事业单位聘用合同的法律性质探究
摘 要：准确把握事业单位聘用合同的法律性质是完善事业单位聘用合同制度和人事制度的重要前提。目前，我国相关法律法规中虽对聘用合同的法律属性有所涉及，但很模糊，没有真正明确聘用合同的法律属性。本文认为，聘用合同与劳动合同既有相同之处，也存在明显的差异。聘用合同是一种特殊的劳动合同，聘用合同关系是一种特殊的劳动关系。国家应进一步完善聘用合同法制，明确聘用合同的法律属性，制定《聘用合同条例》，并加强相关的配套建设。
关 键 词：聘用合同；劳动合同；法律属性；法制建设
中图分类号：D922.52 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）02-0070-06
收稿日期：2013-09-13
作者简介：龙玉其（1982—），男，湖南新宁人，首都师范大学管理学院讲师，管理学博士，研究方向为社会保障与社会政策。
基金项目：本文系2013年人力资源和社会保障部委托课题“事业单位聘用合同制度完善对策研究”的阶段性成果；2012年国家社会科学基金项目“我国公务员养老保险制度改革研究”的阶段性成果，项目编号：12CHS084。
聘用合同制度是我国事业单位人事制度的重要内容，准确把握聘用合同制度的内涵和属性是完善聘用合同制度的重要前提，有助于推进事业单位人事制度改革。目前，我国相关法律法规对聘用合同的法律属性有所涉及，但很模糊，不利于聘用合同制度的完善，也不利于形成科学的事业单位用人机制。因此，需要明确事业单位聘用合同的法律属性，推动事业单位聘用合同制度的完善。考虑到事业单位分类改革的现实，本文重点讨论公益类事业单位聘用合同的法律性质。
一、聘用合同法律属性的现实规定
在推进事业单位人事制度改革的过程中，虽然没有明确和专门的法律法规对事业单位聘用合同的法律属性进行规定，但在其他相关的法律法规和政策文件中对聘用合同的法律属性有所涉及，未来可以在此基础上进一步明确和完善。
总体来说，根据事业单位的不同分类，不同类型的事业单位用人关系的主要法律依据有所不同，行政执法类事业单位主要依据《公务员法》，经营类事业单位主要依据《劳动合同法》、《劳动法》，而公益类事业单位用人关系的法律依据则不明确。尤其是公益类事业单位聘任制人员的聘用关系法律依据不明确。①1995年颁布的《中华人民共和国劳动法》第2条规定：“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行；”劳动部《关于贯彻执行<中华人民共和国劳动法>若干问题的意见》（第3条）规定：“事业组织实行劳动合同制度的以及按规定应实行劳动合同制度的工勤人员，实行企业化管理的事业组织的人员，其他通过劳动合同与事业组织建立劳动关系的劳动者，适用劳动法。”
2002年，人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》就聘用合同的争议处理做出规定：“受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辞聘、未聘安置等问题上发生争议的，当事人可以申请当地人事争议仲裁委员会仲裁，仲裁结果对争议双方具有约束力。”2003年，最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》对事业单位的人事争议处理做出了相关规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起15日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”这一规定主要是对事业单位聘用合同的争议处理做出的规定，主要涉及争议处理的法律依据和处理程序。2007年，国家颁布的一系列法律法规涉及到了事业单位聘用合同的法律属性与争议解决。