中共土地政策内在逻辑的特殊实践
李术峰
摘 要： 在抗日民族统一战线大背景下，中共在陕甘宁边区实行“双减双交”的温和土改政策，以有力争取农民阶级和地主阶级共同投身抗日。但这一政策本身存在严重内部问题，不能脱离特殊时期、特殊地域的具体限定而移植推广。经过抗日战争后的进一步尝试后，中共最终决定采取无偿收受地主土地的方式进行土改，以重塑乡村社会结构，根本改变农民经济地位。
关键词： 土地革命； “双减双交”； 和平土改
中图分类号： K265 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.012
Abstract： Based on the united front against Japanese aggression， CPC implemented a peaceful policy of land reform：“shuang jian shuang jiao”（The landlords reduces land rent and loan interest； the peasants pay land rent and loan interest）.This temporary policy pulled sufficiently the landlord class into the united front. But in the process of land reform， this policy exposed many of its serious shortcomings which would hinder CPC to achieve its revolutionary aim. After several experiments， CPC decided that， out of the special history and politics background ， the peaceful land reform such as “shuang jian shuang jiao” couldnt be copied and spread， but must be replaced by the revolutionary policy of confiscating landlords'land to allocate among the peasants.
Key words： land reform； “shuang jian shuang jiao”； peaceful reform
改革开放以来，革命史学研究面临多种思潮的冲击，特别是近代史、当代史的研究中，传统革命史观在某种程度上被误读、扭曲甚至打破。对新中国成立初期土地改革政策负面影响的重新认识甚至是过度估计，即是其中重要表现。许多人设想本来可以通过“和平方法”完成当时的土地改革，陕甘宁边区的土地政策（从1937年至1947年）往往被视为一个有力的例证。但从历史的逻辑来看，陕甘宁边区的土地政策有其特殊性及自身的内在问题，不能经验主义甚至政治幼稚地拿来泛化推广。本文意在，通过全面地介绍陕甘宁边区的土地政策，并以陕甘宁边区土地政策的实际情况及其特殊性来否定对于“和平方法”的误读。
一、抗战初期陕甘宁边区土地状况的基本背景
抗日战争初期，陕甘宁边区土地主要有两种情况。第一种是土地革命地区，即较早建立苏维埃政权的老区，总计有土地900余万亩，人口86万余。第二种是未土地革命地区，即中共实行统一战线政策的新区，有土地50余万亩，人口57万余。也就是说在边区，有63%左右人口的地区经过土地革命，已经实现了“耕者有其田”的局面，但是，同样有37%左右人口的地区还未进行土地革命，农民还在忍受着残酷的封建剥削。[1]541-542
第一类地区，主要特点是已经进行了土地革命，但是存在着土地革命进行的不彻底的问题。按照正规程序，土地革命应该按照苏维埃政府颁布的土地法令，在地里插上地标，在政府登记造册，明晰地权。但是在实际工作中，大多数做得并不彻底。“有的只在群众大会上宣布，土地‘谁种就归谁，而未经切实的分配，既未在地里插牌子，也没有登记造册，缺乏法律保证”，有的地区则因地广人稀而“谁种归谁”，还有的地区因为地主逃亡而没有进行土地革命，农民地权不明晰。在抗日战争开始之后，我党停止了大规模的土地革命运动①，一些地主开始利用这些漏洞进行复辟活动。因而在这些地区需要进一步明确地权，保障农民已经取得的革命果实。此外，这些地区还有逃亡地主回来后向政府讨要生机的问题，农村重新出现租佃关系的问题。
第二类地区，由于未进行土地革命，土地高度集中于少数地主富农手中。以子洲县双湖峪九乡为例，全村共有220户人，地主7家，占全村3.2%，土地却占了33%，富农1家，占全村人数的0.5%，土地占了2.2%，中农和贫农占了总人口数的61.4%，土地却仅占全村的50.6%，而32户雇农，占全村人口的14.6%，土地却只占了1.6%。土地集中十分严重，大量贫农、雇农乃至中农都处于无地或少地的状态。而这些地区农民所承担的各种剥削也是十分惊人的。当时边区的主要租佃关系有两种，即租种类和伙种类。租种类又分为定租、包山租和活租。定租即以土地面积缴纳固定数额的地租，租额在各地差异较大，绥德、米脂及陇东、关中一带约占平年收获量的30%-40%，若遇歉年，所占比例还要高的多；包山租也属定租一种，不过所包为山地，计算不甚精确，租额一般较低；活租是地主佃户双方把全部收获按比例分成，在绥德、关中一带高达四六分甚至对半分。伙种类则可分为伙种和安庄稼。伙种是出租人除了出租土地外，还提供一部分生产条件，在收获后租佃双方按比例分成，一般按四六分成或对半分；安庄稼也称安伙子，指出租人不但給承租人土地，而且提供各种生产条件，在收获后租佃双方一般按对半分成。除了实物地租，承租人及其家属还必须给地主家无偿承担各种劳役，如担水、扫地、喂猪、种菜等等，这实质上又是一种劳役地租。综合来看，“在边区未分配土地的区域，地主对农民的剥削是很残酷的，其剥削量高达百分之三十，四十甚或五十以上。”[2]而由于租额沉重，农民很难如数交租，这就造成了欠租现象。②关中淳耀农民李相保“自光绪年租地二十七亩，每亩九升租，至今欠租已达五十八石”；陇东镇原的“十一个乡有民二十八年以前陈租一千八百七十九石”；绥德沙坪坝的81户佃户欠租“百年以上者四户，八十年以上者四户，四十年以上者五户，二十年以上者十六户，十年以上者十八户，五年以下者三十四户”。面对如此严重的剥削情况，如何在不改变土地所有权的情况下，尽量维护农民利益，成为摆在党面前的一个严峻问题。
二、陕甘宁边区土地政策的内容和进展
针对以上两类地区的基本土地情况，陕甘宁边区的土地政策采取了区别对待的方针。对于已经进行过土地革命的地区，要保护和巩固土地革命战争的胜利果实，保障农民的地权；对于尚未进行过土地革命的地区，则要保护农民的佃权，在不改变原有土地所有关系的基础上尽量减轻农民负担，既保护农民利益，又要维护抗日民族统一战线。
（一）对于已经进行土地革命地区施行的土地政策
对这类地区边区政府实行的是以保护地权为中心的土地政策。边区政府在1937年9月颁发土地所有权证，并且推行土地登记，保障农民已经取得的土地所有权。9月20日，边区政府颁布了《陕甘宁边区土地所有权证条例》，规定一切农地、林地、牧地、房地、荒地等，除公共性质之外，全部需要所有人按照条例规定向县政府领取该块土地的所有权证，以此作为拥有土地的唯一凭证。在所有权证发出之后，所有证明原有土地所有权的契约一概无效。这项措施从1938年4月开始实施，期间许多地主企图利用土地登记的机会收回已被没收的土地，对农民采取威胁、引诱等手段。为了遏制这种现象，边区政府发布“停宄除奸”的布告，对农民已经取得的既得利益实施严厉的保护措施，明确所有权和所废除的债务不准擅自变更。之后，又进一步明晰了国内和平实现前包括没收土地在内的利益占有权：已经分配给农民个人的，权属农民个人；分配给团体的，权属该团体；没能作出分配的，权属当地全体人民。对以上权属，任何人不得推翻。这些明确而坚决的措施，有效制止了地主的复辟活动。同时，对于逃亡地主的生计问题也做出了一定安排，如《关于边区土地、房屋、森林、工（农）具、牲畜和债务纠纷的处理决定》明确“凡是本人土地被没收之后，未分得一份土地者，或是在分配土地之时本人不在家而未分得者，现在要求分配土地时，得由本人申请政府要求分配土地，经政府调查属实并认为可以时，得分予不超过农民分得之平均数量以上的一份土地”，这就有效解决了逃亡地主的生计问题，有力维护了统一战线政策，受到各方的拥护和支持。到1938年底，土地登记基本完成。1939年4月，边区政府公布《陕甘宁边区土地条例》，填补了边区土地行政管理法规的空白，为土地登记、土地使用、土地行政等事宜提供了基本的法律依据，进一步巩固了原有土地革命的果实，同时也巩固了抗日民族统一战线。
