《北京市破产国有企业档案处置办法》解读

    北京市档案局市直处

    2001年，北京市档案局制发了《北京市破产国有企业档案处置暂行办法》。10年来，该文件在规范我市破产国有企业档案处置行为，确保档案合理归属与流向等方面发挥了积极作用。2010年，市档案局在认真调研各地区、各部门执行情况的基础上，对《暂行办法》进行了修订，并于2010年12月印发了《北京市破产国有企业档案处置办法》（以下简称《办法》），作为文件的主要起草修订部门，本文就破产国有企业在档案处置工作中如何理解和执行《办法》进行解读。

    一、《办法》的适用范围和管理对象

    《办法》第二条明确规定“本办法适用于市属及区县属破产国有企业档案的处置”。

    国有企业破产，档案处置工作是其破产工作的重要内容，需处置的档案包括“企业自成立起至破产清算终结止形成的全部档案”。这些档案从门类上分，包括文书档案、科技档案、会计档案、人事档案等；从载体上分，包括纸质档案、电子档案、声像档案、实物等；从形式时间上分，包括企业正常生产经营阶段和进入破产清算阶段形成的档案。

    二、关于修订的主要内容

    根据破产国有企业档案处置工作的实际情况，以及《暂行办法》中存在的一些疏漏，我们主要对以下几方面进行了修订。一是进一步明确了相关各方在档案处置工作方面的职责。如根据国家央企档案工作会议精神，积极协调市国资委同意，增加“市区县档案局与市、区县国资委共同监督指导破产国有企业做好档案处置工作”等内容。二是加大了对破产企业档案处置工作的组织与监管力度。如在具体组织档案处置方面，增加了破产企业应成立档案处置工作領导小组的规定；在强化监管方面实行档案处置方案审核或备案制度，进一步强化企业主管部门、档案行政管理部门对破产企业档案处置工作的掌控。同时，经协调市国资委主管部门同意，增加“同级国有资产监督管理部门召开破产协调小组会时，应对档案处置方案的制定和落实提出要求”的内容。这两项新增措施前后衔接，目的是切实保证档案处置方案审核或备案制度的落实。三是进一步细化了破产企业档案处置工作的相关规定。如增加了破产企业移交档案时限的规定；增加了破产企业要对留存档案提出解密划控意见的规定；增加了“向档案馆移交的档案应符合档案馆接收档案的相关规定”的要求；进一步细化了破产企业档案的归属流向，明确规定市、区县国资委直接监管的企业破产，要将档案移交同级国家综合档案馆；对破产企业向档案馆寄存档案及其相关费用问题等做出了规定等。四是依法加强对档案处置方面违法行为的行政处罚力度。依据有关规定，进一步细化了在档案处置方面的违法行为，并将处罚额度由原文件的“一万元以上三万元以下”调整为“一万元以上十万元以下”；增加了对相关责任人的处罚等。

    三、有关部门、破产国有企业在档案处置工作中的职责

    国有企业进入破产程序后，一般比较重视资产的处置和人员的安排，档案处置工作有时得不到应有的重视，导致档案处置工作不能顺利进行，如档案鉴定工作无人负责，破产工作中形成的文件无法及时收集归档等。因此，在档案处置工作中应充分发挥政府有关部门、企业主管部门以及破产国有企业等多方的作用，加大对档案处置工作的督导力度，强化破产国有企业领导对档案处置工作的重视程度，确保破产国有企业档案处置工作列入破产工作程序，与其他各项工作同步开展，各类档案得到妥善处置。《办法》依据有关文件，进一步细化了有关部门在档案处置工作中的责任。

    （一）政府有关部门的职责

    政府有关部门在破产国有企业档案处置工作中，应起到政策引导、宏观监管和组织协调的作用，保证破产国有企业档案处置工作符合有关法律法规的要求，并与破产工作同步进行。从目前看，破产国有档案处置工作所涉及的政府部门主要有档案行政管理部门、国有资产管理部门以及各行业主管部门等。其中，档案行政管理部门是监督指导破产国有企业档案处置工作的主责部门，但是，仅仅依靠档案行政管理部门又很难对破产国有企业档案处置工作进行有效地监督，因此，有必要通过与国有资产管理部门和各行业主管部门的配合，实现监管工作的条块结合，加大对破产国有企业档案处置工作的宏观监管力度。为此，《办法》规定：“市和区县档案行政管理部门会同同级国有资产管理部门负责破产国有企业档案处置工作的监督和指导”，“各行业主管部门协同同级档案行政管理部门做好本行业、本系统的破产国有企业档案处置工作的组织协调，监督和指导”。