《劳动合同法》（第2条2款）在对其适用范围规定中指出：“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。”《劳动合同法》（第96条）对事业单位聘用合同的法律属性做出了模糊规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规以及国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”《人事争议处理规定》指出：“参照《中华人民共和国公务员法》管理的机关（单位）与聘任工作人员之间因履行聘任合同发生的争议，事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议，社团组织与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议均适用本规定。”《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（第52条）规定：“事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的，依照本法执行；法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。”
从以上涉及事业单位聘用合同属性的法律法规来看，这些法律法规对聘用合同的法律属性及人事争议问题的解决有所涉及，但均没有明确规定，使得聘用合同的法律属性模糊不清，不利于聘用合同制度的完善和事业单位人事争议的解决。总体来看，这些法律法规都是在《劳动法》框架之下进行的细化，更多地是侧重于对事业单位劳动关系的处理，提出了一些处理争议的具体程序。虽然也注意到了事业单位的特殊性和事业单位人员身份的多样性，提出了一些关于事业单位聘用合同与争议解决的原则性规定，但因其避实就虚，使得事业单位聘用合同缺乏实质性的法律规定。事业单位聘用合同法律属性不明确，不利于推进事业单位聘用合同的完善和人事制度的完善。
二、聘用合同与劳动合同的比较分析
聘用合同是聘用单位与受聘人员确立聘用关系、明确双方权利和义务的协议，是我国事业单位确立用人关系的根本依据。劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。建立劳动关系应当订立劳动合同。[1]聘用合同与劳动合同既有相同之处，也存在明显的差异，对二者的共性与个性进行比较分析，有利于正确认识和把握聘用合同的法律属性。
（一）聘用合同与劳动合同的同质性
作为调整用人关系的重要依据，聘用合同与劳动合同在作用、对象、理念、内容等方面具有同质性。
一是合同作用的同质性。聘用合同与劳动合同二者都是确定用人关系的根本依据，都明确规定了合同双方的权利义务关系及合同的签订、变更、解除、终止及争议解决等内容。聘用合同与劳动合同的实施，体现了我国经济社会转型对企业和事业单位改革的需求。二者分别在企业和事业单位引入竞争机制，打破“铁饭碗”，转换用人机制，增强组织活力等方面起到了积极作用。聘用合同与劳动合同制度的实施，从根本上改变了我国计划用工制度和固定工制度的法律形式，充分体现了劳动者能进能出、能上能下、自主择业，用人单位自主用人、择优用人的新机制，从根本上实现了从“身份”到“契约”关系的变革。[2]聘用合同与劳动合同制度的实施，有助于我国劳动力市场的完善。
二是合同主体的同质性。用人单位和劳动者是聘用合同与劳动合同的共同主体。聘用合同与劳动合同都要求体现用人单位与劳动者的用人关系，体现双方主体的平等性与隶属性。体现和规定用人关系的具体内容是聘用合同与劳动合同的核心，在这一过程中，要求体现用人单位与劳动者的平等地位，确保合同的公平性与科学性。双方主体的平等性不影响其隶属性，即劳动者在与用人单位建立用人关系的同时，应该服从用人单位的管理，履行相应的义务。聘用合同与劳动合同所针对的主要对象是一般意义上的劳动者。作为劳动者，无论是企业的职工，还是事业单位的员工，都具有许多同质性。作为劳动者，都是以工资收入为主要来源，可以是体力劳动者，也可以是脑力劳动者，不同类型的劳动没有本质意义上的区别，不影响劳动者的根本属性，不能认为事业单位从事工勤事务的职工属于劳动者，而把事业单位的专业技术人员排除在劳动者范畴之外。
