论基层文物部门内部审计的现状及对策
杨帆
摘要：近年来，随着我国综合国力的增强，各级财政对文物保护事业的专项资金投入日渐增加，面临如此庞大的资金，如何合理规划使用专项资金，如何保证专项资金落实到位，如何保障专项资金安全合规，如何使专项资金发挥出最大的经济效益和社会效益，就成了摆在文物部门面前的首要问题。因此，文物部门在资金的使用和管理上要加大内部审计力度，同时也给内部审计提出更深层次的要求。内部审计工作不但是行政事业单位财务收支内部控制的主要内容，还是市场经济形式下监督财务的运行是否真实、合法以及有效性，更是营造良好控制环境的必要条件。目前，行政事业单位内部审计工作实际开展过程中存在很多问题，阻碍了内部审计各项功能的实施。全文首先介绍了行政事业单位内部审计的主要特点与重要意义，以文物部门为例，分析了行政事业单位内部审计工作的现状，以及针对问题提出了相应的改进措施。
关键词：文物保护专项经费；内部审计；现状；措施建议
一、引言
文物，是人类在历史发展过程中遗留下来的遗物、遗迹，是一个民族悠久历史和灿烂文化的生动见证，是人类宝贵的文化遗产和智慧结晶。一直以来文物以其独特性、稀缺性和不可再生性被人们视为一种特殊资源。近些年随着我国社会经济的全面发展和综合国力的不断提高，加之文物保护的广度和深度逐步扩大，国家对文物保护和文物研究的投入大幅增长。据有关部门统计数据显示，“十二五”期间，全国一般公共预算文物支出累计1404.13亿元，年均增长16.51%，其中中央财政文物支出累计607.1亿元，年均增长17.12%，与此同时，国家发展改革委、财政部等中央部门也针对文物保护领域制定了相应的法律法规和政策文件，要求对专项资金实行绩效管理，并落实监督检查机制，加大专项资金审计力度，增强资金使用风险意识。如何保证资金合理使用，保障项目有序进行，是文物部门要面对的重要问题，这就需要文物保护部门不断提高自身管理水平，保证文物资金发挥出最大的社会效益和经济效益。而内部审计是单位加强内部管理、提升管理水平、完善内部控制、提高经济效益的重要手段，可见内部审计是单位管理工作的重中之重，只有对内部审计进行全面、深刻地认识，制定相应的管理制度，各环节措施到位，才能让文物保护专项资金发挥出最大的经济价值和文化价值。
二、文物部门内部审计工作现状
（一）内部审计机构不健全、缺乏独立性
随着近些年财政体制进一步改革，文物部门全部纳入财政预算管理，一些文物部门认为已经执行收支两条线管理、编制部门预算以及资金国库集中支付等一系列财政制度，就没有必要再设置内部审计机构，觉得内部审计是多此一举、自找麻烦。一些文物部门虽保留有内部审计机构，但只是流于形式，内部审计机构并不参与专项项目的预算编制、立项申报和资金管理，由于长期得不到应有的重视，实际上都已名存实亡。还有一些文物部门由于受体制编制的限制，在机构编制、人员编制、经费保障等方面不具备设置独立内部审计机构的条件，将内部审计机构设置在财务部门，内部审计人员由财务人员兼任，内部审计工作由财务负责人的领导，形成了“财审一家”的现状，导致内部审计机构无法独立、客观的开展审计工作，难以对审计事项发表准确、公正审计意见，这样极大的违背了内部审计机构应履行的工作职责，同时也严重影响了内部审计机构审计、监督职能的发挥。
（二）内部审计制度不完善，审计监督缺乏法律依据
目前，国家有关行政事业单位内部审计管理的相关法律法规尚未完善，行政事業单位的内部审计工作的开展得不到相应法律法规的支持，内部审计工作只能依据各级项目主管部门制定的专项项目管理法规，或资金使用部门自行制定的专项项目管理办法执行，致使内部审计工作在执行中缺乏统一、规范、法制的审计监管依据，出具的审计报告和审计意见缺少法律强制性。
（三）内部审计工作重点不突出，处罚力度较弱
