行政服务中心：发展、问题与对策
摘 要：作为打造服务型政府，推动行政审批体制改革的载体行政服务中心因缺乏行政主体地位、权限设定混乱、信息不透明、监督缺位，导致其不能发挥应有的作用。所以，要通过赋予行政服务中心应有地位、实施相对集中的行政许可权制度、增加信息透明度、完善监督机制等措施，进一步发挥行政服务中心的职能作用。
关 键 词：行政服务中心；行政权力；相对集中行政许可权
中图分类号：C916.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）03-0027-05
收稿日期：2013-05-20
作者简介：郑伟民（1988—），男，河南上蔡人，海南大学法学院教师，法学硕士，研究方向为宪法学、行政法学。
案例1：2012年12月，由中国政法大学法治政府研究院发起设立的第二届“中国法治政府奖”名单揭晓，海南省人民政府政务服务中心获此殊荣。海南省人民政府政务服务中心自2008年以来，根据《中华人民共和国行政许可法》的规定和国家行政审批制度改革的要求，依法科学配置和集中管理了行政审批权，并构建了相关的监督制约机制，确保了行政审批权行使的依法和高效。
案例2：2006年7月，浙江省余姚市阳明税务师事务所（以下简称“阳明所”）在余姚市行政服务中心设立办事窗口。余姚市名邦税务师事务所（以下简称“名邦所”）获此信息后，也向市行政服务中心提出设立办事窗口的申请，但却以“没有位置”为由被拒绝。2008年5月，名邦所向宁波市人民政府提出行政复议申请，要求确认余姚市政府的行为违法，并责令阳明所搬离。但该复议申请未获得支持。随后，名邦所以余姚市人民政府为被告，诉请确认余姚市政府同意阳明所在当地行政服务中心设立税务代理窗口的行为违法，并责令其搬离。2008年8月，宁波市中级人民法院受理此案后，经调解，双方达成和解协议，名邦所顺利维权。
一、行政服务中心的产生及发展
现代政府从本质上看是一个服务机构。我国传统的以管制为特征的政府模式已不能适应为公众服务的要求，于是在政府与公众之间形成了某种张力，在政府与公众接触最多也最直接的行政审批方面表现得更为突出。近年来，公众对政府审批事项的意见越来越多，批一个项目盖几十甚至几百个公章的事屡见不鲜。群众反映，政府部门是“门难进、脸难看、话难听、事难办。”在这种情况下，行政服务中心应运而生。它以行政许可事项为突破口，把公众需求最多、最迫切的服务集中在一起，转变以往的审批程序与办事方法，以解决公众呼声最高的态度与效率问题。它是社会力量、社会意志影响政府改革的一个典型例证，是按照服务型政府的要求，改革政府审批工作的一个创新。
浙江省金华市自1999年在全国率先成立集中办事大厅以来，“据我们掌握的情况，各地已建立政务服务中心2900多个，省、市、县、乡四级联动的政务服务体系基本形成。”[1]2004年《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的颁布实施，更是催生了大批的名称繁杂的行政服务中心的建立。如行政服务中心、一站式服务中心、行政超市、政务超市、行政许可大厅等在实质上都是行政审批制度改革的产物和载体，是国务院推行相对集中行政许可权制度改革的主要形式。
行政服务中心在行政许可、行政服务等方面享有本级政府授予的组织进驻部门办理服务、协调窗口单位联审联批、监督派驻人员依法行政、管理考核中心人员德能勤绩廉、允许相关部门进驻服务大厅等行政权力。它是集行政许可审批、要素资源配置、行政效能监察和社会公共服务功能于一体的综合政务服务平台。在行政服务中心人员的业绩考核上，各地都规定，除了党组织关系转移到服务中心外，其他诸如职位、编制、福利等仍然保留在原单位，即所谓的“‘三集中、三不变，即人员集中、项目集中、权力集中，但是职能、权力、人员编制不变”。中心负责监督进驻单位人员的日常表现，根据其业绩打分汇报到原单位。例如海南省政府服务中心的职能主要是：建章立制、业务协调、监督检查、业务指导、人员管理、受理投诉等。其逐步形成的一套行政审批绩效考核评价指标体系包括：划分审批制度改革、服务质量、日常管理为一级指标，进驻单位支持、审批事项目录管理等12项为二级指标；然后根据有关指标按相关权重，按月进行量化评分考核并排名；最后将排名情况反馈派出单位和省政府，成为各类奖项评选的重要依据。