（二）对未进行土地革命地区施行的土地政策
针对未进行土地革命地区的实际情况，边区政府主要采取了农民与地主互相妥协的中间路线，即地主减租减息、农民交租交息的土地政策。1942年1月和2月，中共中央先后颁布《关于抗日根据地土地政策的决定》及《关于如何执行土地政策决定的指示》。文件在总结抗日根据地减租减息土地政策基础上，提出三项基本原则：一是减租减息，以改善农民生活，提高抗日积极性；二是交租交息，以联合地主阶级抗日；三是奖励富农发展生产，以争取联合富农。值得一提的，中共在具体政策规定中进一步显示了灵活性，围绕一切有利于民族的抗战这一关系国家和人民命运的根本目标，根据实际分类施策。如对减租的规定，充分考虑抗战的特殊情况，对游击区和敌占区域在二五减租的政策基础上，采取二成、一成五甚至一成的低限照顾标准。如对减息的規定，采取抗战前和抗战后的差别政策。抗战前的借贷利息，如果农民所还数额已超过本金的一倍，就停掉付息，只还本金；如果所还数额超过本金的两倍，则利息和本金皆勾销，就是本利停付。抗战后的借贷利息，政府没有强行规定，给地主以相对自由的空间，由民间自行决定。为了贯彻落实中央的指示，中共西北中央局在10月发出了《关于彻底实行减租的指示》，指出彻底的减租交租的政策对于抗战和民主建设的重要意义在于，通过地主按照政府规定的标准减租、农民按照调整后的数额交租，“调节农村各阶层关系，并团结他们共同支持抗战”的目标。在发出这个指示的同时，西北局还发出了《关于减租实施的补充办法》，对一些具体问题有针对性地提出实事求是的解决措施。由于政策得当，并且在共同抗战对敌的大氛围中，减租减息的运动得到了农民的认可，很快在未土地革命地区推行开来。边区各地农民相继成立“减租会”、“减租检查委员会”、“租户会”等一系列群众组织，与地主进行斗争。为保持减租运动的长效，边区政府还开展了相关法律制度的建设，出台了《陕甘宁边区土地租佃条例》，有效地保护了佃农佃权，为开展减租交租运动提供了法律依据和制度保证。“这个条例，重点是保障佃户的佃权，并顾及了租佃双方各自的利益，从而解决了减租斗争中的一个关键问题，对边区农民的减租运动是一个极大的促进和根本保证。”[1]554这期间，群众组织广泛建立，党的政策普遍宣传，清算、减租和退租工作大规模开展，欠租欠款勾帐，农民佃权得到保障，减租减息取得显著效果。在此基础上，以农会为主要组织，农民基本完成了交租交息的任务，“双减双交”的土地政策广泛推行开来。
三、陕甘宁边区土地政策的主要成果
上述一系列土地政策的推行，在实践中取得了显著的成果。第一类政策无需赘言，广大无地少地的农民通过明确地权巩固了土地革命的成果，从此成为自食其力的自耕农，生活条件极大改善，抗日热情踊跃高涨。相比而言，第二类政策的成果更值得剖析。首先，通过减租，农民虽未直接获得土地，但经济条件大为改善。庆阳、合水、镇原等地17个乡，432家佃户，“经减租，减免了1939年以前的欠租405石；1942年，减租150石，地主退租71石；1943年又减租131石，平均每家佃户减租1.76石”，[1]558佃户的经济条件由此有了极大的改善。地主在减租、退租过程中也出卖了许多土地，许多佃户由此间接得到了土地。其次，减租使农民的政治地位得到了提高。随着经济条件的改善，地主在农村经济上的统治地位被打破，政治上的统治地位也随之下降，农民的政治地位大幅提高。再次，“双减双交”的政策改善了边区的经济关系。减租减息之后，边区许多地主原有的不劳而获的生活难以为继，或转变为劳动者，或投资发展工商业，改善了边区的经济关系，生产力也有大幅提高。最后，“双减双交”的政策巩固了抗日民族统一战线。相比于土地革命政策，“双减双交”的土地政策没有完全打破农村原有的经济关系，部分地保护了地主的利益，因此推行之后阻力相对较小，易为各方所接受，有力地争取到农民阶级和地主阶级对抗日救国事业的支持和投入，维护了统一战线、维护了抗战大局。
四、“双减双交”土地政策在陕甘宁边区成功推行的原因分析
从总体上看，“双减双交”土地政策在陕甘宁边区取得了成功，在当时为我党所领导的抗战事业发挥了重要作用。这种成功是基于多种因素交互作用的政策实施，既有社会关系的构建思考，也有国内外大环境的推动，更有具体操作过程的精密组织。
（一）打破农村乡土族群意识，重构乡村社会结构
近年来在对我党土地改革政策进行反思的过程中，经常有学者认为党的土地改革政策打碎了传统的农村社会结构，损害了乡土族群意识，使农村生活陷入了失范状态，并由此提倡当时应推行更加温和的土地政策，如“双减双交”政策。但笔者认为，打破农村乡土族群意识，打破族群、家族实在是解决中国土地问题的必要环节。费孝通先生在《乡土中国》一书中曾对中国乡村社会结构的“差序格局”有过精辟的分析，这也为我们观察陕甘宁边区地区政策背后的社会学因素提供了一个洞深的视角。按照差序格局理论，“土地是中国基层社会的根本”，拥有土地较多的地主在农村占据统治地位，并依靠乡土、族群意识，礼法秩序维系自己的地位。虽然礼法、宗族能在一定程度上缓解贫富差距，但更多地则是让人安于这套体制，中国古代社会周期性爆发的剧烈矛盾，充分说明这套体制并不是合意的体制。而传统的乡村精英，也经常打着保境安民的旗帜，与官府和外来势力抗争，“形成国家与乡村之间的‘梗阻”。[4]如果不能打破这套体制，就不能彻底解决农民土地问题，就不能彻底地将农民动员起来。至于建国以后农村社会出现的失范问题，并不是因为旧有秩序被打破，而是农村新的社会秩序尚未建立起来，经济、社会建设让位于政治运动的后果。我们党的失误在后，并不是土改的遗留问题。用新旧交替时出现的问题来否定破旧，在逻辑上是不能成立的。
在实行土地改革过程中，我党一贯重视建设新的农村社会结构，这在“双减双交”的土地政策中也是重要环节。“双减双交”政策与以往土地政策相同之处在于同样在农村划分了阶级，通过划分地主、富农、中农、贫农、雇农等阶级，将原有的族群体系打破，使农村社会结构立体化。通过在农村建立党支部，开展社会教育和社会动员，将“积极分子吸收入党内或团结在党的周围，成为新的乡村精英”，而这些人通过选举成为新的乡村政权领导者。同时，通过引导农民建立各种社会组织，如农会、互助会、妇救会、儿童团等，将农民重新聚合在“组织”框架内，代替原有差序格局及宗族系统。最后，通过政治、社会教育使农民接受中共的政治行为模式、生产组织模式、社会生活模式，实现乡村社会结构的彻底变革。在陕甘宁边区重塑乡村结构过程中，还有特殊的乡村经济结构变革。由于国民政府与日本侵略者的双重包围与封锁，陕甘宁边区一度面临着严重的经济困难，为了发展经济渡过难关，边区政府实行了鼓励工商业自由发展的策略。在自由贸易的促进下，农村地区的手工业、商业有了极大发展，农村地区经济结构由传统的单一农业发展为农工商贸相结合的产业结构。“1942年，延川、固临等14县市计有手工业作坊399家，从业人员656人，1943年發展到1108家2047人。”经济结构的变动也进一步改变了农村的社会结构，随着手工业、商业的发展，广大贫雇农摆脱了贫困，逐渐上升为中农或富农，贫雇农比例大为减少。以绥德杨家塔地区为例，在减租减息斗争中，“13家地主4年出卖土地619亩，占全部土地总数的37%，有的则卖出其全部土地的65%。” 土地权属的变动深刻地改变了农村社会的阶级构成和阶级关系，地主的剥削成分实质性地下降，而原来的一部分贫农得以上升为中农或富农，许多农民也因从事运输业而致富。如延安的刘永祥，在土地革命时期是贫农，经过几年搞运输成了富农，在1943年时拥有“150垧山地，20垧川地，20多间房子，9孔窑，6头牛，80只羊，1条驴，3匹马，雇5个长工，安庄稼两户难民”。[4]以上这些情况都充分说明，党在实行“双减双交”土地政策时打破了农村传统的社会结构，这也是“双减双交”土地政策能够比较顺利推行的重要原因。