内部审计应将预算收支及相关的全部经济活动，预算内、外资金管理和使用情况，国有固定资产对外投资或租借情况，项目绩效考评情况，单位内部控制制度健全性和有效性等方面作为审计重点，而现在大多数内部审计仍停留在财务核算的规范性上，例如，大部分文物部门内部审计主要是检查本部门、本单位的会计记录是否正确、票据是否合规、报销单据有无领导签字、有无疏忽造成的错误等低级问题，忽略了内部审计工作的重点，造成了资金使用的监管缺失。从处罚力度看，内部审计处罚力度较弱，发挥不了应有的威慑作用。例如，一些基层文物单位的内部审计结果以“工作报告”的形式向单位领导汇报，内部审计结果没有引起领导足够的重视，单位内部没有针对审计发现的漏洞展开整改和追责；或是有些单位领导重纠正错误，轻处理处罚，单位没有岗位考核制度和责任追究制度，造成赏罚不明、责任不清，使得内部审计处罚职能很难落实到位。
（四）内部审计流程设计不合理，关键环节缺乏监管
目前，文物部门大都存在内部审计工作思路缺乏逻辑性，工作程序设计不规范，工作方式、方法单一，内部审计工作流于形式，导致内部审计在一些主要环节或高风险环节缺乏监控。一些大型文物修复工程项目前期没有第三方审计部门审核支出事项，期中缺失相应的质量控制机制，期末没有相关部门或机构出具的竣工验收报告，整个项目大到工程质量、小到雇佣工人都由领队一人掌控，项目中诸多关键环节没有或很少有内部审计介入，这样容易造成资金外流和浪费，同时也给贪污腐败提供了可乘之机。
（五）人员专业素质偏低，审计方法落后
内部审计是一项专业性和技术性都很强的工作，内部审计人员的综合素质往往决定了内部审计的审计质量、审计效果和审计风险。目前，文物部门内审人员大多数是财务人员或是其他纪检部门人员兼任，其中很大一部分没有接受过工程、法律、经济学等专业知识的培训，缺少相关实践经验的累积，缺乏对问题准确的判断能力和分析能力，造成专业素质整体偏低的状况。
三、完善内部审计的措施和建议
（一）完善法律法规，使内部审计有法可依、有章可循
我国内部审计制度起步较晚，相关理论依据和环境建设尚待完善，致使人们对内部审计的重要作用认识不到位。国家应尽快健全内部审计法规体系，明确内部审计法律形式，协调内部审计法规与其他法规的法律关系，作好各项法律法规的内容衔接，对内部审计制度建立的内容、标准和流程等方面提供原则性指导，逐步实现内部审计的法制化、制度化和规范化，从根本上保障内部审计制度有法可依、有章可循，从而真正发挥出审计监督的防范作用。
（二）建立、健全单位内部审计制度，营造良好的内部审计环境
良好的内部审计环境是内部审计工作顺利展开的必要条件和重要保障，各级文物部门应结合自身工作特性和社会职责，明确内部审计工作目标，不断完善、修正本单位的内部审计制度，确保内部审计职能全面、有效的履行，提高内部审计的法制性、独立性和权威性，促进内部审计作用的更好发挥。内部审计机制的建立着重突出独立性和权威性，在“人”、“权”、“物”三方面與其他部门独立分设，消除单位内部行政隶属关系。
（三）突出审计工作重点，提升审计工作质量
内部审计应把工作重心放在制度有漏洞或可能出现问题的关键环节上，例如：工地管理岗位设置能否起到相互制约、相互监督的作用；政府采购过程中有无定向招标，或是先使用后办理采购手续等暗箱操作；项目完工验收是否接受第三方审计；项目是否严格按照预算执行；有无超范围、超标准、违规支出事项；项目预决算公开是否及时、准确；项目绩效考评机制是否健全等。
（四）提高人员素质，加强审计工作的创新意识
内部审计人员是内部审计工作的具体执行者，其综合素质和专业能力的高低直接决定了审计质量的优劣，更影响到到内部审计功能和目标的实现。因此，内部审计人员在掌握审计知识和财务知识的同时，还应该全面掌握财经法规、法律知识，工程建设预决算知识，参与评价、考核内部控制制度的能力，更应结合日新月异的网络技术创新内部审计的工作方法，只有不断探索开创工作思路，内部审计工作才能有质的飞跃。内部审计不仅仅是为了查找问题，更重要的是为了找到解决和规避问题的办法，为单位加强管理、提高效益献计献策，为领导决策提供依据。因此，内部审计工作要从以往差错纠弊为主，逐渐转变为以评价、完善内部控制制度，改善内部管理机制，提高单位效益，为单位领导决策提供建议。现如今，一些文物部门要求行政和财务人员定期下到田野工作一线，详细了解业务具体工作内容，这样有利于及时发现管理漏洞，将内部审计工作逐步融入到日常业务活动中。