从各地实践看，我国行政服务中心建设已经取得了很大的成绩。各地政府对其高度重视，抽调精干力量，在省、市、县、乡镇都设置了服务机构，并充分利用网络资源，实行网上办公。通过行政服务中心的建设和运营，行政相对人在服务大厅就能完成需要办理的行政审批事务，消除了以往“腿跑断、事难办”的怪象。这种新颖的政府服务机构打破了传统行政体制下按照部门职能分工的“多头重复”的管理模式，通过创新管理方式、规范权力运行、提高行政效能，基本建立了集行政审批、政府信息公开、行政监督和法律政策咨询为一体的政府公共服务平台，为创建服务型政府奠定了坚实基础，受到了行政相对人的欢迎。
二、行政服务中心存在的问题
服务型政府是行政体制改革的核心理念和最终价值追求，通过搭建行政服务平台，建立一整套高效、优质的公共服务制度，构建具有公共服务精神的政府组织，已成为社会各界普遍关注的问题。然而，行政服务中心作为服务型政府的创新形式，从产生到运营存在着一系列的缺陷和不足。
（一）机构设置缺乏法律依据
合法行政的实质就是依法行政，行政机关在行使公民赋予的权力时必须遵守宪法、法律和行政法规的规定，即使该行政行为是出于维护行政相对人的利益也不能例外。“因为法治最基本的思想是法律最高，人类进行社会生活必须建立一个秩序，否则社会生活不可能存在。社会秩序的建立由法律规定，不是由统治者的意志决定。”[2]（p112）
目前各地设立行政服务中心的主要法律依据是《行政许可法》第25条：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”根据该条规定，经国务院批准后，省级政府可以决定一个行政机关行使相关行政机关的行政许可权，而国务院不享有直接决定权。同样，市、县人民政府也没有该项权力。
从我国2900多个行政服务中心的设置情况来看，虽然各地的行政服务中心在机构名称、性质、进驻部门数量和承担的许可项目方面有着一定的差别，但是几乎所有的服务中心都是由当地党委、政府发文设立的，在单位性质上，一般分为派出机构、直属机构、纯事业单位或参照公务员管理的事业单位等。例如：浙江省余姚市行政服务中心为余姚市政府以余政发【2008】42号批准为市政府的派出机构，正科（局）级单位，代表本级政府对行政审批及相关服务活动履行组织、协调、监督、管理职能；海南省政务服务中心为省委、省政府的直属正厅级事业单位。至于各级政府设立的服务中心是否经过了国务院的批准无从得知，但有一点可以肯定，就是机构在行政级别上与本级政府所属厅局级别相当的服务中心，在一定程度上行使着部分职权，这就造成了“事业单位领导行政机关，事业单位人员管理行政机关人员”的现象的存在。
“现实中，行政服务中心的设立往往只是表面上遵循了法定的程序，而实际上却没有真正地考虑工作的需要，或者仅仅是表面上的需要，这就违背了法律的宗旨，从根本上背离了法的精神，因而不可能具有法律上的合法性。”[3]由于行政服务中心的设立可能导致与现行相关政府组织法以及其他法律明确授权原行政机关从事行政许可的情形相违背，因此，其设置缺乏法律依据。
（二）权限设定混乱
行政权遵循权责一致原则，强调权力与义务相统一。2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定：“行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。”行政职责源于行政职能的实现需要，要想保证行政主体履行职责，必须赋予其恰如其分的行政职权。这个原则的核心就是在授予行政主体行政职权的同时， 必须同步确定行政主体的行政职能。
从各地行政服务中心运行实践来看，都存在着权限设定混乱问题。在一些地方，服务中心权限设定过小，不利于推进服务型政府建设。由于其法律地位不明确，与进驻部门的关系不顺畅，在行政级别上，行政服务中心和进驻部门之间虽然是平级关系（甚至前者的级别低于后者），但前者是事业编制而后者是行政编制，身份上的“庶出”地位使得行政服务中心对于进驻部门难以真正发挥协调和监督作用。一方面，行政服务中心不是审批主体，不能直接许可相关业务；另一方面，行政服务中心也不是监督主体，监督权的行使是政府监察机关。当项目联办中心、窗口和行政相对人之间出现矛盾时，虽然不少地、市明确规定由中心进行协调，但由于中心并非职能部门，因而在利益发生冲突时，往往会按职能部门的意见办理。
此外，很多服务中心不但要协调、监督各厅局部门做好本部门的行政服务，还要在需要多部门联合办理的情况下，通过主持审批会议的形式“要求”各部门快速办理、集中办理。从表面上看仍然是各个部门分别办理，实质上则是行政服务中心通过自己的监督机制一手包办下来的。有些地方的行政服务中心还通过实行“两章制”，直接介入到行政许可或服务中来，如杭州市萧山区人民政府办事服务中心就要求凡是纳入服务中心的审批事项，必须加盖窗口专用章有效。