（二）特殊的国内大环境与边区小环境的交互作用
“双减双交”土地政策的顺利推行与特殊的国内大环境和边区小环境有紧密联系。“双减双交”土地政策的提出本身即受国内大环境的显著影响。1931年“九一八事变”，特别是1937年抗日战争全面爆发后，中国政治形势的主要矛盾发生了根本变化，民族救亡图存成为主要矛盾。这样的条件下，哪个党派能够团结凝聚最广泛的力量抗击外敌，哪了个党派就能够得到人民的拥护，把握住政治的主动权。中国共产党的政治指向和政策实施因此发生重要转变——团结一切可以团结的力量共同抗日。放弃土地革命政策，团结地主阶级抗日的举措，正是其中的一个重要方面。没有民族矛盾盖过阶级矛盾的大前提，“双减双交”的土地政策可能根本就不会出现。同时，也正是因为面临着巨大的民族矛盾，农民阶级、地主阶级也才会更加宽容地对待对方，共同集结于统一战线之下。在边区内部而言，没有经过土地革命的地区在边区占37%左右，虽然在绝对数量上为50万亩，但是相对而言力量却比较薄弱。各地地主之间难以相互勾连，形成合力来阻止减租减息。从边区的政治治理格局来看，“三三制”民主联合政府进一步孤立了地主阶级，占少数的边区地主在“双减双交”的“优惠政策”面前只有选择服从才最为明智。这是“双减双交”土地政策得以推行的重要条件。
同时，对于“双减双交”这样较为温和的改革方式来说，需要和平的环境来稳步推进。抗日战争时期的陕甘宁边区，恰恰给中共提供了这样一个和平改革的机遇。在整个土地革命战争时期，中国共产党一直处于与国民党尖锐对立与武装冲突之中，必须在根据地迅速地解决农民土地问题以获得农民的支持，保障自己的生存。而到了抗日战争时期，虽然陕甘宁边区也在日寇的威胁之下，但是抗战八年，日军始终没有直接进攻陕甘宁边区，而国共之间也达成第二次合作，因此陕甘宁边区实现了多年特殊的“和平”状态，保证了“双减双交”政策的推行。如果没有和平的情况，这样的政策是很难推行下去的。
（三）党与边区政府进行了有效的组织
在推行“双减双交”政策的过程中，党与边区政府出台了一系列的文件和法律法规，建立起了“双减双交”政策的制度基础，提供了依法斗争的武器。同时，在开展减租斗争的过程中，党在土地革命过程中积累的经验也发挥了巨大作用，广大农民被充分调动起来，成立各种减租组织与地主阶级展开斗争，保障了“双减双交”政策的推行。在抗日战争时期，中共的政治动员能力是确保这一政策得以实行的重要原因，作为一种“利益整合”为动力的政治动员模式，[5]中共通过地主、富农与贫雇农利益的调节，实现了农民利益与地主、富农利益的双重整合；另一方面，中共通过各种组织形式，实现了包含绝大多数民众的组织归属，各种组织本身也是推行土地政策的坚实的组织基础和力量保证，当时，政治动员被引入、渗透到民众的日常生活当中，通过一系列组织，如农会、妇救会等等，使得政治动员的组织化程度不断提高，从而有利于陕甘宁边区土地政策较为成功的推行，同时，这种形式的政策推行，也从另一个角度说明“双减双交”政策与之前土地革命在政策上的延续性。
综上我们可以得出结论，陕甘宁边区“双减双交”土地政策的顺利推行，是一次特殊条件下的有益尝试，开辟了一种新的思路，但这一政策不能脱离特殊时期、特殊地域的具体条件和环境而移植推广，并且，即便在陕甘宁边区，该政策在推行过程中也遇到了各种各样的问题。
五、“双减双交”政策不能成为全国性“和平土改”手段的原因分析
陕甘宁边区的土地政策无疑取得了一定的成功，但这一政策一方面由于内战等历史原因难以在抗战后进一步得到推行，另一方面，这一政策本身的内在缺陷则是其难以在全国范围内推广的根本原因。
（一）“双减双交”政策的内在问题
1. 温和的“双减双交”同农村阶级矛盾的不协调
在整个抗日战争时期，边区对地主阶级、开明绅士都实行了较为温和的政策，总的主要体现在三个方面。一是在保证地主的土地所有权，不再没收地主的土地；二是赋予地主以公民权，那些因为土地和房屋没收而出走的地主，回到边区后，可和其他农民一样，得到政府分配的土地和房屋；三是对地主出租土地一般不干涉。在征收抗日救国公粮过程中，边区政府也强调“摒弃过去抓大头、瞅目标的做法，使80% 的农民都能负担抗日经费”，[4]协调各阶级的利益。对于在抗日军队与抗日民主政府中服务及积极支持边区政府、支持抗日的开明绅士，则给予更多的政策照顾，在征购土地时，他们可比一般地主多保留一倍左右的土地。从延安县来看，当时就有数十人参加了边区政府的工作，担任县参议员、县政府委员及乡长、乡参议员等职。
应该说以上这些政策，都是中共在抗日救亡的大背景下从维护抗日民族统一战线角度出发推出的较为妥协的政策，相较于土地革命时期的政策，对于地主阶级的利益已经十分照顾，但是由于这些政策也触动并损害到他们的利益，在推行过程中也受到了地主们的各种阻挠。地主们扰乱减租减息政策的一个重要手段就是撤佃，通过撤佃来威胁农民，不實行减租。政策的推行与利益的博弈无处不在，一些地主并甘于既得利益的丧失，千方百计通过种种手法与政府的土地政策对抗。有的地主搞假典假卖，有的地主稿调包，把自种地租出，收回租典地自己种；有的搞蚕食，蚂蚁搬家式把租典地一点一点收回，遮人耳目。由于佃农主要生活依靠租种地主的土地，一旦地主撤佃将土地转租给他人，对佃农的生活将构成巨大的冲击。对于农民来说，保佃是第一位的，其次才是减租。因此许多农民在撤佃的威胁下对减租表现得比较消极。这种现象经过边区政府出台相应政策强力制止方有所好转。但是地主阶级对于减租减息制度的强烈反对与大力破坏却可见一斑。而1940年1月环县事变的发生，更说明即使在施行较为温和的政策前提下，内在矛盾仍十分尖锐。1940年1月，环县北部土匪赵思忠掀动环县17个乡2000多名自卫军哗变，使中共地方组织一度陷入瘫痪。环县是中共实行新土地政策已经四年的地区，发生如此大规模事变，虽然有地方政府政策过左的原因，但地主阶级的长期不满于心是可以想见的。这还是在仅仅减少地租的前提下，当拿走的不仅是地租，而是土地时，地主阶级又当如何呢？因此，在没有足够利益诱导的形势下，意图通过和平手段实现土地所有权的变革，即便不是绝对不可能，也是十分困难的。①另一方面，“双减双交”的土地政策推行过程中，农民也表现出了对地主的极大仇恨，一些过激事件经常发生，如给地主戴纸帽子游街；不仅斗争大地主，还斗争破落地主、富农、中农；地主服毒自杀等，而抗租抗息事件也屡屡发生，虽经政府劝阻也难以禁绝。因此可以说，温和的土地政策下，仍涌动着比较尖锐的阶级矛盾。
2. 传统租佃习惯阻碍“双减双交”政策的施行
农村社会经济、文化、风俗、人情等的复杂性，决定了土地耕种在主佃关系、名实关系等方面在具体操作上的多样性，利益的分配总是在一种相对平衡的波动状态下发展。当土地革命开始，边区政府以政治强力介入到这一过程中，平衡就被打破了。边区政府颁布的《陕甘宁边区土地租佃条例草案》是强制性的法令，特点是整齐化、一刀切、普适性，这与长期形成的边区原有的多样性间发生了矛盾，在某种程度上影响了政策设计本来意图的实现。如在有些地区名义地租与实际地租不符，农民实际上没有交很高的地地租，但在政策执行过程中，减租的底数却以名义地租来计算，导致减后实行的租额比原来实际交的要高。农民对此产生不满情绪，在他们看来，这是政府出手把自己原来所得给了地主。如在一些地方，按照当地传统，伙种的分成标准是佃户与地主是四六或对半分，农民认为这种方式还是比较公平的，地主也没占多少便宜，因为农民只出劳动力，其他都由地主负责，这种分配方式良心上过得去。但按照新政策，伙种在减租后，地主所得最多不超过收获量的40%。地主感到不公平，自己出地、出牛等一应事项，最后所得太低了些；农民心里也不踏实，怕不是长久之计，甚至有的地方农民觉得“减租太对不起地主了”。[3]在中央进行政策的弹性调整后，这种现象才有所缓解。
3. 农村特殊的环境导致动员民众的困境
