谋利型上访的生成机理及其有效治理
摘 要：谋利型上访不仅受传统文化、现行法律制度的影响，更与个人权利的畸形伸张和基层政权的相对疲软有关。基于国家信访局暂停对各省“非正常上访”人次数的排名以及涉诉信访改革试点省份的逐步推开，本文认为，要治理谋利型上访，不仅需要规范信访秩序，明确信访责任，完善利益诉求机制，还需要重新界定信访功能，健全信访代理制度和信访终结机制。
关 键 词：谋利型上访；信访功能；利益诉求机制
中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）02-0042-04
收稿日期：2013-09-06
作者简介：屈群苹（1971—），女，浙江临海人，河海大学公共管理学院博士研究生，中共浙江省委党校、浙江省科学发展观与浙江发展研究中心副教授，研究方向为城乡社会学与行政管理学。
党的十八大报告提出：“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保证渠道。”这充分体现了党和政府对信访工作的高度重视，也为进一步创新工作方法，做好新时期的信访工作指明了方向。
一、问题的提出
随着经济社会的快速发展和利益格局的重新调整，社会矛盾和摩擦不断出现，深层次的社会问题不断凸显， 致使群众信访总量多年居高不下。在我国，信访是党和国家机关密切联系群众、了解群众疾苦的桥梁，也是人民群众表达利益诉求的重要渠道，在传达民意、维护社会稳定、监督政府运作等方面发挥了重要作用。
诚然，群众无难不上访。按照国务院《信访条例》规定，信访人必须合法有序上访，但当前非正常上访的现象比较突出，发展态势严重。所谓非正常上访，主要是指“公民、法人或其他组织在信访过程中，不按法定程序、不到指定地点或者不以法定方式向政府反映诉求、提出建议或意见的行为或活动”。[1]从信访反映的实际情况来看，尽管有些人的诉求是由于自身权益受到侵害未得到妥善解决而反复上访的，但不可否认，也存在以自身利益受损为名，给政府施压，漫天要价的上访，由此产生了诸多的消极后果和负面效应。他们信奉“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的信条，以维权为名，提出违背国家规定的不合理要求。[2]还有少数人明知自己所提的要求无法得到满足，却长年累月不断上访；甚至还存在少数人背后怂恿、鼓动、组织或代人上访的现象。个别信访“老户”通常经历复杂，因遭遇过不幸和挫折，容易走极端，虽然所占的比例不大，但能量却不小。此类上访现象的存在和蔓延，不仅消耗了大量的执政资源，严重危害了社会稳定，也极大地降低了执政党的政治威信，影响了和谐社会的构建。而现行法律和信访处置机制又使得地方政府只能穷于应付。随着国家信访局暂停各省“非正常上访”人次数的排名以及涉诉信访改革试点省份的逐步推开，新一轮信访制度改革即将迅速展开。
基于此，如果我们能建立健全信访法律制度，切实维护群众的合法权益，努力做到程序理性和程序正义，将会对信访工作的良性循环，维护社会稳定，产生积极的推动作用；反之，则会致使矛盾扩大化。因此，如何建构基于权利的制度平台，以当前开展的“改进作风年”活动为契机，通过源头控制和减少矛盾纠纷，改革信访制度，提高该制度的运行效率，引导群众依法有序信访，显然是亟待认真研究的重要课题。
二、信访制度的运作模式与谋利型上访现象的生成机理
具有中国特色的信访制度在60多年的发展历程中，虽然在保障公民合法权益、维护社会稳定等方面起到了积极作用，但也逐渐暴露出诸多的弊端和与现实社会发展的不适应性。
（一）信访制度的运作模式
1951年6月，中华人民共和国政务院（国务院）颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，标志着中国信访制度的正式确立。[3]此后，信访一直在我国的政治生活中占据着重要地位。目前，关于信访的规范性文件为2005年国务院颁布的行政法规《信访条例》。根据《信访条例》的规定，信访是指公民、法人或者其他组织向各级政府及其工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。从多年的运作实践看，信访制度的初始定位并不是权利救济，而是为了改善执政党作风，保持政府与群众的密切联系，倾听群众意见、建议的重要渠道，这也是在新中国成立初期，党和国家对信访制度的功能定位。随着经济社会的加速转型，土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法涉诉等逐步成为群众信访反映强烈的问题，使我国信访制度逐渐承担了日益繁重的权利救济功能，为权利受到侵害的个人提供救济发挥了一定的作用。
