当前低碳经济发展困境及我国低碳经济发展的法律保障

    摘 要：发展低碳经济已成为世界各国的主流意识形态和价值观。低碳经济有着独特的优势和巨大的市场潜力，已成为世界经济发展的热点和重心。然而在国际上，由于碳减排义务的分担存在分歧以及欧盟碳交易市场的低迷而使低碳经济深陷困境。我国低碳经济建设迫切而任重，结合我国低碳经济发展的现实，构建完善的法律框架和相应的配套保障制度是必由之路。

    关 键 词：减排义务；低碳技术；能源结构；低碳标准

    中图分类号：F124.5 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）02-0033-04

    收稿日期：2013-12-10

    作者简介：任涛（1970—），女，湖北武汉人，江苏警官学院法律系副教授，法学硕士，研究方向为国际经济法、国际法。

    基金项目：本文系2011年江苏高校哲学社会科学研究基金项目的阶段性成果，项目编号：2011SJD820012；江苏高校优势学科建设工程资助项目的阶段性成果，项目编号：PAPD。

    一、世界低碳经济发展面临的主要问题

    ⒈国际碳减排义务分担存在分歧。由于低碳经济是在全球暖化的气候变化背景下提出的，是所有国家面临的共同危机，因此发展低碳经济必须强调国际合作，但低碳经济的国际合作之路并不平坦。在2009年的哥本哈根气候变化大会上，由于各国利益分歧过大而未能达成任何有法律约束力的协议，最终以相互指责告终，结果造成未来国际碳减排目标和义务的不明朗，这个结果也使低碳经济发展受到一定影响。随后的2012年多哈气候变化大会也未破解国际气候谈判的僵局。虽然当前世界气候的变化及其发展态势在全球范围内不断恶化，但各国政府却因减排权利义务的承担不一而继续推迟行动，因而加剧了环境恶化。

    ⒉低碳技术发展与转让有待突破。低碳技术涉及多部门以及多领域的新技术。低碳技术大规模应用的前提是技术成熟、成本有效，而目前关键的新能源技术和CCS技术①均面临一些重要的技术难题与技术突破，这就要求各国加大资金投入和研发力度。众所周知，发展中国家的低碳技术发展水平远远落后于发达国家，而其又正值大力发展经济阶段，相对而言碳排放量也较大，但由于发达国家向发展中国家或最不发达国家转让低碳技术的意愿不足，从而导致低碳技术转入发展中国家进展缓慢。这种情势持续的后果也加重了碳的大气排放量，不利于低碳经济的全球相对均衡发展。

    ⒊国际碳交易市场缺乏统一性和稳定性。碳减排项目在全球以减排成本最低的方式自由开展应是最理想、有效率的国际碳交易市场，但是，由于发达国家和发展中国家承担的减排义务不同，承诺性质不同，以及发展中国家对未来自身减排义务的顾虑，事实上形成了发达国家和发展中国家两种不同类型的碳交易市场，这种统一性的缺乏无疑延缓了全球低碳经济发展态势。同时，由于欧债危机，经济活动疲弱无力，工业活动减少，对排放权购买的需求减少，欧盟碳交易市场正深陷困境。2008年下半年以来，碳排放许可指标的价格开始逐步下滑。当年8月时，碳排放许可的价格每吨在40美元以上。高昂的价格促使一些企业开始增加使用绿色的清洁能源，更新设备，或者采取其他措施来减少碳排放的影响。但这种正面效应没能持续。2013年上半年，碳交易市场上的碳排放许可价格几乎达到崩溃的境地，这一价格已经跌到每吨4美元以下。伦敦一位在欧洲进行碳交易的交易商表示，该市场未来无法确定。[1]

