土地征收公共目的的界定、认定与救济
彭立峰 赵麦茹
摘 要：发达国家普遍认为公共目的是土地征收的合法性基础，但各国土地征收公共目的具体制度各不相同。选取最具代表性的美法日三国，从土地征收公共目的的立法界定、具体认定和法律救济三个角度进行比较分析，可以发现其显著差异与共同经验并存。这些共同的经验对于完善我国土地征收法律制度具有重要的启示意义。
关 键 词：土地征收；公共利益；立法界定；听证；司法审查
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）03-0089-07
收稿日期：2013-10-15
作者简介：彭立峰（1974—），女，江西宜春人，西北政法大学副教授，博士，研究方向为经济法学；赵麦茹（1975—），女，陕西西安人，西北大学讲师，博士，研究方向为经济学。
一、公共目的立法界定的美法日比较
（一）美国
美国联邦宪法第5修正案规定，“如未经公正补偿，私有财产不得为了公共用途而被征收”。“公共用途”成为土地征收的前提条件之一，但美国法律并未明确规定“公共用途”的具体内容。
（二）法国
法国《人权宣言》规定，“私有财产神圣不可侵犯，除非当合法认定的公共需要，且在公平与事先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”《法国民法典》第545条则规定，“任何人不能被强制转让所有权，除非基于公共用益与事先公正补偿。”法国《公用征收法典》重申了这一规定，并在此基础上规定了公共用益的主要项目类型，包括新建高速公路、运河、铁路和电站等大型基础设施项目。除此之外，其他法律另有诸多特别规定，例如卫生健康方面的防治水污染、消除不卫生的居住等；社会行动方面的解决多人口家庭和贫困人群的居住等；文化体育方面的教育设施、历史古迹保护等；城市规划方面的分区建设、扩张城区建设等；经济方面的合理利用土地、改善耕作条件等。
（三）日本
日本《宪法》第29条第3款规定，“私有财产在正当补偿的条件下可以用于公共使用。”在此基础上，日本《土地征收征用法》（1951年）第3条对符合公共目的的事项逐一加以列举，详细规定了35种可以征收土地的公共事业项目，而且几乎每种公共事业均相应有一部法律约束。[1]这些公共事业项目主要包括公路建设；河川治理及其设施；防砂设施；铁路事业；农作物保护、农地改造与综合开发等农用设施；石油管道设施；港湾设施；供水设施及公用下水道等设施；电讯、电力、广播设施；飞机场以及公用航空安全设施；学校等教育设施；图书馆、公园、墓地等社会公用设施等。该法曾多次进行修正，适时追加公共事业项目。例如2001年修正案就将与废弃物再生设施相关的事业追加为公共事业。
（四）美法日的区别与共性
美法日三国在土地征收公共目的立法界定方面差异显著。美国采用的是抽象概括方式，公共目的范围相当开放和模糊。法国采用的是分散立法方式，同时在土地征收法典和相关特别法中规定属于公共目的的事业范围。日本则采用详细列举方式，在土地征收法典中详细列举公益事业项目，公共目的范围非常清楚和封闭。在土地征收公共目的界定上，美法日三国亦有共性。美法日均谨慎动用土地征收权，认为“国家权力有能力渗入市民社会，但必须而且越来越依靠于市民社会之间制度化的协商和谈判来执行政治决定。”[2]因此征收不是公共目的用地人获得土地所有权的唯一途径，也非首选途径。用地人必须先与土地权利人进行自由交易的谈判购买土地，当谈判遇到拒不出售或索要高价的困难时，才可申请动用征收权，而公共目的是国家动用征地权的唯一合法目的。事实上大多数公共目的项目用地都是通过购买途径获得。例如在日本，用地人几乎全部采用购买的方法取得公共用地。[3]（p507）
二、公共目的具体认定的美法日比较
（一）美国