职权与职责对等是行政组织提高行政效率的保证。有责无权、有权无责或责权不相适应都会阻碍行政组织自身功能的充分发挥，这一方面影响了行政服务中心自身的管理工作，另一方面也会冲击行政组织系统整体的协调运转，使得与进驻部门关系不顺、工作人员难以管理。
（三）信息透明度不高
在现实中，虽然各地行政服务中心按照行政公开的要求， 都把部门的审批、许可、服务等事项集中起来， 实行一站式办公，窗口服务，阳光操作，即“一个窗口受理、一次性告知、一条龙服务、一次性收费、限时办结”的运作模式；对于进入中心的事项所依据的法律、所需要的申报材料、办理流程、收费标准、办理结果等都向行政相对人公开，在一定程度上了实现了信息公开和透明，但目前的行政服务中心在信息公开上还只是停留在表面，信息透明度并不高。行政法理论讲求行政决策、行政执行、行政监督三个环节环环相扣、缺一不可，而目前的行政服务中心虽然通过集中的形式解决了过去在行政审批或服务过程中各部门不规范、不公开以及部门主义等问题，但对处于它之前的行政审批的决策阶段和处于它之后的行政审批后续监督阶段却显得力不从心。另外，对于一些重大项目的许可，往往是由窗口人员汇报给原单位领导决策，既不听取公众的意见，也不向行政相对人公开，甚至连行政服务中心本身也无从知晓。
“2001年以来，国务院分6批取消和调整了2497项行政审批项目。尽管审批总项目不断减少，但留下的审批项目不少是多年啃不动的硬骨头。”[4]更有甚者，部分行政审批改革“移花接木”，成为“新”的审批形式。一些被废止的审批项目通过“打包”进入其他审批项目，部分核准制、备案制有向审批制倒退的趋势。有些部门打着审批改革、让渡职能的口号，为保留审批权而将具体工作下放到下属单位。过多、过繁且不透明的行政审批成为“吃、喝、卡、拿”甚至腐败的主要源头。
（四）缺乏监督与问责机制
有权利必有救济，有权力必有监督。各级政府设立行政服务中心的目的就是要改变目前僵化的行政管理体制，依法行政，打造服务型政府，而行政服务中心自身一旦存在有法不依、滥用职权的问题，行政相对人的权益就会受到侵犯。然而，能否对行政服务中心提起复议或诉讼？从前面的分析可以看出，答案是否定的。上述案例2也同样说明了这个问题。在案例2中，余姚市行政服务中心以“没有位置”为由将名邦税务师事务所拒在服务大厅之外，名邦所只能以余姚市政府为复议对象，向宁波市政府提起行政复议，当宁波市维持该行政决定时，名邦所亦只有以余姚市政府为被告，向宁波市中级人民法院提起诉讼。本案中，分明是余姚市行政服务中心作出了错误的决定，反而需要余姚市政府来承担责任，原因就在于行政服务中心不能作为被复议或诉讼对象。
虽然政府对行政服务中心赋权日益增多，但对其监督与约束的相关制度却未建立起来，而且在实践中都是本级政府监察机关派驻到中心对进驻职能部门进行监督，忽视了对行政服务中心本身的监督。另外，本来是行政服务中心的决定，反而要本级政府去承担责任，这就降低了行政效率，对行政相对人权益的及时维护也很不利。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方休止。”[5]（p154）因此，只有加强对服务中心的监管，完善问责机制，让执法者承担违法的后果，才能实现服务型政府建设的目标。
三、完善行政服务中心的对策
（一）统一机构名称，赋予其行政主体地位
一方面，行政机关行使权力必须遵循合法性原则，在制度的笼子里运行，不得出现法外行政现象；另一方面，已成规模的行政服务中心必须获得其应有的法律地位，使其名正言顺。因此，必须综合分析全国行政服务中心的发展情况、成熟程度、合法行政的要求和政府的需求等因素，制定出一套统一的、全国性的行政服务中心管理制度，就行政服务中心的名称、机构性质、人员编制和职能职责等进行有效的规范和监督。
为方便统一规范和管理，针对目前全国各地五花八门的机构名称，应统一更名为“行政服务中心”。其主要原因在于：首先，现在的行政服务大厅不但要承担行政审批等常规许可类事项，还应向行政指导和行政服务方向发展。如个别地方把律师事务所、会计师事务所、移动公司都搬进了服务大厅，反映其职能定位；其次，改为“服务”而不是所谓的“审批”、“管理”等称谓，更能拉近与公众的距离，使服务的理念真正深入人心。
全国各地行政服务中心由于地域、观念和法治发展状况不同，可以先将行政服务中心作为政府的常设性机构，赋予其相对集中的许可权，待条件成熟后再上升为政府职能部门。作为常设性的行政机关，与行政服务中心现存的“事业单位”和“参公单位”性质相比，常设性行政机构既能从行政组织法上对其岗位、人员和编制的设置进行充分监管，又能保证行政服务中心在协调人、财、物等资源配置上的便利。“而且，这种常设性的行政机构的成立并不是简单地在现有政府组织之外增设一个行政服务中心，而是建立在对各个政府部门既有的决策、执行和监督权限进行重新执行和监督权限进行重新整合的基础之上。”[6]省级以上政府应该统一规划，就行政服务中心的职责范围、设置方式等内容进行完善。这样，既可以解决行政服务中心的法定权限、机构性质和编制问题，又可以解决原来对行政审批过程中的一些环节监督不到位的问题。