    二、当前我国低碳经济发展面临的问题

    ⒈实现自主低碳技术的突破与创新资金不足。缺乏自主低碳技术，低碳经济的发展就容易受制于人，使本国低碳经济的发展被他人套上紧箍咒。事实上，我国能源领域的高新技术一直以来多从境外引进，有些企业借助引进技术，利用国内低价资源及运行成本形成了一定的规模化生产。但在竞争策略上采取低价措施的后果是扰乱了行业秩序，而更严重的后果是削弱和打击了国内的技术创新能力，自主低碳技术缺乏。尽管《联合国气候变化框架公约》规定，发达国家有义务向发展中国家提供技术转让，但实际情况与之相去甚远，我国不得不主要依靠商业渠道引进。2009年底，我国正式对外宣布控制温室气体排放的行动目标，决定到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%。研究显示，中国如要实现这一目标，今后10年，每年需要为此新增300亿美元的投资，相当于每个中国家庭每年要多负担64美元。[2]要实现如此艰巨的减排目标，对技术和资金支持的需求无疑是巨大的。这对目前的中国而言，无疑是“不能承受之重”。

    ⒉国内社会主动减排的动能不足，碳税开征过缓。虽然近期我国寄希望于铁腕手段来淘汰落后产能，并实行强化行政问责制，但事实上，如果主要靠行政力量推动减排，将会面临效应递减的尴尬和困境。此外，我国目前还存在着资源性产品价格和环保收费改革不到位；低碳经济发展与监管体系缺乏或滞后；低碳技术发展相对与发达国家的落后性导致我国低碳技术法规、技术标准欠缺和不完善；破坏环境的违法成本相对较低、守法成本高等多种制度性因素也使得国内全社会主动减排的动能不足，意愿不强烈。

    碳税是指针对二氧化碳排放所征收的税。目前，世界上已有丹麦、芬兰、荷兰、挪威和瑞典五个北欧国家实施了碳税或能源税政策，2012年法国也开征了碳税。结合我国产能水平和产业结构以及低碳技术水平，加强碳税研究是十分必要的。如果我国不开征相应的碳税，而欧美发达国家以及在国际贸易中碳税的征收已经开始实行，我国相应产品在贸易中则会面临被别国强行征收的后果。

    ⒊西方国家不断加大我国承担的减排义务。减少温室气体排放具有两面性的后果，一方面可以避免因温室效应带来的气候变化灾难，符合所有国家的利益；另一方面则会限制本国经济和社会发展。当前，我国发展低碳经济除了面临上述问题之外，还面临一些国际压力，即发达国家忽视我国的现实，不切实际地向我国施压，不顾实际要求我国在国际减排义务中承担过重的义务。从当前来看，发达国家的减排压力要远远小于发展中国家，特别是新兴市场经济国家。发达国家因自身减排压力小于发展中国家，必然会在低碳和碳减排等方面表现得更加积极和主动，并凭借其在低碳经济领域取得的主导权和话语权，持续对发展中国家的碳排放和减排政策进行指责、发难和施压。中国作为最大的发展中国家必然首当其冲，在减排等方面承受更多的来自发达国家的压力，节能减碳的任务将十分艰巨。[3]

    ⒋我国能源及产业结构不合理。我国的能源结构是“多煤、有气、缺油”，这就决定了我国的能源消耗以高碳排放的煤炭为主。近年来，我国已逐步成为温室气体排放迅猛增长的“生力军”。温室气体排放总量仅次于美国居全球第二。甚至有数据称，全球每年新增的温室气体排放量我国占40%。我国70%的碳排放来自于产业经济部门，只有30%来自居民碳排放。这一碳排放结构决定了我国减排目标能否实现，在很大程度上取决于具有高碳特征的产业部门，因此发展低碳经济毫无疑问的对中国经济低碳转型构成极大压力。然而事实上，我国以煤为主的能源结构、以第二产业为主的产业结构转型不可能一蹴而就，减排难度较服务业为主的发达国家大得多。在未来相当长一段时间内，我国能源消费仍将持续增长，传统意义上的污染行业依然存在，污染减排压力有增无减。据官方估计，按现在能源资源消耗水平测算，到2020年污染负荷或增加2到3倍。此外，快速城镇化对环境造成的负荷也在不断加重。未来十余年，中国大量人口将涌入城市，水污染、垃圾污染、汽车尾气污染问题趋于严峻。环保部环境发展中心主任唐丁丁表示，十年后，中国城市生活污水和垃圾产生量将分别比2000年增长约1.3倍和2倍。[4]

