政府所公开的任何信息，都要确保其真实性，可靠性，切忌为博取关注发布未经核实的信息。只有保证信息公开的全面、真实，公众才会更加关注评估后续阶段对公共责任的追究，从而保障政府绩效评估中公众参与的积极性和有效性。
3.3加速公众参与政府绩效评估的制度构建
保障公众对政府绩效评估的参与度，激发公众的参与热情，除了提高公众的参与意识与参与能力，保证政府信息公开透明以外，更需要有效的制度进行保障。
首先，从立法方面为公众参与政府绩效评估提供保障。我国目前还没有专门针对绩效评估制定法律法规，立法规范的缺失是绩效评估法制化的最大障碍。在法制社会的时代背景下，相关法律法规的缺失会使政府和公众无法可依，无章可循，法律法规的及时制定出台，会极大促进公众参与政府绩效评估的参与度。
其次，构建复合型绩效评估模式。我国各地发展不均衡，且我国一直主张因地制宜，因时制宜，统一的公众参与政府绩效评估模式既不现实也无必要，因此，构建复合型绩效评估模式是行政实践的切实需要。既要将公众满意度为绩效评估的重要指标，使公众广泛参与其中；也要将评估建立在科学严谨的数据基础上。复合型绩效评估模式针对不同内容和不同评估主体各自设置独立的评估标准体系，将公众满意度与科学严谨的专业性相结合，采用不同评估方式和评估手段，力求得到政府绩效评估的最优解。
最后，完善评估结果的运用机制。评估结果的合理运用，才能宣告一项评估活动是圆满的，完善的。如果只是简单地得到结果却不对其进行分析，不能取其精华去其糟粕，那么这个结果的前期工作也就失去了应有的意义而变成一种资源浪费。只有重视对评估结果的运用，才能使公众在政府绩效评估中真正发挥作用。
虽然我国政府绩效评估中的公众参与还存在很多问题和障碍，但公众的参与是一个渐进的发展过程，政府的日益重视和公众愈加强烈的参与欲望，都让我们相信，公众在政府绩效评估中的主体地位会越来越稳固，发挥的作用也会越来越大。
参考文献：
[1] 程广鑫，姜媛.公民参与地方政府绩效评估：成效、问题与改进， 河北青年管理干部学院学报，2017（29）：43- 46.
[2] 秦晓蕾. 地方政府绩效评估中的有效公民参与：责任与信任的交换正义——以南京市“万人评议机关”15年演化历程为例，中国行政管理，2017（2）：35- 41.
[3] 董静.中国政府绩效评估模式研究，基于对24个实践案例的分析， 东北大学学报， 2013（9）.
[4] 蔡立辉，吴旭红，包国宪.政府绩效管理理论及其实践研究，学术研究，2013（5）：32- 40.
[5] 傅兴国，宋汝冰.推进政府绩效管理需要注意的几个问题，中国行政管理，2013（6）：126- 128.
[6] 何成宁.中国政府绩效评估的主要问题及对策，经济研究导刊，2013（4）：250- 251.
[7] 何慧霞.服务型政府视野下政府绩效管理体系构建，天水行政学院学报，2012（4）：23- 25.
[8] 陈家浩.中国政府绩效评估研究的新进展—发展语境理论演进与问题意识，社会科学，2011（5）：40- 47.
[9] 陈天祥.政府绩效管理研究：回归政治与技术双重理性本义，浙江大学学报，2011（7）：17- 25.
[10]董礼胜.政府绩效管理过程反思，中国行政管理，2012（12）：15-19.
[11]陆明远.政府绩效评估中的第三方参与问题研究.公共管理，2008（15）：121- 123.