    （二）破产国有企业主管部门的职责

    按照市国资委有关文件的要求，“监管企业中有拟破产子企业的，要成立企业破产工作领导小组，由主要领导任组长。领导小组对企业破产全过程负总责。”档案处置工作是破产工作的重要组成部分，因此，破产国有企业主管部门有责任、有义务对破产国有企业的档案处置工作进行统一安排，统一部署，统一要求，并进行具体指导，监督落实情况，确保破产国有企业档案得到妥善处置，防止档案的流失。为此，《办法》规定“破产国有企业主管部门负责组织破产国有企业档案的价值鉴定和清理移交等处置工作”。

    需要说明的是，《办法》中所说的破产国有企业主管部门是指破产国有企业的上一级企业，即一级企业负责组织所属二级破产企业的档案处置工作，二级企业负责组织所属三级破产企业的档案处置工作，依此类推。

    （三）破产国有企业的职责

    档案处置主要工作由破产企业具体实施，其档案处置工作职责主要有以下几方面。

    首先，破产国有企业应加强对档案处置工作的组织领导。“破产国有企业应成立档案处置工作领导小组，由企业分管档案工作的领导（担任组长）、清算机构有关人员、企业主管部门档案工作负责人和破产国有企业档案部门负责人组成，负责档案处置工作，研究处理有关重要问题。”

    其次，破产国有企业应专门制定档案处置方案，报请相关部门审核后执行。档案处置方案未经审核，任何单位和个人不得擅自处置。破产国有企业应根据资产、专利、商标等归属，专门制定档案处置方案，一般应包括各类档案的流向与归属，对企业现有档案进行清理、鉴定、保管等工作的人员、经费安排及时间节点，档案处置工作的最终完成时限等。档案处置方案的审核部门分别是：市和区县国资委直接监管的国有企业破产，档案处置方案由同级档案行政管理部门审查。同级国有资产监督管理部门召开破产协调小组会时，应对档案处置方案的制定和落实工作提出要求；国有企业下属的子企业破产，档案处置方案由该企业主管部门逐级审批后，报一级企业审批，再由一级企业根据其隶属关系，及时报市或区县档案行政管理部门备案。

    第三，破产国有企业在开展档案处置工作前，应做好以下准备工作：

    一是收集、整理、统计企业在各项活动中形成的全部档案，清点库存，做到账物相符，并编制企业历史沿革、档案全宗介绍。此外，还要进一步开展档案的收集工作，将散存在领导及各部门的文件及时归档，确保企业档案的完整。

    二是按有关规定做好档案的鉴定销毁工作。具体工作要求是：（1）鉴定工作在企业主管部门的组织下，由破产国有企业分管领导、主要业务部门负责人和档案机构负责人等组成的鉴定小组负责，对档案进行直接鉴定。鉴定工作完成后，写出鉴定报告。（2）对拟留存的档案，为便于接收方进一步做好破产企业档案安全保管与提供利用工作，应进行解密和划分控制使用范围工作，并写出档案利用说明。（3）对拟销毁的档案造具清册，经破产国有企业领导人审核，由企业主管部门批准，并向同级档案行政管理部门备案，方可销毁。销毁档案需由2人以上监督，监销人员应在销毁清册上签字。销毁清册由破产国有企业的主管部门永久保存。为保证破产国有企业资产清算的顺利进行，拟销毁档案应在清算工作完成后再进行销毁。需要特别强调的是，对拟销毁档案的审批应逐级审批，最终审批权在一级企业，并由一级企业向档案行政管理部门备案。

    三是按照档案的流向分别编制档案移交目录，档案移交目录应一式两份，由交接双方签字，分别保存在接收方和企业主管部门。为保证纳入进馆范围的破产企业移交档案的质量，向档案馆移交的档案应符合档案馆接收档案的相关规定（包括全宗介绍、利用说明、纸质案卷目录一式三份，电子目录一份）。

    四是协助破产管理人做好企业破产工作中所形成文件材料的收集、整理、归档和移交工作，并由破产管理人立卷归档后，向企业主管部门移交。

    第四，破产国有企业一般应当在破产工作终结后30个工作日内完成全部档案的移交工作。市、区县国资委直接监管的企业，要在此期限内，将企业生产、经营管理档案和党群工作、行政管理档案，以及在破产清算工作中形成的档案，移交同级国家综合档案馆。破产工作的终结以人民法院裁定终结公告之日为准，《办法》将档案处置工作的完成实现规定为破产终结之日后30个工作日内，主要是考虑破产管理人在破产程序终结后，需持人民法院终结破产程序的裁定书，向破产企业的原登记机关办理注销登记，待注销登记工作完成，注销登记材料归档后，破产国有企业才能将齐全完整的档案移交企业主管部门或同级国家档案馆。