三是合同理念的同质性。合同理念是合同设计与合同内容的指导思想。聘用合同与劳动合同有着共同的理念，包括地位平等的理念、利益平衡的理念、保护弱者的理念。合同的这些理念决定着合同的目标、价值与科学性。聘用合同与劳动合同均要求合同主体双方地位平等，在此基础上就合同内容开展协商，而不能体现出不平等性或人身依附关系。在合同中，均应体现和平衡主体双方的利益，并通过合同内容的设计与实施促进主体双方利益共赢。在合同中，尤其需要遵循保护弱者的原则，体现和保护劳动者的合法权益。
四是合同要素的同质性。主要指合同要素基本相同。人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（2002）和《劳动合同法》（2007）对聘用合同与劳动合同的内容要素做了具体规定，二者在一些方面体现出同质性，包括合同期限、工作内容、工作条件、工作纪律、工作报酬、违约责任等必备要素和试用期等其它可选要素。通过这些要素体现合同双方的权利义务关系，并就双方的权利义务关系达成协议。
五是调整关系的同质性。劳动合同所反映的劳动关系的基本特点可以概括“两个兼容性”，即指作为我国劳动法调整对象的个别劳动关系是兼有人身关系和财产关系性质，兼有平等关系和隶属关系特征的社会关系。[3]（p51）劳动合同关系的这一特点也基本适用于聘用合同关系。具体地说，劳动合同调整的是用人单位与劳动者的社会劳动关系，聘用合同实际上体现的也是用人单位与劳动者的劳动关系，聘用合同与劳动合同都是当事人自愿协商设立、变更、终止劳动权利义务关系的协议。[4]
（二）聘用合同与劳动合同的差异性
一是适用对象的差异性。聘用合同与劳动合同是针对不同对象而设计的，聘用合同主要适用于实行人员聘用制度的事业单位，针对编制内的聘任制人员；而劳动合同主要适用于企业，针对企业职工或机关事业单位的工勤人员、编制外人员等。从聘用合同与劳动合同的双方主体来看，聘用合同适用的事业单位属于公益类组织，向社会提供公共产品与公共服务，一般不直接创造经济价值，产出相对难以评估；企业则属于营利组织，主要提供私人产品，获得经济利益，其产出相对容易衡量。从现实来看，企业用人的自主性较高，可根据需要设置岗位、招聘人员；而事业单位的用人自主性还比较欠缺，仍受到许多政策、规定等约束。
二是合同期限的差异性。聘用合同与劳动合同对合同的期限规定存在明显的差异。聘用合同分为短期、中长期和以完成一定工作为期限的合同。对流动性强、技术含量低的岗位一般签订3年以下的短期合同；岗位或者职业需要、期限相对较长的合同为中长期合同；以完成一定工作为期限的合同，根据工作任务确定合同期限。劳动合同对合同期限的规定更为宽泛，分为固定期限劳动合同、无固定期限劳动合同和以完成一定工作任务为期限的劳动合同。一般而言，聘用合同的期限相对较长，用人关系比较稳定，而劳动合同的期限不确定性较大。在对试用期的规定方面，聘用合同的试用期一般不超过3个月。情况特殊的，可以延长，但最长不得超过6个月。被聘人员为大中专应届毕业生的，试用期可以延长至12个月。劳动合同则根据合同期限的长短决定试用期的长短，合同期限3个月以上不满1年的，试用期不得超过1个月；劳动合同期限1年以上不满3年的，试用期不得超过2个月；3年以上固定期限和无固定期限的劳动合同，试用期不得超过6个月。