在减租减息运动中出现的另一个问题就是动员民众的困境。中国农村的问题，是因袭几千年形成的，积弊之深，积习之深，非有强大的力量不能改变，而这种力量只能来自而且必须来自农民阶级自身。因此，要想推进减租减息运动，就必须广泛发动群众。但也正因其积弊之深，农民受的苦痛也尤其巨大，在被动员之后，其迸发出的能量又是难以控制的，过激过火的行为就难以避免。这也成为减租减息运动中动员民众方面存在的一个困境。实践中，在减租减息运动初期，许多群众对边区政府的法令持怀疑态度，村民对于工作组采取躲闪的策略，因此减租减息成效缓慢。于是工作组依照土地革命类似的方法广泛发动群众，在群众被动员起来之后，减租减息运动有了显著成效，但同时，负面作用开始显现，前文所言的给地主戴纸帽子游街；不仅斗争大地主，还斗争破落地主、富农、中农；地主服毒自杀等现象出现了，这与建国后土地改革时的现象如出一辙。在民众动员的困境之下，想要和平土改，难度就更大了。
从以上的几个方面来看，即使是公认较为成功的较为温和的“双减双交”土地政策，在实践过程中依旧出现了许多问题，想要和平实现土地所有权的变革，难度之大，可想而知。但是中国共产党确实在抗日战争胜利后于陕甘宁边区试行了和平土改的政策，并不是像外界想像的那样把农民当作夺取政权的工具。只不过因为国民党挑起内战，造成和平土改的条件完全丧失，才最终走上了中共传统土地改革的道路。
（二）陕甘宁边区土地政策在抗日战争胜利后的尝试
1945年，抗日战争取得胜利，中国政治格局和力量较量进入一个新的阶段，中共在政策策略方面的主要矛盾也在发生变化，关系广大农村和农民切身利益的土地政策就是其中的重要内容。1946年，中共中央发布《中国共产党中央委员会关于清算减租及土地问题的指示》，也就是通常所说的“五四指示”。自此，中共土地政策走出抗日战争时期的民族逻辑和统战逻辑，强化了阶级逻辑和人民逻辑。一是在土地所有权上，明确“耕者有其田”，二是在实现方式上，提出用比较温和的方式完成土地所有权的变革。随后，西北局按照中央精神制定《陕甘宁边区征购地主土地条例草案》，在陕甘宁边区未经土改区进行了对地主土地进行赎买的和平土改尝试。和平土改的基本做法是，边区银行发行土地公债，将地主应留数量之外的土地以乡政府、乡农会和地主三方确定的价格收购，再以原购价一半的价格在无地或少地农民中进行分配，实现耕者有其田。总体上看，试点取得的成绩非常显著，试点地区农民共承购土地2.6万亩，地主每人留地至少超过中农50%。[6]但是试点过程也暴露了各种问题，一是农民在地权扩散过程中受益越来越小。土地数量在一段时期内是相对固定的，由于和平的实现、生活的固定，但占人口多数的农民人口数呈增长之势，从土地人均占有看，少数的地主占有多数的土地的大格局并没有根本改变，农民所得的土地红利只能呈现下降趋势，地权扩散的利益已越来越小。在一些地方，农民的要地情绪开始高涨，中共的土地政策再次面临新的问题和挑战。二是试点过程中出现了严重的腐败现象。地主性质的划分、人口的计算、地价的确定等等，这些土地征购和分配过程中的具体环节，因为人为因素影响值的增大，为地主行賄和干部寻租提供了可乘之机，从而带来了相当严重的腐败现象，引起了中央的高度重视。1947年12月，陕甘宁边区政府和中共西北中央局在一份报告中坦承，“过去土改中的斗争果实，在很多地方都分得不公平，贫雇农吃了亏，干部和自私自利分子占了便宜”。[7]在这个意义上来说，日后高度平均的土地政策也是最大限度减少腐败的一种尝试。三是人地矛盾日益突出。随着当地原有人口和难民的增加，边区政府手中可供分配的土地不断减少，人地矛盾日益突出。这些矛盾和问题不仅出现陕甘宁边区，其他根据地也面临征购土地与没收土地的抉择问题，中共和平土改的政策开始在一些地方突破或暂缓执行。如1946年8月，中央批准了东北局推迟执行《发行土地公债征购地主多余土地的办法》，以使无地少地农民无代价地获得土地的提议。这些因素，加之国民党挑起内战，党迫切需要动员农民，获取农民的支持，通过暴力手段没收地主土地来不断满足新增人口的土地需求也就成为一种必然选择。中国共产党的和平土改的尝试最终也未大规模推行。
六、結语
综合以上因素，中国共产党在陕甘宁边区推行的一套土地政策，是通过和平手段改变土地所有权的一次有益尝试。中国共产党是投入了巨大的力量来进行这一尝试的（不是如有人所说将土改视为夺取政权的工具），也取得了一定的成绩。但是这种尝试又是在特定的条件下进行的，本身也面临着严重的内部问题，特别是温和政策下依旧严峻的阶级矛盾与依旧需要重新塑造的乡村社会结构，说明这种政策实际上并不具备大规模推广的条件。虽然共产党在抗日战争胜利后也努力进行尝试，力图走出一条和平改变土地所有权的道路，但是由于国民党挑起内战，共产党为了自身的生存和发展，不得不迅速发动群众，再次掀起土地革命式的土改之路。毛泽东1944年7月14日，会见中外记者西北参观团成员、美国记者斯坦因，谈到抗日战争结束后中共的土地政策时，明确指出没收地主的土地是正确的，是民族战争说服农民群众不没收地主的土地，减租仅是反抗外来侵略者的民族战争阶段采取的一种土地改革方式。[8]
纵观陕甘宁边区的土地政策实践，其表面看来好像是单纯的“和平土改”，但实际上如本文前所论及的，中共在“双减双收”政策实施中倾注了巨大的力量，做了大量细致的政治工作，从而保证了在政治上可以动摇封建统治，在经济上可以削弱封建剥削，改善农民的政治地位和生活状况。[9]从历史来看，在以后时期，存在着对陕甘宁边区土地政策的误读。解放战争时期，中南局在新区布置土改，出现了一种“和平分田”的现象，即把田地登记登记，然后把地主的田地一分了事。杜润生下去检查工作发现了这种现象，即紧急召开会议，提出“放手发动群众，反对和平分田”。新中国成立后，对于土地政策，也曾面临两种选择，一个是有偿征购，一个是无偿没收。曾参与决策过程的杜润生回忆，“最后选择了没收政策，这是因为中国共产党的土地改革，既是作为一项经济制度的改革，又是作为推进政治变革的一场阶级斗争。”[10]历史充分证明，人民的地位、民族的利益，是中共土地政策鲜明、一贯的内在逻辑。在这个意义上，陕甘宁边区土地政策的实践有着特殊重要的历史价值。
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
摘 要： 在抗日民族统一战线大背景下，中共在陕甘宁边区实行“双减双交”的温和土改政策，以有力争取农民阶级和地主阶级共同投身抗日。但这一政策本身存在严重内部问题，不能脱离特殊时期、特殊地域的具体限定而移植推广。经过抗日战争后的进一步尝试后，中共最终决定采取无偿收受地主土地的方式进行土改，以重塑乡村社会结构，根本改变农民经济地位。
关键词： 土地革命； “双减双交”； 和平土改
中图分类号： K265 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.012
Abstract： Based on the united front against Japanese aggression， CPC implemented a peaceful policy of land reform：“shuang jian shuang jiao”（The landlords reduces land rent and loan interest； the peasants pay land rent and loan interest）.This temporary policy pulled sufficiently the landlord class into the united front. But in the process of land reform， this policy exposed many of its serious shortcomings which would hinder CPC to achieve its revolutionary aim. After several experiments， CPC decided that， out of the special history and politics background ， the peaceful land reform such as “shuang jian shuang jiao” couldnt be copied and spread， but must be replaced by the revolutionary policy of confiscating landlords'land to allocate among the peasants.