    ⒌贸易结构与经济发展模式不合理。尽管我国具有较大的对外贸易规模，但却始终处在产业链的低端，产品附加值低，生产产品具有依赖原材料、能耗高、简单加工的资源与劳动密集型的特点， 这样的出口产品结构导致我国不仅成为知名的“世界工厂”，而且还成为全球第一大碳排放的发展中国家。虽然我国长期致力于解决经济发展过分依赖出口问题，努力实现扩大内需并积极调整战略结构， 但由于该调整一定会对社会稳定、 就业以及经济增长产生重大影响，所以在实践过程中很难短时间内见效。

    三、构建我国可持续发展的低碳经济法律保障机制

    世界经济发展的经验数据表明，当国家和地区的人均GDP处于500美元至3000美元的发展阶段时，往往对应着人口、资源、环境等瓶颈约束最为严重的时期。[5]我国属于发展中国家，为发展经济、提高人民生活水平，能源消耗势必会加速增长。虽然我国的碳排放应属于“生存性排放”，但我们必须清醒地认识到，大量的碳排放在根本上是危害人类生存环境的。因此，在防止气候变化的国际合作与较量中，我国必须构建一条适合自身的发展道路。

    ⒈建立政府主导机制，用法律规范低碳经济发展。环境问题的本质是发展问题，气候问题的本质是国际公共问题，因此必须由政府主导解决，建立起适合我国的低碳法律政策框架体系。我国低碳经济发展的前提是平衡经济发展与资源环境的关系，在资源环境领域往往会存在着市场机制无法解决或难以解决的问题，例如温室气体排放的外部性，这就需要政府部门出面控制或干预市场。 因此，建立低碳经济发展的政府主导机制势在必行。政府应制定一系列低碳经济的法律法规及政策，如制定促进低碳经济发展的法律法规及关于循环经济的法律法规等。已经施行的再生能源，环境保护的法律可根据施行情况作进一步修改和完善，通过立法、修改完善法律法规以及采取实际行动来贯彻执行这些政策法规，支持企业走低碳经济的道路，使低碳经济政策法规越来越完善， 为我国经济升级、产业转型，为企业走上新型工业化道路提供强有力的制度保障。

    ⒉促进技术发展，完善系列低碳标准体系。低碳经济的发展是以技术的发展为依托的，因此，我国除应大力引进先进的低碳技术之外，还应实现国外引进和国内自主创新相结合的技术发展道路。由于我国低碳技术发展的滞后性，导致了我国低碳技术法规、技术标准的欠缺和不完善。标准是决定低碳与否的关键。目前世界上仅有的数个影响力较大的碳标准与核算准则都是在发达国家主导下制定的，低碳标准权正在逐渐被欧日美等金融发达国家控制。因此，我国必须加大投入促进自主低碳技术的突破与发展，在此基础上完善国家低碳标准，实质参与国际低碳标准化活动，增强国际低碳标准制定话语权，积极推动具有自主知识产权的技术成为国际低碳标准。同时应加强战略性新兴产业技术标准规划布局，主动参与国际低碳标准竞争。另外，还要结合我国产业调整与发展的实际，注重跟踪、分析和研究国际低碳标准和国外先进低碳标准，科学采纳有利于产业发展、有利于开展国际贸易的国际低碳标准和国外先进低碳标准。

    ⒊深入碳税研究，适时开证碳税。由于与全球气候变化联系在一起，碳税在理论上被设定为需要一个全球性的国际管理体制以实现最优产出，仅从一国角度是无法真正达到帕累托最优①的。因此一些已经开征碳税的国家一直在呼吁开展必要的国际合作措施，通过国际合作联合应用碳税。然而，我们所面对的现实则是目前国际上并不存在一个世界政府，有法律拘束力的全球减排规则也不完善，因此碳税不是必然的，只能是国际管理体制。一个国家或地区在确定排放限额及减排目标的情况下，在国家或区域的层面实施碳税具有相当的优越性。因此，碳税相关问题有必要在国内层面上讨论。已有相关研究表明，除却总量控制之外，相对碳市场交易手段，碳税是一种更为直接和有效的政策工具。尤其是从维护和提高本国低碳发展竞争力，规避他国碳税贸易壁垒的角度来看，执行碳税应是未来五到十年内世界低碳发展的重要趋势之一。[6]如前文所述，我国的环境污染问题将面临长期的挑战，所以解决温室气体减排问题要从长计议。我国在制定减排温室气体政策措施时，应将碳税作为一个重要的选择加以考虑。碳税开征的问题必须深入研究，如征收有可能带来的一些正、负面影响，以及在税制设计上怎样尽可能减少其负面影响等，并尽量争取早日开征环境税等。①