在美国，传统上只有立法机关（国会和各级地方议会）才有土地征收决定权。1875年之前，联邦政府征收土地时还会依靠各州政府充当征收代理人。1875年的柯尔诉美国政府案中，联邦最高法院裁决联邦政府可以依据美国的《宪法》第5修正案自己实施土地征收。从此，国会和各级地方议会在各自权限范围内，根据各自提供公共物品的需要享有土地征收权。近代以来，由于工业发展的需要，议会频繁授权其他机构行使征地权，被授权的主体包括行政部门、私营公司和个人。但对议会授权有严格的限制，主要包括：第一，禁止概括授权。每一项征地行为都要经过立法机关进行特别授权。第二，授权的土地征收行为必须是为了某种特定的公共目的。第三，议会授权征收土地，必须规定应当提供补偿。[4]
联邦和各州认定土地征收具体项目是否满足“公共用途”的程序并不完全相同，但一般需要经过以下几个主要的步骤：第一，政府对征地行为进行提前的通告，通告必须公开进行，而且通告的对象应当包括所有利益相关主体。第二，土地征收机关聘请专门的评估机构对征收财产进行评估。第三，将评估报告送交被征收方，并针对补偿金额向被征收方提出初次要约，被征收方据此可以提出反要约。第四，召开由政府、被征收方以及社会公众等参加的公开的听证会，政府需围绕公共目的详细阐述征收的原由，土地权利人则通过听证会等多种途径充分参与并表达自己的诉求。
（二）法国
在法国，征地项目是否符合公共目的由行政机关具体判断。根据征地项目的性质和重要性，有权批准公用目的的行政机关分别是总理、部长和省长。对于需要大规模征地的全国性重点工程项目，公共目的宣告甚至需要以咨询国家参事院的政府命令形式作出。
事前调查是法国土地征收程序的开始，没有经过事前调查而批准公用征收无效。①事前调查的主要环节包括：第一，提出调查申请。申请人向被征收土地所在地省长递交申请调查书并且进行事前公示，在听取广大民众的意见的基础上论证该征地项目是否具有公益性。第二，决定调查。省长对申请书作出是否进行调查的决定。若拒绝调查，申请人可以向行政法院起诉。进行调查的决定必须公开发表，登载于报上，并张贴于调查范围内各市镇政府的公告场所。第三，调查结束。调查专员或调查委员会出具调查意见书，连同调查记录一起送交批准机关审查核实。调查报告必须公开，副本存放于进行调查地的市镇、专区和省政府内供公众查阅。除此之外，还需进行一些强制性或自愿性的咨询，例如凡涉及农业、环境或古迹的保护等方面的土地征收，就必须咨询有关主管部长的意见。事先调查结束以及各种咨询的意见收集后，批准机关经审查核实后作出是否符合公用目的的决定。批准公用目的的行为原则上最迟应当在事前公共调查程序结束后的1年内作出。总理和部长作出的决定应登载于政府公报，省长所作决定应在地方新闻上发表或张贴于公共场所。
（三）日本
在日本，征地是否属于公共事业项目由受理征地申请的建设大臣或都府县知事具体认定。其主要的程序包括：第一，召开事业说明会。起业者通过适当场所、时间、众所周知的方法等召开事业说明会，向与该项目有利害关系的人说明该事业的目的与内容，并如实书面记载事业说明会的状况。无此项记载的事业认定申请书因不符合法令规定的形式要件而无效。第二，召开公听会。在事业认定申请书阅览期间，土地所有权人和其他利害关系人请求召开公听会的，则应召开公听会。公听会应选择多数利害关系人都能参加的日期和场所召开，于事前充分告知，并彻底公开议事记录等相关信息。对于因故未能参加者，应通过因特网为其提供参与机会。第三，批准公益事业项目。如果事业认定被拒绝，则应向起业者说明理由。如果认定项目属于公益事业，则进行事业认定公告。公告通常采用政府公报的方式，辅之以在因特网上公开。
（四）美法日的区别与共性