（作者单位：河北省文物研究所）
摘要：近年来，随着我国综合国力的增强，各级财政对文物保护事业的专项资金投入日渐增加，面临如此庞大的资金，如何合理规划使用专项资金，如何保证专项资金落实到位，如何保障专项资金安全合规，如何使专项资金发挥出最大的经济效益和社会效益，就成了摆在文物部门面前的首要问题。因此，文物部门在资金的使用和管理上要加大内部审计力度，同时也给内部审计提出更深层次的要求。内部审计工作不但是行政事业单位财务收支内部控制的主要内容，还是市场经济形式下监督财务的运行是否真实、合法以及有效性，更是营造良好控制环境的必要条件。目前，行政事业单位内部审计工作实际开展过程中存在很多问题，阻碍了内部审计各项功能的实施。全文首先介绍了行政事业单位内部审计的主要特点与重要意义，以文物部门为例，分析了行政事业单位内部审计工作的现状，以及针对问题提出了相应的改进措施。
关键词：文物保护专项经费；内部审计；现状；措施建议
一、引言
文物，是人类在历史发展过程中遗留下来的遗物、遗迹，是一个民族悠久历史和灿烂文化的生动见证，是人类宝贵的文化遗产和智慧结晶。一直以来文物以其独特性、稀缺性和不可再生性被人们视为一种特殊资源。近些年随着我国社会经济的全面发展和综合国力的不断提高，加之文物保护的广度和深度逐步扩大，国家对文物保护和文物研究的投入大幅增长。据有关部门统计数据显示，“十二五”期间，全国一般公共预算文物支出累计1404.13亿元，年均增长16.51%，其中中央财政文物支出累计607.1亿元，年均增长17.12%，与此同时，国家发展改革委、财政部等中央部门也针对文物保护领域制定了相应的法律法规和政策文件，要求对专项资金实行绩效管理，并落实监督检查机制，加大专项资金审计力度，增强资金使用风险意识。如何保证资金合理使用，保障项目有序进行，是文物部门要面对的重要问题，这就需要文物保护部门不断提高自身管理水平，保证文物资金发挥出最大的社会效益和经济效益。而内部审计是单位加强内部管理、提升管理水平、完善内部控制、提高经济效益的重要手段，可见内部审计是单位管理工作的重中之重，只有对内部审计进行全面、深刻地认识，制定相应的管理制度，各环节措施到位，才能让文物保护专项资金发挥出最大的经济价值和文化价值。
二、文物部门内部审计工作现状
（一）内部审计机构不健全、缺乏独立性
随着近些年财政体制进一步改革，文物部门全部纳入财政预算管理，一些文物部门认为已经执行收支两条线管理、编制部门预算以及资金国库集中支付等一系列财政制度，就没有必要再设置内部审计机构，觉得内部审计是多此一举、自找麻烦。一些文物部门虽保留有内部审计机构，但只是流于形式，内部审计机构并不参与专项项目的预算编制、立项申报和资金管理，由于长期得不到应有的重视，实际上都已名存实亡。还有一些文物部门由于受体制编制的限制，在机构编制、人员编制、经费保障等方面不具备设置独立内部审计机构的条件，将内部审计机构设置在财务部门，内部审计人员由财务人员兼任，内部审计工作由财务负责人的领导，形成了“财审一家”的现状，导致内部审计机构无法独立、客观的开展审计工作，难以对审计事项发表准确、公正审计意见，这样极大的违背了内部审计机构应履行的工作职责，同时也严重影响了内部审计机构审计、监督职能的发挥。
（二）内部审计制度不完善，审计监督缺乏法律依据
目前，国家有关行政事业单位内部审计管理的相关法律法规尚未完善，行政事業单位的内部审计工作的开展得不到相应法律法规的支持，内部审计工作只能依据各级项目主管部门制定的专项项目管理法规，或资金使用部门自行制定的专项项目管理办法执行，致使内部审计工作在执行中缺乏统一、规范、法制的审计监管依据，出具的审计报告和审计意见缺少法律强制性。
（三）内部审计工作重点不突出，处罚力度较弱