三是合同内容的差异性。尽管聘用合同与劳动合同在合同要素方面比较接近，但在具体的内容规定方面存在明显差异，体现了二者权利义务关系的差异性。由于事业单位的公益性、社会性和服务性等特点，聘用合同中的权利义务蕴涵着较多的公法干预因素。[5]聘用合同主要以促进公共服务提供为目标，强调事业单位的公益性特点，更加强调公共利益与组织利益。而劳动合同的主要目标在于保护劳动者的利益，同时兼顾企业利益，在劳动合同的规定中，更加强调劳动条件、劳动保护、社会保险、争议处理等内容。
四是合同考核的差异性。由于事业单位和企业在特点、目标和产出等方面存在明显差异，聘用合同与劳动合同对合同内容的考核方式也有所不同。一般来说，聘用合同的考核相对宽松，在合同中一般不规定具体的考核内容，只要不出现严重的违规问题，一般不影响其待遇与续聘，甚至一些事业单位对员工的考核流于形式，对其重要性认识不够。而企业的产出相对容易衡量，经济利益目标明确，更加强调对员工的考核，一般在合同中都规定具体的任务要求与考核方式，对于未实现合同规定的岗位职责目标的员工可以辞退。
五是合同解除的差异性。无论是聘用合同，还是劳动合同，用人单位和员工都可以在协商一致的基础上解除合同。但在现实中，聘用合同的解除相对更难，如果不是因为聘用单位的意愿而解除合同，往往会利用人事档案来阻碍解除合同和人员流动，或者需要较大一笔赔款才能顺利解除合同。而劳动合同的解除相对容易，只需要依照法律提前通知用人单位即可，达到规定的时间即可解除劳动合同。聘用合同与劳动合同在员工解除合同的时间长短存在差异。对聘用合同而言，受聘人员提出解除聘用合同未能与聘用单位协商一致的，继续履行聘用合同，6个月后可单方面解除聘用合同。对劳动合同而言，劳动者提前30日以书面形式通知用人单位即可解除劳动合同，相对更加自由。
六是争议处理的差异性。聘用合同与劳动合同争议的处理程序基本接近，都包括了协商、调解、仲裁、诉讼等程序。但其中的调解程序有所差异。聘用合同的聘用双方协商不成的，可以向用人单位主管部门申请调解，[6]强调行政主管部门的调解作用，体现出较强的行政性。而劳动争议处理中，协商不成的，可以向调解组织申请调解。[7]另外，聘用合同争议与劳动合同争议的仲裁机构也不同，分别为人事争议仲裁委员会和劳动争议仲裁委员会。
三、关于明确聘用合同法律性质的思考
（一）聘用合同是一种特殊的劳动合同
明确聘用合同的定位是明确其法律性质、加强法制建设的重要前提。通过上述聘用合同与劳动合同的比较可知，聘用关系是一种特殊的劳动关系，体现出作为劳动者的事业单位员工与事业单位之间的权利义务关系。综合以上关于聘用合同与劳动合同的比较，结合我国事业单位的实际，可以认为聘用合同是一种特殊的劳动合同。
其一，聘用合同所指的劳动是一种特殊的劳动。必须承认事业单位员工的工作也是一种劳动，具有劳动的本质属性。但这是一种特殊的劳动，是一种有别于企业员工劳动的劳动。事业单位在我国经济社会发展中具有举足轻重的作用，集聚了丰富的人力资源，具有较强的创新能力和较高的技术要求，因而事业单位员工的劳动是一种更加复杂的劳动，脑力劳动多于体力劳动，个性化劳动多于一般性劳动。这种劳动往往难以完全定量和程序化，难以衡量劳动的强度，难以执行正常的工时、加班、休息休假等制度。[8]因此，作为一种有别于企业员工劳动的特殊劳动，不宜完全用《劳动合同法》对其进行规范。
其二，事业单位的聘用关系是一种特殊的劳动关系。劳动合同是在市场经济背景下调整劳资双方权利义务关系的协议，相对于聘用关系而言，劳动关系遵循市场调节的原则，注重双方主体地位平等。而聘用合同则不能完全遵循市场规律来调节合同主体双方的权义关系，尤其是在目前事业单位改革尚未完成的情况下，聘用合同关系在反映主体双方权利义务关系的同时，又体现出双方地位的不完全对等性。在我国特殊的行政体制下，事业单位与行政机关联系密切，事业单位的人员管理带有较强的人事行政色彩，因而不宜用《劳动合同法》来调整事业单位的用人关系，需要通过特殊的法制进行规范。