    ⒋履行国际减排义务，积极参与国际合作。关于承担国际减排义务方面，我们必须看到发展中国家与发达国家在碳排放来源的差异，西方发达国家首要碳排放源是居民住宅建筑，其次是交通，然后才是产业经济活动。因为西方发达国家经济已经发展到后工业经济阶段，加之全球范围内的高排放生产转移外出，单位 GDP 的碳排放量少。而在中国以及其他发展中国家首要碳排放源是产业经济活动，其次是交通，然后才是居民住宅建筑，这是由于这些国家经济发展的特定阶段和企业主体在全球生产网络中的位置决定的。[7]面对低碳减排的国际压力，我国应在坚持发展经济的权力之外，广泛展开国际合作，寻求共识，减少与其他国家在环境保护方面的矛盾与分歧，勇于承担相应的国际环境责任，不推卸、不回避国际减排方面的义务。我国政府应当发展清洁能源，加快各产业结构调整和企业转型升级，发展低碳经济，履行国际减排义务，实现社会经济的可持续发展。一方面，我们要积极履行国际减排义务，自主实现节能减排，提高能源生产效率和综合利用效率，摆脱对碳基能源的过度依赖，加快低端制造和贸易结构转型升级的步伐，服务自身发展。另一方面，应积极应对碳关税等贸易保护措施，联合其他发展中国家适时提出有利于自己的新主张，通过国际协调机制，在全球经济博弈中维护自己的正当权益。

    ⒌构建低碳生产的示范效应机制，倡导低碳生活。通过碳税政策的激励导向作用，鼓励大型企业改善能源消费结构，并以此作为对其提供财政碳税补贴的依据，以达到促使此类企业实现低碳化的示范效应。企业的低碳技术创新直接推动低碳经济的发展，同时又会通过上下游产业的激励带动作用间接促进低碳经济的发展。因此，获得公共财政资助的大企业实现低碳化会带动上下游企业的低碳技术创新和生产方式的彼此适应性机制的建立。[8]发展低碳经济是一场涉及生产模式、生活方式、观念和国家权益的全球性革命。低碳生活将是协调经济社会发展和保护环境的重要途径。我国是一个人口大国，提倡低碳生活，减少全球温室气体排放意义十分重大。应大力号召民众借助低能量、低消耗、低开支的生活方式，把消耗的能量降到最低，从而减少二氧化碳的排放，保护地球环境，保证人类在地球上长期舒适安逸地生活和发展。提高“节能减排”意识，对自己的生活方式或消费习惯进行简单易行的改变，减缓全球气候变暖和环境恶化的速度，牢固树立公民的环境责任意识。

    低碳经济的发展是全球环境不断恶化的迫切诉求，环境问题的全球性使得低碳经济的国际合作不可避免，面对西方国家推脱自身发展的历史环境责任，我国政府应在坚持经济发展权的同时切实注重低碳经济的法制建设，完善低碳系列标准，及时调整能源结构，筹措资金，积极鼓励自主低碳技术发展。

    【参考文献】

    [1]欧盟碳交易市场深陷困境[DB/OL].http：//www.cacs.gov.cn，2013-05-09.

    [2]中国碳减排账单：每个家庭一年多负担64美元[DB/OL].http：//finance.ifeng.com，2009-12-03.

    [3]]杜人淮.中国经济低碳转型面临的困境及应对举措[DB/OL].http：//www.qstheory.cn，2012-02-15.

    [4]俞岚.中国低碳之路面临多重挑战[EB/OL].中国新闻网，http：//news.163.com，2010-05-09.

    [5]碳税[EB/OL].http：//baike.baidu.com，2013-03-16.

    [6]张笑.中国企业如何应对“碳税”[EB/OL].http：//www.tanpaifang.com，2013-03-23.

    [7]倪外，曾刚.国外低碳经济研究动向分析[J].经济地理2010，（08）.

    [8]苏明，傅志华，包全永.鼓励和促进我国节能事业的财税政策研究[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn，2008-06/-19.

    （责任编辑：王秀艳）