（二）探索实施相对集中许可权制度
国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》第19条明确指出：“深化行政执法体制改革。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。”为改革行政服务中心，实行相对集中许可权提供了法律依据。
目前的行政许可权力分散在多个行政机构，而一个部门内的行政许可事项又分散在两个以上内设机构，各个内设机构互为平行关系，隶属不同领导分管，都有各自的权力界限，即使有些地方以单位领导副职负责本单位在行政服务中心的具体事宜，也难以发挥作用。“成立行政服务中心或者行政审批大厅等机构在一定程度上规范了行政许可行为，方便了申请人申请行政许可。但这种类型仅是行政许可场所的集中，行政服务中心不具有行政许可主体资格，影响了行政服务中心效能发挥。”[7]因此，在赋予行政服务中心应有的法律地位的基础上，规范各级政府部门权责，研究和制定深化政府机构改革方案，进一步科学梳理、明确界定各级政府间和政府部门间的职、权、责。探索实施相对集中许可权制度，将行政服务中心打造成一个行政审批实体，便于统一行使的行政许可权从各个部门剥离，分别交由行政服务中心行使。
通过实施相对集中行政许可权，既实现了许可场所的集中，又实现了许可权力的集中。在这方面，国外取得了一些成功经验，如美国纽约市于1996 年确定由建筑局、交通局和环保局合作，实行牵头部门负责制，将三个局的审批权集中到建筑局，申请人从建筑局就可以获得原来需交通局、环保局共同审查后才能获得的许可。[8]通过实施集中行政许可权制度，能够加强对人员的管理，改变过去管人与管事脱节的局面，更加便于行政相对人申请和获得行政许可，接受行政服务，进而实现行政审批的便捷、高效。
（三）加大审批信息公开力度
阳光是最好的防腐剂。行政信息公开是第二次世界大战后行政发展的一个新趋势，我国称这种新趋势为加强行政的透明度。它“是指个人或团体有权知悉并获得行政机关的档案资料和其他信息……公众的了解权和对了解权的限制构成行政公开的主要内容。”[9]（p953）
在目前的实践中，行政服务中心只是公开了行政审批项目目录、审批依据、申请条件、审批期限、收费标准等形式上的内容，当需要多部门协作联审联批、并联审批等事关多个部门的许可项目时，往往在后台操作，只是给出一个结果。行政服务中心作为政府的派出机构，具有相应的职权，同时也应该受到行政相对人的监督。主动公开信息，不但要公开许可和服务的结果，更要公开许可和服务前的决策程序、过程和许可服务后的结果。因此，应全面推进行政审批全程信息公开，在审批标准、审批过程、审批理由、审批结果等方面进行实质性的信息公开，形成集设定、决策、许可、公布于一体的透明化的制度体系，限制行政机关的自由裁量权，防止暗箱操作。
（四）完善权力的监督和问责机制
在案例2中，余姚市行政服务中心作为行政不作为的直接实施者，却完全不承担任何责任，这会在一定程度上助长其不作为、乱作为的风气。“因此，保障行政服务中心的健康发展，就应当建立健全行政服务中心的权力监督制约机制和责任追究制度，这也是建立责任政府的必然要求。”[10]在责任承担上，要赋予行政服务中心行政主体的地位，使其能够作为被复议对象和被诉讼对象；在监督对象上，既要监督进驻部门人员和单位，更要监督行政服务中心本身和其中心负责人；在问责方式上，将中心及工作人员的工资、福利、考核、奖惩等与服务水平和行政相对人的评议结果相结合。另外，还要建立和完善行政服务中心的绩效考评、失责追究等制度，从而督促服务中心的工作人员提高服务水平。
【参考文献】
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[8]方洁.相对集中行政许可权理论与实践的困境与破解[J].政治与法律，2008，（09）.
[9]王名扬.美国行政法（下）[M].中国法制出版社，1995.
[10]唐璨，赵永伟.法治视野中的行政服务中心[J].行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集[C].
（责任编辑：牟春野）
