政府改革的新突破

    闫越

    党的十八届三中全会对在新的历史起点上全面深化改革做出了战略部署。其中，转变政府职能、深化行政体制改革是全会《决定》的重要组成部分。《决定》指出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。

    一、理顺政府与市场、政府与社会的关系

    处理好两个关系，前提是要厘清政府、市场和社会的边界，对三者予以科学定位。即明确政府做什么、市场做什么、社会做什么。核心是政府把不该管、管不了、管不好的事情交给市场、交给社会，政府集中精力管好应该由政府管的事。目的是建设一个有限的政府。

    计划经济时代，我国的政府是全能、全权的政府。改革开放以来，我国大力引进市场机制，力求实现管理社会化，发生了一些变化。但现在看来，全能主义政府的色彩依然浓厚。表现在：

    政府与市场的关系方面。政府仍然揽权过多，一些应该由市场管的事情还掌握在政府手里，应该由企业管的事情政府仍然抓住不放，特别是政府在市场资源配置中仍然具有主导权，起着分配者的决定性作用。以至于“看不见的手”不能发挥作用，“看得见的手”不停在动。我们的市场是“夹生市场”。

    政府主导经济增长。政府以追求GDP增长速度为主要目标，以扩大投资规模为重要途径，以资源配置的行政控制和行政干预为重要手段，政府尤其是地方政府扮演着决策者、投资者、招商者、管理者、监督者等多重角色。

    政府行为和长官意志取代经济规律，危害无穷。带来了诸如经济结构扭曲、产能过剩、重复建设、环境污染、土地财政的不可持续、地方融资平台和房地产领域风险不断积聚、权力寻租腐败等，导致政府公信力下降。

    政府与社会的关系方面。长期以来我们把社会管理等同于管理社会。政府对社会微观管控过多，社会自我管理能力弱，社会组织也发育不全，社会缺少了活力和创造力。“弱社会”对政府产生高度的依赖，更助长了政府对社会事务的大包大揽。

    所以，改变“弱社会、夹生市场”的局面，必须彻底打破全能政府角色定位。

    党的十八届三中全会在理顺政府、市场、社会的关系方面有了重大的突破。《决定》指出：“经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场的关系”，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”显示了强烈的市场经济导向。

    《决定》指出：“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。” “实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。

    再神武的政府，与亿万民众的创造力、与生生不息的市场活力比起来，都是微不足道的。只有充分释放市场和社会的活力，才能“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。”

    二、进一步简政放权，深化行政审批制度改革

    简政放权，言简意赅，含金量极高。一部改革开放史，便是一部简政放权史。

    简政放权的主要方式是取消和下放行政审批权。行政审批制度改革是政府职能转变的突破口。行政审批制度改革意义重大：

    扩大市场与社会的发展空间，增强社会的活力。行政审批制度改革绝不仅仅是减少行政审批事项数量的问题，更重要的是政府减少对微观经济活动的干预，让市场在更大程度上、更宽范围内配置资源，扩大市场与社会的发展空间。

    更好地制约政府的权力。有了行政许可，就有了权力寻租的空间，行政许可越多，权力寻租的空间就越大，也便有了腐败。行政审批制度改革是以一种制度重构的方式，把权力关进了制度的笼子。

    实现政府管理方式的变革。也就是要使政府管理从主要依赖“审批式管理”（事前监管和直接管理）的状态向主要通过“服务式管理”（事后监管和间接管理）的状态转变。

    现在从总体上看，我们在向市场放权上已经又向前走了一步，但仍面临着难题：

    以打破垄断为目标向市场放权还不够。在垄断行业上要首先打破行政垄断。彻底减少政府对资源要素价格的行政审批和管制，推动垄断行业的经营权向社会资本放开，尤其是在铁路、电力、电信、邮政、石油等基础领域放开市场，引入竞争。

    涉及政府自身利益的、含金量高的权力下放还不够。这涉及部门利益问题，是下一步理顺政府和市场关系最核心的一个问题。凡是涉及权力和利益调整的改革都是难的。政府必须拿出“壮士断腕”的勇气，敢于自己向自己开刀。