摘要：公众作为政府工作的服务对象，有权了解、参与并监督政府相关工作，并参与到对政府的绩效评估中来。公众参与政府绩效评估，可以提高政府绩效评估科学化和公信力，是现代政府绩效评估发展的基本方向。推动公众参与政府绩效评估，可以保证政府信息的公开，增强公众参与评估的意识与能力，确保政府绩效评估的有序、有效展开。
关键词：政府 公共权力 绩效评估 公众参与 政府信息
中图分类号：D621.5 文献标识码：A
政府作为掌握公共权力的公共组织，其资源来源于公众。随着政府行政改革的持续发展和公众主体意识的日渐觉醒，公众想知道政府是如何使用这些资源的，使用的效率和效益如何，公众越来越愿意参与到政府绩效评估的实践中去，这也逐渐成为政府提升行政效率，提高公共管理和服务质量的必然选择。
1 公众参与政府绩效评估的必要性
1.1公众参与是政府绩效评估转型的必然趋势
随着政府职能的转变及服务型政府的不断推进，政府部门必须适应当前形势采取相应的行动。政府绩效评也应顺应时代的要求，将满足公众需求和提升自身服务质量作为最重要的评价标准。公众参与政府绩效评价有助于公众判断政府的行为、政策等是怎样服务于公众的，为公众的生活带来了哪些改变，是否切实提高了公众的生活质量，提高政府绩效水平。
1.2公众参与有助于政府问责问题的解决
虽然公众参与政府绩效评价日益受到各级政府的重视，但我国当前的政府绩效评估还是习惯于使用客观的绩效指标，如人均GDP、平均受教育程度、失业率等。这些指标确实具有直观易懂、容易获取性强等优点，但也存在诸如数据造假、谎报、漏报等弊端，而这些弊端会极大削弱政府绩效评估结果的公信力和可信度。然而，如果将公众对政府服务的评价和感知与政府绩效评估相结合，就可以从根本上解决政府的问责问题，即政府到底对谁负责。
2 公众参与政府绩效评估的困境
尽管公众参与政府绩效评估得到了政府及相关学者的高度重视，各级政府也展开了规模不一的公众参与政府绩效评估的相关活动，但总体上看，我国公众在政府绩效评估活动中的参与度还是处于较低水平，存在评估的效果不尽如人意，公众整体参与意识弱、参与热情低，参与渠道没有保障等困境。
2.1意识困境
若想让公众将参与政府绩效评估的效果实现最大化，最根本的是要让公众积极主动地进行参与，发挥能动性，但目前，我国政府绩效评估中公众主动参与的意识并不强烈。
一方面，部分公众持“事不关己，高高挂起”的态度，对政府事务漠不关心，对政府公开开展的绩效评估工作不予理睬，他们误认为参与政府绩效评估只会浪费个人的时间和精力，并不能为自己带来什么实际利益。当然，还有一部分群众由于对政府的信任缺失，认为即便其参与到政府的绩效评估当中去，政府也不会在意其意见，更不会针对其意见做出什么改变，因而不愿意参与其中；另一方面，政府绩效评估是一种公共行政行为，但政府长期以来却忽略了对公众的公共问题关注意识的培养。“不积跬步，无以至千里”，由于我国政府长久以来对公众民主观念培养地不够深入，使公众与政府事务从观念上严重脱钩，缺乏参与行政事务的主观意愿，导致社会公众对参与政府绩效评估活动缺少必要的政治文化支撑，这必然会影响其实施效果。
2.2能力困境
一方面，社会公众的自身能力有待提高。通常来说，社会公众的教育、收入和职业地位较高者越多，政府绩效评估中公众的参与程度就越高。就我国目前受教育状况来讲，仍需通过提高国民的整体素质，来培养造就一支知识型、技能型的公众队伍，使他们以更加专业的视角参与到政府的绩效评估中来。而且现在政府公共事务本身的复杂性和专业化程度日益加剧，公共服务组织结构庞大，评估项目的数量日益增多、内容日益复杂、专业化程度日益提高，这些都导致普通公众很难对政府行政事务提出专业性的评估和合理化的建议。