美法日三国在土地征收公共目的具体认定方面差异显著。在美国，具体征地项目是否符合公共目的是由立法机关（国会和各级地方议会）认定。法国由总理、部长和省长具体认定。日本则由建设大臣或都府县知事具体认定。但是，美法日三国在具体认定土地征收公共目的的过程中，均注重多方利益的表达和整合。在这些国家，土地征收是否符合公共目的不是立法机关或行政机关的单方决定，而是多方利益的表达和整合。认定机关在作出最终判断前，充分尊重各方的知情权、参与权和表达权，不仅要在适当的场所和时间，通过直接的通知方式和间接的公告方式，向土地权利人及其利害关系人彻底公开有关土地征收公共目的的信息，而且要召开公开的听证会，充分听取用地人、土地权利人、利害关系人等多方的利益诉求。信息的充分公开、公众的广泛参与和程序的高度透明为多方利益的表达和整合奠定了坚实的基础。
三、公共目的异议法律救济的美法日比较
（一）美国
在美国，土地权利人等质疑征地“公共用途”的可以提起违宪之诉，请求法院对之进行司法审查。司法审查中，美国法院传统上高度尊重立法机关对“公共用途”的判断。1954年伯曼诉帕克案中，联邦最高法院将“公共用途”扩展为“最大地服务于公众”，判决地方政府出于公共目的与开发商联手对废弃的旧城区强行征收进行改造并不违反联邦宪法第五修正案。道格拉斯法官明确表示，国会在此行使的是范围广泛的“管理权”，法院必须尊重国会对有关征收是否符合公共目的之判断。1984年的米德基夫案中，联邦最高法院认为“只要征收权的行使和可见的公共目的理性相关”，法院就必须判决征收符合公用目的。2005新伦敦市征收案中，联邦最高法院判决新伦敦市为了重振低迷的地方经济而征用私人土地，并将其交给另外一个私人机构用于开发，是以复兴经济为目的所实行的征收，可满足联邦宪法有关“公共用途”的要求。[5]
美国法院对立法机关“公共用途”判断的高度尊重并不意味着完全排除了司法审查的救济空间。2001年的九毛九平价超市案中，Costco大型连锁商店需要扩充店面，因而要求兰卡斯特市重建管理局动用征收权，管理局以防止地方经济的衰败及贫困死灰复燃为由征收原告的土地。但地区法院认为这个目的只是一个借口，因而撤消了市政府机构的征收决定。2002年的网关公司案中，伊利诺衣州最高法院承认经济发展可作为征收的公共目的，但是伊利诺衣西南地区发展管理局通过收费代替私人开发商征收土地的行为，相当于为了利润而出售征收权，因而不符合公共目的。
（二）法国
法国的土地征收公用目的宣告均以行政决定形式作出，是可诉具体行政行为，受行政法院管辖。土地征收的申请人、被征收土地的所有权人、相关利害关系人以及对土地征收有直接利益的人，不服批准公用目的的决定的，都可以在决定公布后的2个月内向行政法院提起越权之诉，请求行政法院撤销该决定。根据批准公用目的的不同机关，向不同的行政法院起诉，由总理作出的决定和部长作出的适用范围超过一个地方行政法庭管辖区域的决定，由最高行政法院受理。由省长作出的决定和部长作出的适用范围在一个地方行政法庭管辖区域的决定，由拟征收土地所在地的地方行政法院受理。[6]（p380）
在越权之诉之中，行政法院只能审查批准公用目的决定的合法性，无权审查其适当性。1971年以前，行政法院通常只是笼统地核查项目是否满足某种公共目的。例如在1961年一个因建设高速公路而征地的案件中，法官只是指出建设高速公路项目本身构成一种公用目的，拒绝对行政机关最终采纳的道路路线选择方案进行审查。1964年的马术俱乐部案中，法官认为行政机关仅仅为了增加财政收入或纯粹为了满足私人利益进行征地，不具有公益性，最终判决撤销公用目的宣告决定。1971年的新东城案中，最高行政法院认为“一项工程只有在对私人财产的损害、工程造价和可能存在的社会不利因素不超过项目带来的利益时，才能被合法宣告为具有公用目的”。1972年的圣玛利私立医院案中，最高行政法院认为“一项工程只有在对私人财产的损害、工程造价和可能存在的社会不利因素或对其他公共目的造成的损害不超过其带来的利益时，才能被宣告为具有公用目的”。从此，行政法院不再只是笼统地核查征地项目是否满足某种公共目的，而是结合项目的具体内容进行损益对比分析，尽可能地在平衡公私利益基础上兼顾不同的公共目的。2003年的泰藏斯水坝案中，最高行政法院认为泰藏斯水坝工程项目的积极意义远远小于工程造价和可能对环境产生的负面影响，判决撤销宣告其具有公用目的的行政决定。[7]