Key words： land reform； “shuang jian shuang jiao”； peaceful reform
改革开放以来，革命史学研究面临多种思潮的冲击，特别是近代史、当代史的研究中，传统革命史观在某种程度上被误读、扭曲甚至打破。对新中国成立初期土地改革政策负面影响的重新认识甚至是过度估计，即是其中重要表现。许多人设想本来可以通过“和平方法”完成当时的土地改革，陕甘宁边区的土地政策（从1937年至1947年）往往被视为一个有力的例证。但从历史的逻辑来看，陕甘宁边区的土地政策有其特殊性及自身的内在问题，不能经验主义甚至政治幼稚地拿来泛化推广。本文意在，通过全面地介绍陕甘宁边区的土地政策，并以陕甘宁边区土地政策的实际情况及其特殊性来否定对于“和平方法”的误读。
一、抗战初期陕甘宁边区土地状况的基本背景
抗日战争初期，陕甘宁边区土地主要有两种情况。第一种是土地革命地区，即较早建立苏维埃政权的老区，总计有土地900余万亩，人口86万余。第二种是未土地革命地区，即中共实行统一战线政策的新区，有土地50余万亩，人口57万余。也就是说在边区，有63%左右人口的地区经过土地革命，已经实现了“耕者有其田”的局面，但是，同样有37%左右人口的地区还未进行土地革命，农民还在忍受着残酷的封建剥削。[1]541-542
第一类地区，主要特点是已经进行了土地革命，但是存在着土地革命进行的不彻底的问题。按照正规程序，土地革命应该按照苏维埃政府颁布的土地法令，在地里插上地标，在政府登记造册，明晰地权。但是在实际工作中，大多数做得并不彻底。“有的只在群众大会上宣布，土地‘谁种就归谁，而未经切实的分配，既未在地里插牌子，也没有登记造册，缺乏法律保证”，有的地区则因地广人稀而“谁种归谁”，还有的地区因为地主逃亡而没有进行土地革命，农民地权不明晰。在抗日战争开始之后，我党停止了大规模的土地革命运动①，一些地主开始利用这些漏洞进行复辟活动。因而在这些地区需要进一步明确地权，保障农民已经取得的革命果实。此外，这些地区还有逃亡地主回来后向政府讨要生机的问题，农村重新出现租佃关系的问题。
第二类地区，由于未进行土地革命，土地高度集中于少数地主富农手中。以子洲县双湖峪九乡为例，全村共有220户人，地主7家，占全村3.2%，土地却占了33%，富农1家，占全村人数的0.5%，土地占了2.2%，中农和贫农占了总人口数的61.4%，土地却仅占全村的50.6%，而32户雇农，占全村人口的14.6%，土地却只占了1.6%。土地集中十分严重，大量贫农、雇农乃至中农都处于无地或少地的状态。而这些地区农民所承担的各种剥削也是十分惊人的。当时边区的主要租佃关系有两种，即租种类和伙种类。租种类又分为定租、包山租和活租。定租即以土地面积缴纳固定数额的地租，租额在各地差异较大，绥德、米脂及陇东、关中一带约占平年收获量的30%-40%，若遇歉年，所占比例还要高的多；包山租也属定租一种，不过所包为山地，计算不甚精确，租额一般较低；活租是地主佃户双方把全部收获按比例分成，在绥德、关中一带高达四六分甚至对半分。伙种类则可分为伙种和安庄稼。伙种是出租人除了出租土地外，还提供一部分生产条件，在收获后租佃双方按比例分成，一般按四六分成或对半分；安庄稼也称安伙子，指出租人不但給承租人土地，而且提供各种生产条件，在收获后租佃双方一般按对半分成。除了实物地租，承租人及其家属还必须给地主家无偿承担各种劳役，如担水、扫地、喂猪、种菜等等，这实质上又是一种劳役地租。综合来看，“在边区未分配土地的区域，地主对农民的剥削是很残酷的，其剥削量高达百分之三十，四十甚或五十以上。”[2]而由于租额沉重，农民很难如数交租，这就造成了欠租现象。②关中淳耀农民李相保“自光绪年租地二十七亩，每亩九升租，至今欠租已达五十八石”；陇东镇原的“十一个乡有民二十八年以前陈租一千八百七十九石”；绥德沙坪坝的81户佃户欠租“百年以上者四户，八十年以上者四户，四十年以上者五户，二十年以上者十六户，十年以上者十八户，五年以下者三十四户”。面对如此严重的剥削情况，如何在不改变土地所有权的情况下，尽量维护农民利益，成为摆在党面前的一个严峻问题。
二、陕甘宁边区土地政策的内容和进展
针对以上两类地区的基本土地情况，陕甘宁边区的土地政策采取了区别对待的方针。对于已经进行过土地革命的地区，要保护和巩固土地革命战争的胜利果实，保障农民的地权；对于尚未进行过土地革命的地区，则要保护农民的佃权，在不改变原有土地所有关系的基础上尽量减轻农民负担，既保护农民利益，又要维护抗日民族统一战线。
（一）对于已经进行土地革命地区施行的土地政策
对这类地区边区政府实行的是以保护地权为中心的土地政策。边区政府在1937年9月颁发土地所有权证，并且推行土地登记，保障农民已经取得的土地所有权。9月20日，边区政府颁布了《陕甘宁边区土地所有权证条例》，规定一切农地、林地、牧地、房地、荒地等，除公共性质之外，全部需要所有人按照条例规定向县政府领取该块土地的所有权证，以此作为拥有土地的唯一凭证。在所有权证发出之后，所有证明原有土地所有权的契约一概无效。这项措施从1938年4月开始实施，期间许多地主企图利用土地登记的机会收回已被没收的土地，对农民采取威胁、引诱等手段。为了遏制这种现象，边区政府发布“停宄除奸”的布告，对农民已经取得的既得利益实施严厉的保护措施，明确所有权和所废除的债务不准擅自变更。之后，又进一步明晰了国内和平实现前包括没收土地在内的利益占有权：已经分配给农民个人的，权属农民个人；分配给团体的，权属该团体；没能作出分配的，权属当地全体人民。对以上权属，任何人不得推翻。这些明确而坚决的措施，有效制止了地主的复辟活动。同时，对于逃亡地主的生计问题也做出了一定安排，如《关于边区土地、房屋、森林、工（农）具、牲畜和债务纠纷的处理决定》明确“凡是本人土地被没收之后，未分得一份土地者，或是在分配土地之时本人不在家而未分得者，现在要求分配土地时，得由本人申请政府要求分配土地，经政府调查属实并认为可以时，得分予不超过农民分得之平均数量以上的一份土地”，这就有效解决了逃亡地主的生计问题，有力维护了统一战线政策，受到各方的拥护和支持。到1938年底，土地登记基本完成。1939年4月，边区政府公布《陕甘宁边区土地条例》，填补了边区土地行政管理法规的空白，为土地登记、土地使用、土地行政等事宜提供了基本的法律依据，进一步巩固了原有土地革命的果实，同时也巩固了抗日民族统一战线。
（二）对未进行土地革命地区施行的土地政策