另一方面，公众参与政府绩效评估的组织能力存在功能性障碍。事实上，相比以个人的名义表达自己的利益诉求，公众更偏向通过各种社会组织参与到政府绩效评估中去。而公众若想通过社会组织或社会团体来参与到政府绩效评估中，就需要相应的组织化程度。但在我国，相关社会团体的组织化程度发展十分有限。这是因为：一是我国社会团体、非政府组织出现时间晚，发展时间短，且缺乏必要的人力物力的支持，在公众参与政府绩效评估中难以发挥应有的作用；二是由于公众参与政府绩效评估处于被动地位，政府经常会临时组织一些绩效评估活动，导致公众没有办法获取全面的信息，难以做出准确评估。
2.3信息困境
对公共行政信息的了解程度决定了公众能否在政府绩效评估中提出更为有价值的参考意见。然而事实上，在政府和公众的交流互动中，政府更多的只是将相关信息输出给公众，公众更多时候只能被动接受。在信息流通中，政府会根据国家利益需要将信息进行分类，将信息经筛选后有选择地进行发布。即便是政府公开发布的信息，也经常会在信息传播过程中出现漏传、错传等情况。由于社会公众无法全面、准确地掌握政府信息，公众对政府活动的监督力度就会遭到极大地削弱，对政府绩效做出的评估也会片面化。
另外，公众自身也会有自己的价值偏好，他们在接收信息时，会自己进行挑选，只看自己感兴趣的内容，难以做到客观全面。社会公众由无数个独立个体汇集而成，大部分个体在社会政治生活中，都只关注与自身利益密切相关的事物，而对社会公共事务关注较少，这就导致了公众自身的局限性，获取信息里面缺失了很多重要的必要内容，造成评估误差。
2.4制度困境
制度化建设早已成为当今世界上政府绩效评估活动的重要趋势，但受阻于我国法制上的不健全，公众在参与政府绩效评估的过程中，无法得到相应制度上的保障，为公众参与政府绩效评估工作带来诸多不便。
我国公众參与政府绩效评估的制度困境表现在以下几个方面：一是评估启动机制存在缺陷。由于我国公众参与政府绩效评估发展时间不够充分等多种原因，各地政府在并没有制定公众参与政府绩效评估的详细规定，很多评估活动都是临时展开，没有明显规律，召开较随意；二是回应性机制缺位。即便是有公众积极参与的政府绩效评估活动，政府对公众的意见在接收后也没有进行很好的处理，收取公众意见后，没有后续针对公众意见的回应，这不仅会打击公众参与的积极性，也使得公众参与无法发挥应有的作用，政府依旧按照自己的意图评定自己的绩效，而没有将社会公众的意见应用到提高公共效能和改进服务质量上；三是程序性规则任意性较大。由于很多政府绩效评估活动都是临时展开，且没有进行相关立法，这就使得公众参与政府活动无章可循，政府部门具有相当大的自主决定权；四是政府绩效评估责任追究机制缺失。责任追究机制的缺失，使得一些政府工作人员毫无压力，在工作中有恃无恐，极大地削减了评估的严肃性。
3 公众参与政府绩效评估的出路
3.1提高公众参与政府绩效评估的意愿
首先，打破传统观念。从政府方面来说，政府工作人员要转变观念，要正视公众在政府绩效评估中的主体地位，要加强宣传教育，加大支持力度，加速公众公民意识的觉醒，使公众愿意参与到政府绩效评估中来，发挥能动性，敢于诉说自身的需求，提出自己的意见，发挥应有的作用，从而更好地体现政府绩效评估的“公众本位”和“顾客至上”的原则。从社会公众方面来讲，公众应该意识到自己是评估活动的主动参与者而不是被动接收者，要行使自己的发言权、监督权，行使合法权益，保障自身利益。
其次，政府应加强教育和培训，增强公众的参与能力。除去常规的宣传教育外，政府也可以从教育角度入手，从高中甚至初中开始，在政治课程中加入相应章节课程，让其形成参与政府绩效评估的意识，大学也要不分专业地继续设立相应课程，大学生作为具有较高学历的知识分子和未来社会的中坚力量，若有这种积极参与的意识，必将在未来的工作生活中积极参与到政府绩效评估的工作中去。
3.2继续完善政府绩效评估的信息公開