（三）日本
土地所有权人和其他利害关系人若对事业认定不服，可以在事业认定公告之日起或自收到裁决书之日起30日内向国土交通大臣提起异议申诉或审查请求，①亦可向普通法院提起行政诉讼。但是对于都道府县知事拒绝事业认定的，不能请求审查，只能向国土交通大臣提起事业认定申请。
（四）美法日的区别与共性
美法日三国在土地征收公共目的法律救济方面差异显著。针对土地征收公共目的异议，美国由普通法院通过违宪之诉进行审查，法院传统上将审查标准保持在最低水平。法国则由行政法院通过越权之诉对之进行审查，行政法院不是笼统地核查征地项目是否满足某种公共目的，而是结合项目的具体内容进行损益对比分析，认为项目“只有在对私人财产的损害、工程造价和可能存在的社会不利因素或对其他公共目的造成的损害不超过其带来的利益时，才能被宣告为具有公用目的”。日本则为异议人提供了行政复议和司法审查两种救济途径，异议人可自由选择。但是，美法日三国均重视土地征收权在立法机关、行政机关和司法机关之间的衡平与制约。在美国，法律仅原则性规定公共目的，但征地项目是否符合公共目的由立法机关以“一事一决”的方式具体认定，行政机关未获得立法机关合法授权不得行使土地征收权，而普通法院有权通过违宪之诉对之进行司法审查。在法国，立法机关通过分散立法界定土地征收公共目的，行政机关负责具体项目的公共目的认定，行政法院则可以通过越权之诉审查行政机关公共目的认定的合法性。在日本，立法机关通过详细列举的方式明确界定公益事业的范围，行政机关负责认定具体项目是否属于公益事业，而普通法院可以通过行政诉讼对之进行司法审查。
四、美法日共同经验对中国的启示
美法日三国在土地征收公共目的的立法界定、具体认定和异议救济等方面存在着很大的区别，但是其共同经验仍有迹可寻。这些共同经验对于我国土地征收制度的完善有着重要的启示意义。主要包括：
（一）我国法律应明确界定土地征收公益目的的范围
我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 该规定从宪法层面明确规定了土地征收的唯一目的是满足公共利益的需要，但我国《宪法》并没有对公共目的进行明确界定。《土地管理法》和《物权法》虽然重申了这一规定，但仍然未明确界定土地征收的公共目的。而《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”该规定实际上将公共目的泛化为“建设目的”，为我国土地征收公共目的和商业目的并存的二元结构提供了合法化基础和制度性根源。
笔者认为，这种二元格局违反了我国《宪法》及《物权法》的相关规定，与现代法治精神背道而驰，造成了严重的社会后果。商业目的土地征收让政府一手凭借土地征收权以补偿价格获得集体土地的所有权，另一手将这些土地的使用权按照市场价格批租给商家，形成了畸形的利益分配格局。基于行政配置的土地征收补偿额与基于市场配置的土地出让金之间的巨额价差，刺激了政府的制度性寻租行为，导致权力租金替代了土地产权的权利租金成为土地资源配置的主导因素。这不仅加剧了农地资源的浪费和稀缺，威胁我国粮食安全，而且严重侵犯了农村集体经济组织和农民的合法权益。有关研究表明，“从1952年以来，失地农民相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权”，导致了“农民经济权利的渐进性缺失、政治权利的剥夺和社会权利的弱化性消失”。[8]土地征收因之成为“引发不稳定因素的火药线。据国家信访局统计，现在因征地发生的纠纷每年约400万件；一半以上群体性事件由征地拆迁引发。”[9]