针对未进行土地革命地区的实际情况，边区政府主要采取了农民与地主互相妥协的中间路线，即地主减租减息、农民交租交息的土地政策。1942年1月和2月，中共中央先后颁布《关于抗日根据地土地政策的决定》及《关于如何执行土地政策决定的指示》。文件在总结抗日根据地减租减息土地政策基础上，提出三项基本原则：一是减租减息，以改善农民生活，提高抗日积极性；二是交租交息，以联合地主阶级抗日；三是奖励富农发展生产，以争取联合富农。值得一提的，中共在具体政策规定中进一步显示了灵活性，围绕一切有利于民族的抗战这一关系国家和人民命运的根本目标，根据实际分类施策。如对减租的规定，充分考虑抗战的特殊情况，对游击区和敌占区域在二五减租的政策基础上，采取二成、一成五甚至一成的低限照顾标准。如对减息的規定，采取抗战前和抗战后的差别政策。抗战前的借贷利息，如果农民所还数额已超过本金的一倍，就停掉付息，只还本金；如果所还数额超过本金的两倍，则利息和本金皆勾销，就是本利停付。抗战后的借贷利息，政府没有强行规定，给地主以相对自由的空间，由民间自行决定。为了贯彻落实中央的指示，中共西北中央局在10月发出了《关于彻底实行减租的指示》，指出彻底的减租交租的政策对于抗战和民主建设的重要意义在于，通过地主按照政府规定的标准减租、农民按照调整后的数额交租，“调节农村各阶层关系，并团结他们共同支持抗战”的目标。在发出这个指示的同时，西北局还发出了《关于减租实施的补充办法》，对一些具体问题有针对性地提出实事求是的解决措施。由于政策得当，并且在共同抗战对敌的大氛围中，减租减息的运动得到了农民的认可，很快在未土地革命地区推行开来。边区各地农民相继成立“减租会”、“减租检查委员会”、“租户会”等一系列群众组织，与地主进行斗争。为保持减租运动的长效，边区政府还开展了相关法律制度的建设，出台了《陕甘宁边区土地租佃条例》，有效地保护了佃农佃权，为开展减租交租运动提供了法律依据和制度保证。“这个条例，重点是保障佃户的佃权，并顾及了租佃双方各自的利益，从而解决了减租斗争中的一个关键问题，对边区农民的减租运动是一个极大的促进和根本保证。”[1]554这期间，群众组织广泛建立，党的政策普遍宣传，清算、减租和退租工作大规模开展，欠租欠款勾帐，农民佃权得到保障，减租减息取得显著效果。在此基础上，以农会为主要组织，农民基本完成了交租交息的任务，“双减双交”的土地政策广泛推行开来。
三、陕甘宁边区土地政策的主要成果
上述一系列土地政策的推行，在实践中取得了显著的成果。第一类政策无需赘言，广大无地少地的农民通过明确地权巩固了土地革命的成果，从此成为自食其力的自耕农，生活条件极大改善，抗日热情踊跃高涨。相比而言，第二类政策的成果更值得剖析。首先，通过减租，农民虽未直接获得土地，但经济条件大为改善。庆阳、合水、镇原等地17个乡，432家佃户，“经减租，减免了1939年以前的欠租405石；1942年，减租150石，地主退租71石；1943年又减租131石，平均每家佃户减租1.76石”，[1]558佃户的经济条件由此有了极大的改善。地主在减租、退租过程中也出卖了许多土地，许多佃户由此间接得到了土地。其次，减租使农民的政治地位得到了提高。随着经济条件的改善，地主在农村经济上的统治地位被打破，政治上的统治地位也随之下降，农民的政治地位大幅提高。再次，“双减双交”的政策改善了边区的经济关系。减租减息之后，边区许多地主原有的不劳而获的生活难以为继，或转变为劳动者，或投资发展工商业，改善了边区的经济关系，生产力也有大幅提高。最后，“双减双交”的政策巩固了抗日民族统一战线。相比于土地革命政策，“双减双交”的土地政策没有完全打破农村原有的经济关系，部分地保护了地主的利益，因此推行之后阻力相对较小，易为各方所接受，有力地争取到农民阶级和地主阶级对抗日救国事业的支持和投入，维护了统一战线、维护了抗战大局。
四、“双减双交”土地政策在陕甘宁边区成功推行的原因分析
从总体上看，“双减双交”土地政策在陕甘宁边区取得了成功，在当时为我党所领导的抗战事业发挥了重要作用。这种成功是基于多种因素交互作用的政策实施，既有社会关系的构建思考，也有国内外大环境的推动，更有具体操作过程的精密组织。
（一）打破农村乡土族群意识，重构乡村社会结构
近年来在对我党土地改革政策进行反思的过程中，经常有学者认为党的土地改革政策打碎了传统的农村社会结构，损害了乡土族群意识，使农村生活陷入了失范状态，并由此提倡当时应推行更加温和的土地政策，如“双减双交”政策。但笔者认为，打破农村乡土族群意识，打破族群、家族实在是解决中国土地问题的必要环节。费孝通先生在《乡土中国》一书中曾对中国乡村社会结构的“差序格局”有过精辟的分析，这也为我们观察陕甘宁边区地区政策背后的社会学因素提供了一个洞深的视角。按照差序格局理论，“土地是中国基层社会的根本”，拥有土地较多的地主在农村占据统治地位，并依靠乡土、族群意识，礼法秩序维系自己的地位。虽然礼法、宗族能在一定程度上缓解贫富差距，但更多地则是让人安于这套体制，中国古代社会周期性爆发的剧烈矛盾，充分说明这套体制并不是合意的体制。而传统的乡村精英，也经常打着保境安民的旗帜，与官府和外来势力抗争，“形成国家与乡村之间的‘梗阻”。[4]如果不能打破这套体制，就不能彻底解决农民土地问题，就不能彻底地将农民动员起来。至于建国以后农村社会出现的失范问题，并不是因为旧有秩序被打破，而是农村新的社会秩序尚未建立起来，经济、社会建设让位于政治运动的后果。我们党的失误在后，并不是土改的遗留问题。用新旧交替时出现的问题来否定破旧，在逻辑上是不能成立的。
在实行土地改革过程中，我党一贯重视建设新的农村社会结构，这在“双减双交”的土地政策中也是重要环节。“双减双交”政策与以往土地政策相同之处在于同样在农村划分了阶级，通过划分地主、富农、中农、贫农、雇农等阶级，将原有的族群体系打破，使农村社会结构立体化。通过在农村建立党支部，开展社会教育和社会动员，将“积极分子吸收入党内或团结在党的周围，成为新的乡村精英”，而这些人通过选举成为新的乡村政权领导者。同时，通过引导农民建立各种社会组织，如农会、互助会、妇救会、儿童团等，将农民重新聚合在“组织”框架内，代替原有差序格局及宗族系统。最后，通过政治、社会教育使农民接受中共的政治行为模式、生产组织模式、社会生活模式，实现乡村社会结构的彻底变革。在陕甘宁边区重塑乡村结构过程中，还有特殊的乡村经济结构变革。由于国民政府与日本侵略者的双重包围与封锁，陕甘宁边区一度面临着严重的经济困难，为了发展经济渡过难关，边区政府实行了鼓励工商业自由发展的策略。在自由贸易的促进下，农村地区的手工业、商业有了极大发展，农村地区经济结构由传统的单一农业发展为农工商贸相结合的产业结构。“1942年，延川、固临等14县市计有手工业作坊399家，从业人员656人，1943年發展到1108家2047人。”经济结构的变动也进一步改变了农村的社会结构，随着手工业、商业的发展，广大贫雇农摆脱了贫困，逐渐上升为中农或富农，贫雇农比例大为减少。以绥德杨家塔地区为例，在减租减息斗争中，“13家地主4年出卖土地619亩，占全部土地总数的37%，有的则卖出其全部土地的65%。” 土地权属的变动深刻地改变了农村社会的阶级构成和阶级关系，地主的剥削成分实质性地下降，而原来的一部分贫农得以上升为中农或富农，许多农民也因从事运输业而致富。如延安的刘永祥，在土地革命时期是贫农，经过几年搞运输成了富农，在1943年时拥有“150垧山地，20垧川地，20多间房子，9孔窑，6头牛，80只羊，1条驴，3匹马，雇5个长工，安庄稼两户难民”。[4]以上这些情况都充分说明，党在实行“双减双交”土地政策时打破了农村传统的社会结构，这也是“双减双交”土地政策能够比较顺利推行的重要原因。