与行政诉讼相比，信访受理条件宽松，初始成本相对较低，具有便捷、廉价的优势。从理论上讲，随着群众法治观念的逐步增强，司法救济理应成为公民权利救济和合法权利保障的理想选择，但受传统的“人治”文化的影响，群众宁愿信“访”而不信“法”，这种对信访的“制度崇拜”和路径依赖在一定程度上也反映了法律的疲软与被边缘化。《信访条例》颁布后，地方政府在处理信访问题上形成了一套比较成熟的工作方案，但该方案的重点不在于解决民生问题、化解疑难复杂矛盾纠纷上，而在于接访上，致使政府的治理功能和群众上访所反映的问题都没能得到真正的履行和解决。
（二）谋利型上访现象的生成机理
在上访潮中，最难处理的就是那些故意缠访、重复访的谋利型上访案件，[4]其中也不乏专门依靠上访来威胁政府、谋取更大利益的专业户。这类上访户不仅通晓国家政策，精于钻政策法律的空子，而且善于抓住地方政府高度重视和谐稳定的“软肋”。在属地管理和“不讲任何理由、不看原因、不看过程，只要发生上访案件，就要处理有关责任人”的压力型体制下，“责任倒查”的最终责任将落到基层干部头上。因此，当那些深谙“会哭的孩子有奶吃”之道的上访户缠访时，一些地方政府官员就会不惜让步，以求息事宁人。当一些上访“老户”通过上访获取了更多利益后，便会产生示范效应，形塑出越来越多的上访专业户，不断推动着维权性质从个人权利缺失的维护演化成个人权利的畸形伸张。[5]可见，基层政府试图通过各种舍弃原则、以金钱开道的手段来“摆平”上访者的方式不但没能“换来”真正的社会稳定，反而助长了此类上访的势头，在一定程度上阻碍了中国法治化的进程。曾在历史发展中发挥重要作用的信访制度让越来越多的上访者和政府官员不再相信规则和法律，更不愿意依靠法律解决问题，进而派生了大量难于解决的诚信缺失问题和社会矛盾。
进一步地说，《信访条例》对政府行为有明确的要求，但对那些缠访、重复访的上访老户则没有办法，这就使得地方政府在处理信访问题时常常处于被动状态。无论地方政府多么努力，都无法完全达到中央提出的“人要回去，事要解决”的总要求。目前，信访工作最大的困境是很多基层政府虽然竭尽全力，但仍无法对谋利型上访进行有效的治理，更无法顺利实现向服务型政府的转变。面对上述情况，如果我们能基于现有法律和信访体制来整合相关资源，妥善化解人民内部矛盾，将会极大地增强党在群众中的向心力和凝聚力；反之，则会造成党群、干群关系紧张，消解群众对党和政府的信任和拥护。
三、对谋利型上访现象的治理
维权扭曲现象的产生既与中国乡村社会变迁和情理社会的特性有关，又是上访者与国家权力进行互动、互塑的结果。我国《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”同时，《宪法》第51条规定：“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”可见，为了更好地保障公民的信访权，维护群众合法、合理的信访，就必须明确信访权的权利属性和边界，严厉打击、依法制裁非法无理的缠访，以寻求公权力、私权利和社会利益的动态平衡与稳定。基于此，笔者提出以下几个方面的构想：
（一）健全重大事项风险评估机制，把隐患控制在源头
近年来，随着经济社会的快速发展，各种影响社会稳定的矛盾日益突出， 多起典型信访案件提示我们，各级政府部门在出台新的重大政策和决策前尤其是对那些可能出现不稳定隐患的事项，必须进行风险评估和听证评议，以便在源头上预防和减少影响稳定的隐患。可以说，开展重大事项社会稳定风险评估工作，是实现社会矛盾由被动调处向主动化解、由事后处置向事前预防转变的重要举措。
对重大事项如城市建设、电站建设、价格政策调整等，可采取召开“专家咨询会”、“重点走访”、“价格听证会”等形式，广泛征求基层群众和社会各界的意见或建议，为评估提供科学、客观、全面的第一手资料。在听证过程中，可以尝试引入公信力较高的人大代表、政协委员等第三方参与模式，使听证会自始至终在阳光下运行，以保证公开、公平、公正地听取各方意见。同时，让社会组织来监督政府部门是否依法办事，是限制信访专业户与政府部门博弈的有效措施。总之，通过对重大事项的听证和评议，力求做到“凡是不能使绝大多数群众受益的事情坚决不做，凡是不能使绝大多数群众理解支持的政策坚决不出台”，从源头上预防和减少重大事项实施过程中影响基层社会稳定的隐患，以维护和谐稳定的发展环境。
（二）明确信访责任，优化考核方式
古人云：“为政之道在于安民，安民之道在于察其疾苦”。信访是经济社会发展到一定阶段的产物，因此，要做好信访工作，关键要落实责任，而解决问题是接访的核心。这就要求地方政府严格按照“属地管理、分级负责”，“谁主管、谁负责”和“条块结合、以块为主”的原则，统一思想，提高认识，力争做到“件件有回应，事事有落实”。同时，群众通过信访来反映问题是对党和政府的信任和期待，要理性对待，不能片面地认为有信访案件就说明当地政府没做好工作。这就要求国家信访局改变过去以“非正常进京上访”人次数为主要指标来考核地方政府的办法，通过抽查、回访一些重要信访案件的解决程度来判断基层信访工作，只有这样，才能减少和化解基层矛盾，畅通民情传递渠道，从而尽可能地消除“信访寻租”乱象的发生。