    地方政府“舍利”很难。中央下放了许多权力，如果地方政府改革不及时跟进，简政放权的效果就会大打折扣。过去的改革都出现过“上面动作大，下面打折扣”的情况，难以解决简政放权“最后一公里”的难题。让地方政府“舍利”改革的唯一前提就是改变政府主导型增长方式，让市场机制充分发挥作用，激发市场活力。同时还要改革对地方政府政绩的考核。

    为了深入推进行政审批制度改革，《决定》指出：最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。

    三、全面正确履行政府职能

    发展社会主义市场经济，既要发挥市场作用，也要发挥政府的作用。政府如何发挥作用？《决定》指出：“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”

    宏观调控。《决定》提出，宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。宏观调控的主要手段是国家发展战略和规划、财政政策和货币政策。

    政府投资也是宏观调控的重要措施。但不是依靠投资本身来实现，而是依靠适当的投资政策、投资体制和一定量的政府投资对全社会非政府投资发挥影响作用，引导全社会的资金流量和流向，促进资源优化配置和经济协调发展，达到宏观调控的目的。《决定》对深化投资体制改革做出了明确部署：“深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。”“强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩长效机制。”

    市场监管。改革以来，我国行政监管制度初步形成，但与发达的市场经济国家日趋成熟的政府监管制度相比还相去甚远。首先，政府监管职能不明确。监管机构都身兼宏观调控、政府监管和微观管理职能。行政机构在履行其监管职能时，往往受到宏观调控和微观管理政策的干扰，监管偏离自身的政策目标。其次，现代监管的许多先进技术尚未引进和实行。如稀缺资源的公开性拍卖、特许经营权的竞标等。我们目前的政府监管，基本上是运用严格的行政审批，在不甚透明的程序里制定相应的监管政策。

    《决定》强调，市场监管要营造公平竞争的市场环境，让各类所有制企业在市场上有平等竞争的机会和条件。要规范市场秩序。地方政府要严格执行国家法律法规、发展规划和产业政策，加强对投资活动中土地使用、能源消耗、污染排放等的管理；加强对市场主体和市场行为的监督管理。市场监管重心下移。加强基层政府（市县）的市场监管职能和力量，建立横向到边、纵向到底的监管网络，逐步做到疏而不漏，防止再走入“一放就乱，一管就死”的怪圈。

    公共服务。公共服务质量和水平是衡量政府职能最重要的标准之一。要以改善民生为重点，进一步强化政府公共服务职能，形成比较健全和完善的政府主导、覆盖城乡、可持续的公共服务体系。

    加强政府的公共服务职能要创新公共服务方式。《决定》指出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。” “加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度。”

    社会管理。《决定》强调要创新社会治理体制。一是改进社会治理方式。政府主导，社会参与，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。二是激发社会组织活力。要增强社会组织的独立性，解决“官办、官管、官运作”的问题。健全社会组织监管和自律制度，推进社会信用体系建设。三是创新有效预防和化解社会矛盾体制。特别是建立维护群众权益机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。

    环境保护。政府怎样履行好环境保护职能，这是一个全新的课题。习近平同志指出：“牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念”，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。习近平同志的一系列讲话为政府正确履行环境保护职能，努力走向生态文明新时代赋予了新内容，提出了新要求。《决定》强调建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度，用制度保护生态环境。比如：健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。严格落实生态治理的责任，加大惩处力度。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护制度。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。对领导干部建立生态环境损害责任终身追究制。

    四、完善发展成果考核评价体系

    发展成果考核评价体系是对政府官员的激励机制、提拔机制，是一个重要的“指挥棒”。考核什么，政府官员就干什么。加快转变政府职能，必须完善发展考核评价体系。

    过去政府要把经济推上去，把开发区建设起来，把太阳能做上去，把外资引进来，都是以推动的形式，而现在政府职能不是直接推动经济，而是去当裁判员，是要建立公平的市场，这是政府最重要的职能。但到目前为止，大部分地方政府还没有真正理解或执行这种职能。还在抓GDP。怎样把这项职能履行好，一是政府官员思维理念要转变，别再崇拜GDP；另一个就是对官员的考核机制要转变。

    《决定》提出了全新的发展成果考核评价体系：“加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”“对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。”这一新的“指挥棒”将全面纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，对中国经济社会发展会产生巨大影响，也将强力推动中国政府职能的转变。

    （责任编辑：牟春野）