    四、破产国有企业档案的归属与流向

    《办法》在第十三条规定了破产国有企业档案处置的一般归属与流向，基本保证破产企业的各类档案都能得到妥善处置。具体是：

    （一）基建档案、设备仪器档案随其实体归属。基建档案、设备仪器档案是建筑物、构筑物及设备仪器的有效组成部分，因此，这些档案必须与实体一同处置，才能保证建筑物、构筑物和设备仪器今后的使用和维护。

    （二）产品、科研档案（其中含专利、商标、专有技术等档案）按有关政策法规办理；没有规定的，由破产管理人和破产财产收购方双方商定处理；没有收购方的，移交企业主管部门。

    （三）企业干部职工档案随人员归属；法律、行政法规另有规定的，从其规定。企业干部职工档案是指他们的人事档案，人事档案的流向与人员流向一致，即人员如果被分流到新的企业，其人事档案交由新企业管理；人员如果被有偿解除合同（买断工龄），则与企业完全脱离关系，那么人事档案应与人员一样，交由街道管理。

    （四）会计档案依据财政部、国家档案局《会计档案管理办法》执行；法律、行政法规另有规定的，从其规定。《会计档案管理办法》第十三条规定：单位因撤销、解散、破产或者其他原因而终止的，在终止和办理注销登记手续之前形成的会计档案，应当由终止单位的业务主管部门或财产所有者代管或移交有关档案馆代管。

    （五）企业生产、经营管理档案和党群工作、行政管理档案移交企业主管部门。市、区县国资委直接监管的企业，将上述档案移交同级国家档案馆。上述档案是我们常说的文书档案，这些档案记录了企业的发展历史，是今后开展研究工作的重要材料，必须妥善管理。具体流向为：如果一级企业破产，由于这些企业全部是北京市档案馆进馆单位，這些档案由北京市档案馆接收进馆；如果是二级以下的企业破产，这些档案由上一级企业接收。

    （六）暂无去处的档案，移交到企业主管部门。这是《办法》特别规定的兜底条款。由于企业档案的复杂性，可能会有一些档案不在上述五条规定的范围内，这条规定就能确保企业全部档案都得到妥善处置。

    五、破产国有企业档案处置工作的费用

    国有企业破产过程中，档案处置工作所需费用主要包括档案的清理、鉴定的人工费、办公用品费，以及档案保管所需费用等。鉴于企业破产费基本用于清偿债务和人员安置等，不能保证档案处置所需经费，因此，《办法》规定：“国有企业破产过程中，档案的清理、鉴定、保管等工作所需费用，由企业主管部门负责支付。”此外，根据要求，企业主管部门应接收破产企业的企业生产、经营管理和党群工作、行政管理档案，但是，部分破产企业的主管部门档案库房紧张，没有能力接收保存大量破产企业的档案。为此，《办法》规定：“企业主管部门确无保存条件，可将下一级破产国有企业档案寄存在国家综合档案馆，寄存保管费从破产费用中一次性支付，确有困难的由该企业主管部门支付。”如果上一级企业主管部门无力支付，则档案处置所需费用的支付方逐级上移，直至一级企业，保证各项经费能够落实。

    六、处罚

    为保证破产国有企业档案处置工作顺利进行，避免因人为原因造成档案的损失，《办法》依据有关档案工作的法律法规，对有关违法行为的处罚从三个层面做了规定。

    给予行政处分的：《办法》规定，擅自处理档案，拒不接收应当由受让方管理的档案，以及造成档案损失或有严重后果的，由同级档案行政管理部门提请有关主管部门对直接责任者及相关领导人给予行政处分，以保证企业主管部门切实履行好档案处置的责任。

    给予行政处罚的：依据《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》，在档案处置工作中，凡有损毁、丢失属于国家所有的档案的；擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的；涂改、伪造档案的；擅自出卖或者转让国家所有的档案及集体所有、个人所有的以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案的；倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的等上述五项违法行为的，由同级档案行政管理部门视情节轻重给予警告，根据有关档案的价值和数量对责任单位处以1万元以上10万元以下的罚款，对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员可以并处500元以上5000元以下罚款。

    追究刑事责任的：违反《档案法》规定，擅自出卖、转让国家所有的档案，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

    虽然《办法》对破产企业档案处置工作做了较全面的规定，但是还需要档案行政管理部门不断加大监督指导力度，需要国有资产管理部门、各行业主管部门的大力支持，需要企业主管部门和破产国有企业对档案处置工作的高度重视。通过多方的密切合作与共同努力，保障破产国有企业档案得到妥善处置、有效利用，避免国有资产与档案的流失。