在工业反哺农业的今天，我国应尽快摒弃现行的公共目的和商业目的并存的二元化土地征收格局。为了从制度根源上杜绝商业目的土地征收，我国应在坚持公益目的是土地征收唯一合法性目的的基础上，借修改《土地管理法》之机，明确界定公共利益的范围。虽然“公共利益犹如一个空盒，每个人都可以往其中注入自身的理解”，[10]但是公共利益凸显一个社会的基本价值，这些价值可以进行归纳。借鉴日本的经验，参照我国《公益事业捐赠法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规中关于公共利益的界定，我国《土地管理法》可以在现有原则性概括规定的基础上，对土地征收公共目的范围作出明确界定，具体包括：第一，采用类型化列举的方法，尽可能详尽地列举符合公共目的的事业范围，例如国防事业；水利、能源、交通、供电、供气等公用事业；教育、文化、公共卫生、文物古迹及风景名胜区的保护等公益事业。第二，辅之以兜底条款，例如规定“法律规定的其他以公共利益为目的的事业”，以应对立法时不能预见的其他应属于公共目的事项。第三，设置排除性条款，例如规定“商业目的事业，不得适用土地征收”，以明确排除那些明显不具备公共目的性的事项。
（二）完善土地征收公共目的的认定程序
依据现行规定，我国任何建设项目要征收土地，首先要向相关土地行政管理机关提出申请，各级人民政府分别在法定权限内予以审查批准。获准后，征地机关发布土地征收公告，该公告强调的是土地征收补偿和安置方案，不包含对“公共利益”的说明，虽有“批准用途”一项，但不能充分说明土地征收与公共目的之间的联系，土地征收公告不过是事后片面的“通知”而已。土地征收公共目的认定成为政府的单方行为，土地权利人没有任何知悉、参与或质疑的机会，只有被动接受认定结果的义务。这导致大量以“公共目的”之名谋私人福利的寻租行为和腐败现象出现。但是，土地征收直接关系到土地权利人等的切身利益，具体项目公共目的的认定不应采用认定机关内部的封闭程序。借鉴美法日三国的经验，我国应充分尊重土地权利人及其利害关系人等的知情权、参与权和表达权，构建起多方主体可以充分表达自身利益诉求的开放性程序，为土地征收符合公共目的提供程序性保障。
第一，完善土地征收公共目的公告/通知制度。我国应将土地征收公共目的认定纳入公告/通知范围，明确规定公告/通知应包含征地目的合法性的专门说明，详尽细致地阐明土地征收具体项目与“公共目的”的关联性。另外，应尽量丰富土地征收公共目的公告/通知的方式。除现行的在被征收土地所在地的乡（镇）人民政府所在地或村、组内以书面形式公告外，还应在当地普遍发行的报纸上予以公布，并应以挂号信的方式送达每一土地权利人，确保每一土地权利人知悉土地征收具体项目与公共目的之间的关联性。
第二，引入土地征收公共目的听证制度。依据我国《国土资源听证规定》，听证制度只适用于土地征收补偿，不涉及公共目的认定。听证制度具有高度的公开性和民主性，为发达国家在认定土地征收具体项目是否符合公共目的时普遍采用。借鉴美法日的共同经验，我国应尽快改变土地征收公共目的认定由行政机关单方面内部封闭决定的既有做法，建立土地征收公共目的听证制度。该制度一方面肯定了土地权利人的主体地位，确立了民意的表达机制，为土地权利人实现其知情权、参与权和异议权提供制度保障，确保在土地征收公共目的认定中“有关公民的权益的重要法律和事实观点得到充分的考虑和权衡”。[11]（p694）另一方面又将政府对公共目的的认定置于社会公众的监督下，增强了土地征收公共目的认定的透明度，从程序上保障土地征收目的公共性。
（三）引入公共目的司法审查制度