信息公开在公众参与政府绩效评估中发挥着十分重要的作用，在信息爆炸的时代背景下，片面、扭曲的不实信息将会形成十分可怕的后果。为避免公众通过其他不良渠道获取虚假信息，政府应主动更新相关信息，通过电子政务平台，新闻媒介等多种渠道对政策实施状况进行跟踪报道，对晦涩难懂的信息先简化再报道，避免模棱两可的信息的传播，将信息歪曲解读的风险降到最低。政府所公开的任何信息，都要确保其真实性，可靠性，切忌为博取关注发布未经核实的信息。只有保证信息公开的全面、真实，公众才会更加关注评估后续阶段对公共责任的追究，从而保障政府绩效评估中公众参与的积极性和有效性。
3.3加速公众参与政府绩效评估的制度构建
保障公众对政府绩效评估的参与度，激发公众的参与热情，除了提高公众的参与意识与参与能力，保证政府信息公开透明以外，更需要有效的制度进行保障。
首先，从立法方面为公众参与政府绩效评估提供保障。我国目前还没有专门针对绩效评估制定法律法规，立法规范的缺失是绩效评估法制化的最大障碍。在法制社会的时代背景下，相关法律法规的缺失会使政府和公众无法可依，无章可循，法律法规的及时制定出台，会极大促进公众参与政府绩效评估的参与度。
其次，构建复合型绩效评估模式。我国各地发展不均衡，且我国一直主张因地制宜，因时制宜，统一的公众参与政府绩效评估模式既不现实也无必要，因此，构建复合型绩效评估模式是行政实践的切实需要。既要将公众满意度为绩效评估的重要指标，使公众广泛参与其中；也要将评估建立在科学严谨的数据基础上。复合型绩效评估模式针对不同内容和不同评估主体各自设置独立的评估标准体系，将公众满意度与科学严谨的专业性相结合，采用不同评估方式和评估手段，力求得到政府绩效评估的最优解。
最后，完善评估结果的运用机制。评估结果的合理运用，才能宣告一项评估活动是圆满的，完善的。如果只是简单地得到结果却不对其进行分析，不能取其精华去其糟粕，那么这个结果的前期工作也就失去了应有的意义而变成一种资源浪费。只有重视对评估结果的运用，才能使公众在政府绩效评估中真正发挥作用。
虽然我国政府绩效评估中的公众参与还存在很多问题和障碍，但公众的参与是一个渐进的发展过程，政府的日益重视和公众愈加强烈的参与欲望，都让我们相信，公众在政府绩效评估中的主体地位会越来越稳固，发挥的作用也会越来越大。
参考文献：
[1] 程广鑫，姜媛.公民参与地方政府绩效评估：成效、问题与改进， 河北青年管理干部学院学报，2017（29）：43- 46.
[2] 秦晓蕾. 地方政府绩效评估中的有效公民参与：责任与信任的交换正义——以南京市“万人评议机关”15年演化历程为例，中国行政管理，2017（2）：35- 41.
[3] 董静.中国政府绩效评估模式研究，基于对24个实践案例的分析， 东北大学学报， 2013（9）.
[4] 蔡立辉，吴旭红，包国宪.政府绩效管理理论及其实践研究，学术研究，2013（5）：32- 40.
[5] 傅兴国，宋汝冰.推进政府绩效管理需要注意的几个问题，中国行政管理，2013（6）：126- 128.
[6] 何成宁.中国政府绩效评估的主要问题及对策，经济研究导刊，2013（4）：250- 251.
[7] 何慧霞.服务型政府视野下政府绩效管理体系构建，天水行政学院学报，2012（4）：23- 25.
[8] 陈家浩.中国政府绩效评估研究的新进展—发展语境理论演进与问题意识，社会科学，2011（5）：40- 47.
[9] 陈天祥.政府绩效管理研究：回归政治与技术双重理性本义，浙江大学学报，2011（7）：17- 25.
[10]董礼胜.政府绩效管理过程反思，中国行政管理，2012（12）：15-19.
[11]陆明远.政府绩效评估中的第三方参与问题研究.公共管理，2008（15）：121- 123.