内部审计应将预算收支及相关的全部经济活动，预算内、外资金管理和使用情况，国有固定资产对外投资或租借情况，项目绩效考评情况，单位内部控制制度健全性和有效性等方面作为审计重点，而现在大多数内部审计仍停留在财务核算的规范性上，例如，大部分文物部门内部审计主要是检查本部门、本单位的会计记录是否正确、票据是否合规、报销单据有无领导签字、有无疏忽造成的错误等低级问题，忽略了内部审计工作的重点，造成了资金使用的监管缺失。从处罚力度看，内部审计处罚力度较弱，发挥不了应有的威慑作用。例如，一些基层文物单位的内部审计结果以“工作报告”的形式向单位领导汇报，内部审计结果没有引起领导足够的重视，单位内部没有针对审计发现的漏洞展开整改和追责；或是有些单位领导重纠正错误，轻处理处罚，单位没有岗位考核制度和责任追究制度，造成赏罚不明、责任不清，使得内部审计处罚职能很难落实到位。
（四）内部审计流程设计不合理，关键环节缺乏监管
目前，文物部门大都存在内部审计工作思路缺乏逻辑性，工作程序设计不规范，工作方式、方法单一，内部审计工作流于形式，导致内部审计在一些主要环节或高风险环节缺乏监控。一些大型文物修复工程项目前期没有第三方审计部门审核支出事项，期中缺失相应的质量控制机制，期末没有相关部门或机构出具的竣工验收报告，整个项目大到工程质量、小到雇佣工人都由领队一人掌控，项目中诸多关键环节没有或很少有内部审计介入，这样容易造成资金外流和浪费，同时也给贪污腐败提供了可乘之机。
（五）人员专业素质偏低，审计方法落后
内部审计是一项专业性和技术性都很强的工作，内部审计人员的综合素质往往决定了内部审计的审计质量、审计效果和审计风险。目前，文物部门内审人员大多数是财务人员或是其他纪检部门人员兼任，其中很大一部分没有接受过工程、法律、经济学等专业知识的培训，缺少相关实践经验的累积，缺乏对问题准确的判断能力和分析能力，造成专业素质整体偏低的状况。
三、完善内部审计的措施和建议
（一）完善法律法规，使内部审计有法可依、有章可循
我国内部审计制度起步较晚，相关理论依据和环境建设尚待完善，致使人们对内部审计的重要作用认识不到位。国家应尽快健全内部审计法规体系，明确内部审计法律形式，协调内部审计法规与其他法规的法律关系，作好各项法律法规的内容衔接，对内部审计制度建立的内容、标准和流程等方面提供原则性指导，逐步实现内部审计的法制化、制度化和规范化，从根本上保障内部审计制度有法可依、有章可循，从而真正发挥出审计监督的防范作用。
（二）建立、健全单位内部审计制度，营造良好的内部审计环境
良好的内部审计环境是内部审计工作顺利展开的必要条件和重要保障，各级文物部门应结合自身工作特性和社会职责，明确内部审计工作目标，不断完善、修正本单位的内部审计制度，确保内部审计职能全面、有效的履行，提高内部审计的法制性、独立性和权威性，促进内部审计作用的更好发挥。内部审计机制的建立着重突出独立性和权威性，在“人”、“权”、“物”三方面與其他部门独立分设，消除单位内部行政隶属关系。
（三）突出审计工作重点，提升审计工作质量
内部审计应把工作重心放在制度有漏洞或可能出现问题的关键环节上，例如：工地管理岗位设置能否起到相互制约、相互监督的作用；政府采购过程中有无定向招标，或是先使用后办理采购手续等暗箱操作；项目完工验收是否接受第三方审计；项目是否严格按照预算执行；有无超范围、超标准、违规支出事项；项目预决算公开是否及时、准确；项目绩效考评机制是否健全等。
（四）提高人员素质，加强审计工作的创新意识
内部审计人员是内部审计工作的具体执行者，其综合素质和专业能力的高低直接决定了审计质量的优劣，更影响到到内部审计功能和目标的实现。因此，内部审计人员在掌握审计知识和财务知识的同时，还应该全面掌握财经法规、法律知识，工程建设预决算知识，参与评价、考核内部控制制度的能力，更应结合日新月异的网络技术创新内部审计的工作方法，只有不断探索开创工作思路，内部审计工作才能有质的飞跃。内部审计不仅仅是为了查找问题，更重要的是为了找到解决和规避问题的办法，为单位加强管理、提高效益献计献策，为领导决策提供依据。因此，内部审计工作要从以往差错纠弊为主，逐渐转变为以评价、完善内部控制制度，改善内部管理机制，提高单位效益，为单位领导决策提供建议。现如今，一些文物部门要求行政和财务人员定期下到田野工作一线，详细了解业务具体工作内容，这样有利于及时发现管理漏洞，将内部审计工作逐步融入到日常业务活动中。
（作者单位：河北省文物研究所）