（二）特殊的国内大环境与边区小环境的交互作用
“双减双交”土地政策的顺利推行与特殊的国内大环境和边区小环境有紧密联系。“双减双交”土地政策的提出本身即受国内大环境的显著影响。1931年“九一八事变”，特别是1937年抗日战争全面爆发后，中国政治形势的主要矛盾发生了根本变化，民族救亡图存成为主要矛盾。这样的条件下，哪个党派能够团结凝聚最广泛的力量抗击外敌，哪了个党派就能够得到人民的拥护，把握住政治的主动权。中国共产党的政治指向和政策实施因此发生重要转变——团结一切可以团结的力量共同抗日。放弃土地革命政策，团结地主阶级抗日的举措，正是其中的一个重要方面。没有民族矛盾盖过阶级矛盾的大前提，“双减双交”的土地政策可能根本就不会出现。同时，也正是因为面临着巨大的民族矛盾，农民阶级、地主阶级也才会更加宽容地对待对方，共同集结于统一战线之下。在边区内部而言，没有经过土地革命的地区在边区占37%左右，虽然在绝对数量上为50万亩，但是相对而言力量却比较薄弱。各地地主之间难以相互勾连，形成合力来阻止减租减息。从边区的政治治理格局来看，“三三制”民主联合政府进一步孤立了地主阶级，占少数的边区地主在“双减双交”的“优惠政策”面前只有选择服从才最为明智。这是“双减双交”土地政策得以推行的重要条件。
同时，对于“双减双交”这样较为温和的改革方式来说，需要和平的环境来稳步推进。抗日战争时期的陕甘宁边区，恰恰给中共提供了这样一个和平改革的机遇。在整个土地革命战争时期，中国共产党一直处于与国民党尖锐对立与武装冲突之中，必须在根据地迅速地解决农民土地问题以获得农民的支持，保障自己的生存。而到了抗日战争时期，虽然陕甘宁边区也在日寇的威胁之下，但是抗战八年，日军始终没有直接进攻陕甘宁边区，而国共之间也达成第二次合作，因此陕甘宁边区实现了多年特殊的“和平”状态，保证了“双减双交”政策的推行。如果没有和平的情况，这样的政策是很难推行下去的。
（三）党与边区政府进行了有效的组织
在推行“双减双交”政策的过程中，党与边区政府出台了一系列的文件和法律法规，建立起了“双减双交”政策的制度基础，提供了依法斗争的武器。同时，在开展减租斗争的过程中，党在土地革命过程中积累的经验也发挥了巨大作用，广大农民被充分调动起来，成立各种减租组织与地主阶级展开斗争，保障了“双减双交”政策的推行。在抗日战争时期，中共的政治动员能力是确保这一政策得以实行的重要原因，作为一种“利益整合”为动力的政治动员模式，[5]中共通过地主、富农与贫雇农利益的调节，实现了农民利益与地主、富农利益的双重整合；另一方面，中共通过各种组织形式，实现了包含绝大多数民众的组织归属，各种组织本身也是推行土地政策的坚实的组织基础和力量保证，当时，政治动员被引入、渗透到民众的日常生活当中，通过一系列组织，如农会、妇救会等等，使得政治动员的组织化程度不断提高，从而有利于陕甘宁边区土地政策较为成功的推行，同时，这种形式的政策推行，也从另一个角度说明“双减双交”政策与之前土地革命在政策上的延续性。
综上我们可以得出结论，陕甘宁边区“双减双交”土地政策的顺利推行，是一次特殊条件下的有益尝试，开辟了一种新的思路，但这一政策不能脱离特殊时期、特殊地域的具体条件和环境而移植推广，并且，即便在陕甘宁边区，该政策在推行过程中也遇到了各种各样的问题。
五、“双减双交”政策不能成为全国性“和平土改”手段的原因分析
陕甘宁边区的土地政策无疑取得了一定的成功，但这一政策一方面由于内战等历史原因难以在抗战后进一步得到推行，另一方面，这一政策本身的内在缺陷则是其难以在全国范围内推广的根本原因。
（一）“双减双交”政策的内在问题
1. 温和的“双减双交”同农村阶级矛盾的不协调
在整个抗日战争时期，边区对地主阶级、开明绅士都实行了较为温和的政策，总的主要体现在三个方面。一是在保证地主的土地所有权，不再没收地主的土地；二是赋予地主以公民权，那些因为土地和房屋没收而出走的地主，回到边区后，可和其他农民一样，得到政府分配的土地和房屋；三是对地主出租土地一般不干涉。在征收抗日救国公粮过程中，边区政府也强调“摒弃过去抓大头、瞅目标的做法，使80% 的农民都能负担抗日经费”，[4]协调各阶级的利益。对于在抗日军队与抗日民主政府中服务及积极支持边区政府、支持抗日的开明绅士，则给予更多的政策照顾，在征购土地时，他们可比一般地主多保留一倍左右的土地。从延安县来看，当时就有数十人参加了边区政府的工作，担任县参议员、县政府委员及乡长、乡参议员等职。
应该说以上这些政策，都是中共在抗日救亡的大背景下从维护抗日民族统一战线角度出发推出的较为妥协的政策，相较于土地革命时期的政策，对于地主阶级的利益已经十分照顾，但是由于这些政策也触动并损害到他们的利益，在推行过程中也受到了地主们的各种阻挠。地主们扰乱减租减息政策的一个重要手段就是撤佃，通过撤佃来威胁农民，不實行减租。政策的推行与利益的博弈无处不在，一些地主并甘于既得利益的丧失，千方百计通过种种手法与政府的土地政策对抗。有的地主搞假典假卖，有的地主稿调包，把自种地租出，收回租典地自己种；有的搞蚕食，蚂蚁搬家式把租典地一点一点收回，遮人耳目。由于佃农主要生活依靠租种地主的土地，一旦地主撤佃将土地转租给他人，对佃农的生活将构成巨大的冲击。对于农民来说，保佃是第一位的，其次才是减租。因此许多农民在撤佃的威胁下对减租表现得比较消极。这种现象经过边区政府出台相应政策强力制止方有所好转。但是地主阶级对于减租减息制度的强烈反对与大力破坏却可见一斑。而1940年1月环县事变的发生，更说明即使在施行较为温和的政策前提下，内在矛盾仍十分尖锐。1940年1月，环县北部土匪赵思忠掀动环县17个乡2000多名自卫军哗变，使中共地方组织一度陷入瘫痪。环县是中共实行新土地政策已经四年的地区，发生如此大规模事变，虽然有地方政府政策过左的原因，但地主阶级的长期不满于心是可以想见的。这还是在仅仅减少地租的前提下，当拿走的不仅是地租，而是土地时，地主阶级又当如何呢？因此，在没有足够利益诱导的形势下，意图通过和平手段实现土地所有权的变革，即便不是绝对不可能，也是十分困难的。①另一方面，“双减双交”的土地政策推行过程中，农民也表现出了对地主的极大仇恨，一些过激事件经常发生，如给地主戴纸帽子游街；不仅斗争大地主，还斗争破落地主、富农、中农；地主服毒自杀等，而抗租抗息事件也屡屡发生，虽经政府劝阻也难以禁绝。因此可以说，温和的土地政策下，仍涌动着比较尖锐的阶级矛盾。
2. 传统租佃习惯阻碍“双减双交”政策的施行