“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府的权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”[12]（p358）因此在现代国家，司法权是对可能被滥用的政府权力的最终制衡，司法救济是土地权利人等寻求法律救济的最后一道屏障。所以美法日三国都普遍采用土地征收公共目的司法审查制度，以寻求土地征收权在立法机关、行政机关和司法机关之间的衡平与制约。
但在我国，相关法律对于是否可以针对行政机关土地征收公共目的的认定提起行政诉讼并未作出明确规定。实践中，行政诉讼这一救济途径面临着很大的障碍。这主要包括：第一，抽象行政行为的不可诉性。我国《行政诉讼法》将抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外。而行政机关对土地征收具体项目公共目的的认定多以政府文件的形式发布，法院多以该行为是抽象行政行为而此类行为不可诉为由拒绝受理。第二，行政机关的最终裁决权。依据我国《行政复议法》第30条第1款的规定，①土地权利人等认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。但是该法第2款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”这意味着对于国务院或者省级人民政府土地征收公共目的认定，土地权利人等即使有异议也无法通过司法途径获得救济。在土地征收公共目的方面，行政机关集认定者和争议最终裁决者等多种角色于一身，为土地征收权的滥用埋下了制度性隐患。
考虑到中国人口众多，农地资源极度稀缺，土地对于农民而言具有巨大的承载功能以及行政本位主义牢固、个人权利意识淡薄等现实国情，我国可借鉴美法日三国的共同经验，借修订《土地管理法》之机引入土地征收公共目的司法审查制度，以更好地防范行政机关滥用土地征收权，保障土地权利人的合法权益，促进土地资源的合理配置。主要包括：第一，明确规定土地权利人对行政机关作出的土地征收公共目的认定有异议的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼赋予人民法院对于土地征收批准决定是否具有公共目的合法性基础的审查权，司法权力得以介入公共目的界定，真正实现公共利益界定上的权力制衡。而且行政诉讼让人民法院以中立者的身份介入土地征收公共目的争议的解决，可以更好地识别、衡量和协调土地征收人、土地权利人和其他相关利益人的利益，妥善解决国家公权与土地私权之间的冲突，整合社会利益。第二，明确规定在该行政诉讼期间，停止土地征收的执行。虽然因“惧怕滥诉之弊，为谋求行政目的的早期且顺利实现”，各国行政诉讼法多采用“不停止执行”原则，但“在有提起撤销处分的情形之下，为了避免因处分、处分的执行或程序的继续而造成难以恢复的损害，有紧急必要时，法院可以根据申诉人的申诉，以决定停止处分的效力、处分的执行或程序的继续的全部或一部分。”[13]（p264-265）由于土地征收付诸实施后，被拔除的农作物无法回复原状，被拆除的建筑物难以回复原状，建成甚或投入运营的建筑物难以拆除，土地复垦成本高昂，土地权利人即使赢了诉讼也会因此难以弥补损失。为了避免给土地权利人造成难以弥补的损失，避免农地资源的过度流失，土地征收公共目的行政诉讼期间应停止执行土地征收。
综上，美法日三国虽然在土地征收公共目的的立法界定、具体认定和异议救济等方面存在着很大的区别，但是三国均坚持公共目的是国家动用征地权的唯一合法目的，重视公共目的具体认定程序的公开性、参与性和透明性，并普遍采用司法救济以期达成土地征收权在立法机关、行政机关和司法机关之间的衡平和制约。借鉴这些共同的经验，我国应借修订《土地管理法》之机，明确界定土地征收公益目的的范围，完善土地征收公共目的的认定程序，引入土地征收公共目的司法审查制度。
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（责任编辑：徐 虹）