（三）完善利益诉求机制，健全信访代理制度
通过理性合法的形式表达利益诉求，是人类社会不断走向和谐、走向法治、走向文明的重要举措。这不仅需要信访群众自觉维护信访秩序，通过合法的途径、以理性的方式表达自己的意见和诉求，而且需要基层政府在处理各类上访案件时，畅通民众意愿上行的通道，让群众有地方说话，有渠道说话。
现代社会是经济高度发展的社会，在各个领域相继出现了各种代理机构，这些机构和组织的出现对群众诉求的表达发挥了重要作用。随着我国经济社会的不断发展，群众对待信访会像对待诉讼一样，普遍聘请代理人为自己做信访代理。所谓信访代理，就是以各级信访机构为平台，以法律从业者、各级政府职能部门工作人员为主要代理主体，按照自愿、公平和公正的原则签订代理书，由代理人为信访人到有关部门反映情况诉求，帮助信访当事人妥善解决问题的过程。这种“群众张嘴、干部跑腿”的新型信访是政府与群众之间的连心桥。通过信访代理，政府可以及时掌握群众关心的“热点”和“难点”问题，使信访工作重心从中间环节的接访转向源头防范，把矛盾化解在基层，避免了群众盲目上访、无序上访、越级上访、重复上访事件的发生。因此，实行信访代理，既能密切干群关系，树立为民服务的形象，增强干部为群众办实事、解难题的信心和决心，也能使群众对公权力产生信任感。
（四）加强作风建设，密切联系群众
改革开放30多年来，伴随经济社会的发展和民主法制的推进，文化建设有了很大的进步，但与经济发展相比，当前的文化建设还有待加强。涂尔干曾经说过：“转眼之间，我们的社会结构竟然发生了如此深刻的变化。其速度之快、比例之大在历史上也是绝无仅有的。与这种社会类型相适应的道德逐渐丧失了自己的影响力，而新的道德还没有迅速成长起来，我们的意识最终留下了一片空白，我们的信仰也陷入了混乱状态。”[6]社会转型所带来的价值观错位和迷失已是不争的事实，传统和反传统进行着不断的交锋，主流与非主流充满了矛盾，善与恶的界限越来越模糊。因此，良好的工作作风是做好信访工作成败的关键。基层干部只有设身处地为群众着想，才能得到群众的支持和拥护，化解矛盾纠纷也就有了最坚实的群众基础。在调处矛盾纠纷、处置群体性事件时，要“始终把人民放在心中最高的位置，坚决反对形式主义、官僚主义、坚决反对享乐主义、奢靡之风”，[7]做到相信群众、依靠群众。
（五）完善信访终结机制，合理界定信访界限
2005年修订的《信访条例》提出了信访事项办理、复查、复核三级终结制的框架：“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”信访终结机制对群众信访权利的边界进行了限定，不仅能有效维护信访秩序和社会秩序的正常运行，而且也是预防和制约非正常上访的一项重要措施，是我国信访史上的一大进步。然而，大量重访、缠访、闹访和进京访现象的普遍存在，足见信访终结制度虽然在规范层面已经尝试，但还只是程序性规定，处于探索、论证的起始阶段，并未发挥其应有的作用。
在我国，上至国家大事，下至家庭邻里纠纷，信访无处不在。现行信访制度最大的问题是信访制度偏离了其“政治参与”和“民主监督”功能的制度设计初衷，承担了大量的权利救济功能。这种功能错位不仅影响了既有功能的发挥，而且弱化了司法权威。“新时期下信访的救济只是司法救济的补充而非取代，是‘底线救济的权利。”[8]要让群众知道“依法信访”很重要，只有依据相关的法律法规才能真正解决问题。因此，应将信访机构还原为一个下情上达的机构，而非纠纷解决的机构。与此同时，不断强化对基层群众的法制教育工作，强调法治的程序和权威，使基层信访回归理性。只有明确信访的范围，合理界定信访界限，完善信访终结机制，才能充分发挥信访应有的功能和作用，真正维护信访权的正当行使，促使群众的合理诉求及时得到回应，不合理的诉求在疏导、解惑后自动放弃，实现公民政治参与的制度化和有序化。
【参考文献】
[1]丁胜等.非正常上访问题研究[J].唯实，2009，（02）.
[2]谭鹏.妥善解决无理上访，促进社会和谐稳定[J].云南行政学院学报，2007，（04）.
[3]刁杰成.人民信访史略[M].北京经济学院出版社，1996.
[4]田先红.息访之道[D]. 华中科技大学博士论文，2010.
[5]田先红.当前农村谋利型上访凸显的原因及对策分析[J].华中科技大学学报，2010，（06）.
[6][（法）涂尔干.社会分工论[M].三联书店，2000.
[7]习近平.在第十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话[N].人民日报，2013-03-18.
[8]杨建锋.试论中国信访制度权利救济功能的完善——对议会行政监察专员制度的考察与借鉴[J].成都行政学院学报，2011，（07）.
（责任编辑：高 静）