农村社会经济、文化、风俗、人情等的复杂性，决定了土地耕种在主佃关系、名实关系等方面在具体操作上的多样性，利益的分配总是在一种相对平衡的波动状态下发展。当土地革命开始，边区政府以政治强力介入到这一过程中，平衡就被打破了。边区政府颁布的《陕甘宁边区土地租佃条例草案》是强制性的法令，特点是整齐化、一刀切、普适性，这与长期形成的边区原有的多样性间发生了矛盾，在某种程度上影响了政策设计本来意图的实现。如在有些地区名义地租与实际地租不符，农民实际上没有交很高的地地租，但在政策执行过程中，减租的底数却以名义地租来计算，导致减后实行的租额比原来实际交的要高。农民对此产生不满情绪，在他们看来，这是政府出手把自己原来所得给了地主。如在一些地方，按照当地传统，伙种的分成标准是佃户与地主是四六或对半分，农民认为这种方式还是比较公平的，地主也没占多少便宜，因为农民只出劳动力，其他都由地主负责，这种分配方式良心上过得去。但按照新政策，伙种在减租后，地主所得最多不超过收获量的40%。地主感到不公平，自己出地、出牛等一应事项，最后所得太低了些；农民心里也不踏实，怕不是长久之计，甚至有的地方农民觉得“减租太对不起地主了”。[3]在中央进行政策的弹性调整后，这种现象才有所缓解。
3. 农村特殊的环境导致动员民众的困境
在减租减息运动中出现的另一个问题就是动员民众的困境。中国农村的问题，是因袭几千年形成的，积弊之深，积习之深，非有强大的力量不能改变，而这种力量只能来自而且必须来自农民阶级自身。因此，要想推进减租减息运动，就必须广泛发动群众。但也正因其积弊之深，农民受的苦痛也尤其巨大，在被动员之后，其迸发出的能量又是难以控制的，过激过火的行为就难以避免。这也成为减租减息运动中动员民众方面存在的一个困境。实践中，在减租减息运动初期，许多群众对边区政府的法令持怀疑态度，村民对于工作组采取躲闪的策略，因此减租减息成效缓慢。于是工作组依照土地革命类似的方法广泛发动群众，在群众被动员起来之后，减租减息运动有了显著成效，但同时，负面作用开始显现，前文所言的给地主戴纸帽子游街；不仅斗争大地主，还斗争破落地主、富农、中农；地主服毒自杀等现象出现了，这与建国后土地改革时的现象如出一辙。在民众动员的困境之下，想要和平土改，难度就更大了。
从以上的几个方面来看，即使是公认较为成功的较为温和的“双减双交”土地政策，在实践过程中依旧出现了许多问题，想要和平实现土地所有权的变革，难度之大，可想而知。但是中国共产党确实在抗日战争胜利后于陕甘宁边区试行了和平土改的政策，并不是像外界想像的那样把农民当作夺取政权的工具。只不过因为国民党挑起内战，造成和平土改的条件完全丧失，才最终走上了中共传统土地改革的道路。
（二）陕甘宁边区土地政策在抗日战争胜利后的尝试
1945年，抗日战争取得胜利，中国政治格局和力量较量进入一个新的阶段，中共在政策策略方面的主要矛盾也在发生变化，关系广大农村和农民切身利益的土地政策就是其中的重要内容。1946年，中共中央发布《中国共产党中央委员会关于清算减租及土地问题的指示》，也就是通常所说的“五四指示”。自此，中共土地政策走出抗日战争时期的民族逻辑和统战逻辑，强化了阶级逻辑和人民逻辑。一是在土地所有权上，明确“耕者有其田”，二是在实现方式上，提出用比较温和的方式完成土地所有权的变革。随后，西北局按照中央精神制定《陕甘宁边区征购地主土地条例草案》，在陕甘宁边区未经土改区进行了对地主土地进行赎买的和平土改尝试。和平土改的基本做法是，边区银行发行土地公债，将地主应留数量之外的土地以乡政府、乡农会和地主三方确定的价格收购，再以原购价一半的价格在无地或少地农民中进行分配，实现耕者有其田。总体上看，试点取得的成绩非常显著，试点地区农民共承购土地2.6万亩，地主每人留地至少超过中农50%。[6]但是试点过程也暴露了各种问题，一是农民在地权扩散过程中受益越来越小。土地数量在一段时期内是相对固定的，由于和平的实现、生活的固定，但占人口多数的农民人口数呈增长之势，从土地人均占有看，少数的地主占有多数的土地的大格局并没有根本改变，农民所得的土地红利只能呈现下降趋势，地权扩散的利益已越来越小。在一些地方，农民的要地情绪开始高涨，中共的土地政策再次面临新的问题和挑战。二是试点过程中出现了严重的腐败现象。地主性质的划分、人口的计算、地价的确定等等，这些土地征购和分配过程中的具体环节，因为人为因素影响值的增大，为地主行賄和干部寻租提供了可乘之机，从而带来了相当严重的腐败现象，引起了中央的高度重视。1947年12月，陕甘宁边区政府和中共西北中央局在一份报告中坦承，“过去土改中的斗争果实，在很多地方都分得不公平，贫雇农吃了亏，干部和自私自利分子占了便宜”。[7]在这个意义上来说，日后高度平均的土地政策也是最大限度减少腐败的一种尝试。三是人地矛盾日益突出。随着当地原有人口和难民的增加，边区政府手中可供分配的土地不断减少，人地矛盾日益突出。这些矛盾和问题不仅出现陕甘宁边区，其他根据地也面临征购土地与没收土地的抉择问题，中共和平土改的政策开始在一些地方突破或暂缓执行。如1946年8月，中央批准了东北局推迟执行《发行土地公债征购地主多余土地的办法》，以使无地少地农民无代价地获得土地的提议。这些因素，加之国民党挑起内战，党迫切需要动员农民，获取农民的支持，通过暴力手段没收地主土地来不断满足新增人口的土地需求也就成为一种必然选择。中国共产党的和平土改的尝试最终也未大规模推行。
六、結语
综合以上因素，中国共产党在陕甘宁边区推行的一套土地政策，是通过和平手段改变土地所有权的一次有益尝试。中国共产党是投入了巨大的力量来进行这一尝试的（不是如有人所说将土改视为夺取政权的工具），也取得了一定的成绩。但是这种尝试又是在特定的条件下进行的，本身也面临着严重的内部问题，特别是温和政策下依旧严峻的阶级矛盾与依旧需要重新塑造的乡村社会结构，说明这种政策实际上并不具备大规模推广的条件。虽然共产党在抗日战争胜利后也努力进行尝试，力图走出一条和平改变土地所有权的道路，但是由于国民党挑起内战，共产党为了自身的生存和发展，不得不迅速发动群众，再次掀起土地革命式的土改之路。毛泽东1944年7月14日，会见中外记者西北参观团成员、美国记者斯坦因，谈到抗日战争结束后中共的土地政策时，明确指出没收地主的土地是正确的，是民族战争说服农民群众不没收地主的土地，减租仅是反抗外来侵略者的民族战争阶段采取的一种土地改革方式。[8]
纵观陕甘宁边区的土地政策实践，其表面看来好像是单纯的“和平土改”，但实际上如本文前所论及的，中共在“双减双收”政策实施中倾注了巨大的力量，做了大量细致的政治工作，从而保证了在政治上可以动摇封建统治，在经济上可以削弱封建剥削，改善农民的政治地位和生活状况。[9]从历史来看，在以后时期，存在着对陕甘宁边区土地政策的误读。解放战争时期，中南局在新区布置土改，出现了一种“和平分田”的现象，即把田地登记登记，然后把地主的田地一分了事。杜润生下去检查工作发现了这种现象，即紧急召开会议，提出“放手发动群众，反对和平分田”。新中国成立后，对于土地政策，也曾面临两种选择，一个是有偿征购，一个是无偿没收。曾参与决策过程的杜润生回忆，“最后选择了没收政策，这是因为中国共产党的土地改革，既是作为一项经济制度的改革，又是作为推进政治变革的一场阶级斗争。”[10]历史充分证明，人民的地位、民族的利益，是中共土地政策鲜明、一贯的内在逻辑。在这个意义上，陕甘宁边区土地政策的实践有着特殊重要的历史价值。
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