其三，事业单位的特点决定了聘用合同的特殊性。事业单位是一种有别于企业的社会组织，事业单位的特点决定了聘用合同的特殊性。事业单位作为一种公益性社会组织，具有明显的公共性与公益性，资金主要来源于政府财政投入，难以完全遵循市场配置资源的规律，因而事业单位的劳动和用人也不宜完全用市场规则来衡量和规范。作为我国特殊政治、经济和社会背景下的社会组织，事业单位的管理依然具有较强的行政性，事业单位用人的自主性不足，近期还难以真正形成具有完全竞争性的用人机制。因此，在近期内还不宜完全用劳动合同的规则来适用于聘用合同。
尽管以上强调的是聘用合同的特殊性，但在未来我国行政体制改革、建立服务型政府、市场经济体制改革不断深入、劳动合同法制不断完善的趋势下，应加快完善事业单位的人事制度改革，逐步完善聘用合同制度。应该承认事业单位员工的劳动者身份，遵循劳动合同的基本原理来调整聘用合同主体的权利义务关系，形成双方平等的合同地位，保护双方的合法权益，以此促进事业单位人事制度的完善和劳动力市场的完善，提高事业单位的运行效率与活力，为提供公平、优质、高效的公共产品与公共服务提供保障。
（二）应借鉴《劳动合同法》的原理单独立法
若承认聘用合同是一种特殊的劳动合同，聘用合同关系是一种特殊的劳动关系，则必须用《劳动合同法》的理念、原理和精神为聘用合同法制建设提供参考，而不是完全照搬和盲目模仿。
《公务员法》适用于规范行政体制改革背景下行政机关的用人关系，《劳动合同法》适用于企业的劳动合同关系，而事业单位（主要是指公益类事业单位）的聘用合同关系却没有相应的法律规范，仅依靠一些政策性的规章，不利于事业单位人员聘用制度的完善。因此，目前有必要加快聘用合同法制建设。笔者认为，可考虑制定《聘用合同条例》对事业单位的人员聘用关系进行规范。在聘用合同立法中，应针对事业单位的分类改革和事业单位用人的多样性，明确聘用合同的适用范围与对象，主要针对公益类事业单位中的聘任制人员，而不适用于参照公务员管理的事业单位人员和企业化经营的事业单位人员。应明确和确保聘用合同主体双方的平等法律地位，完善聘用合同的签订程序，增强聘用合同制度的公平性与科学性。在体现双方平等地位的同时，在有利于维护公共利益、促进公共服务提供的基础上，注重保护事业单位员工的利益。应参照劳动合同法的内容要素制定具体的聘用合同细则，并做到与劳动合同的衔接。在聘用合同中，应将权义关系明确化、具体化，而不宜过于含糊，尤其是涉及员工报酬、奖惩、考核、争议处理等方面的内容需要在法规中进行具体规定。对聘用合同争议的处理，也需要在现有的人事争议处理规定的基础上对聘用合同争议的处理做出明确规定，应减少或破除聘用合同争议处理过程中的行政性障碍，遵循协商、仲裁、诉讼的争议解决程序。
（三）完善聘用合同法制建设的配套改革
在加强聘用合同法制建设的同时，需要加强和完善相关的配套建设，以顺利推进聘用合同法制的完善与实施。一是要深化行政管理体制改革。应进一步深化行政管理体制改革，建立服务型政府，真正做到政事分开、管办分开，理顺事业单位的管理体制，破除事业单位的行政色彩，增强事业单位运行与用人的独立性与自主性，为完善事业单位人事制度奠定基础。二是要深化事业单位的分类改革。根据事业单位的职能和市场化程度细分事业单位的类型，尤其是对介于政府与市场之间的事业单位需要重点区分，真正体现事业单位的公益性与非行政性特点。三是要加强事业单位的薪酬福利制度改革。应遵循激励与约束相结合的原则，建立区别于政府机关和企业的事业单位工资制度，尤其是要建立和完善绩效工资制度；同时，改革和完善事业单位员工的职业福利制度，规范福利项目、推进福利的货币化与阳光化。四是要加强事业单位的社会保障制度改革。事业单位的社会保障制度改革与人事制度改革二者是相互促进、相互制约的，聘用合同制度的完善与法制建设应该在事业单位社会保障改革的基础上对相关内容进行明确。以上这些虽然不完全是聘用合同的直接内容，但对于促进聘用合同制度的完善具有重要推动作用。
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（责任编辑：王秀艳）
