国家治理体制改革中党委、政府与社会的结构性定位
刘玉东
摘 要： 党委、政府与社会在国家治理结构中的定位，是指在治理体系结构中的组织定位和在治理能力结构中的职能定位。不同主体各有其基本的组织形式与职能任务，党委是联系各方成为统一体系的组织枢纽，履行领导各方的政治职能；政府是贯彻党的路线方针政策的国家行政机构，履行配置公共资源、管理公共事务的行政职能；社会主体是提供多样性服务的自主成员，履行协同党委政府开展治理活动的职能。国家治理体制改革就是要设定组织与职能建设的新规范，优化治理结构的具体形式，从而有效地推进国家治理体系和治理能力的现代化建设。
关键词： 国家治理； 公共治理； 职能定位； 组织定位
中图分類号： D925.3 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.003
Abstract： The structural orientation of the Party committee， the government and the society in the national governance refers to the organization orientation in the governance system structure and the function orientation in the governance capability structure. Different subjects have their basic organizational forms and functional tasks. The Party committee is the hub of organization of the united ssystem， performing leadership functions.The government is the administrative system ， carrying out the will of the state and fulfilling the administrative functions of the allocation of public resources and the management of public affairs； the social subject is an independent member that provides diversity services， and performs the functions of coordinating the governance activities of the Party committee and the government. The reform of national governance system is to set up new norms of organization and function， optimize the specific forms of governance structure， and effectively promote the modernization of national governance system and governance capacity.
Key words： state governance； public governance； function orientation； organization orientation
国家治理现代化是国家治理制度现代化和各类主体运用制度管理社会事务的能力现代化的总和。制度改革对治理主体的职能定位，以及治理主体在组织建设中的能力变化，都决定了国家治理结构必须随着经济社会条件的变化而不断地进行调整。中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（2018年2月28日）指出了“统筹设置党政群机构”的国家治理现代化的变革路径。一方面，从党委、政府机构的关系来看，要强化国家的主导能力，“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”；另一方面，从党政机构与社会主体的关系来看，要充分考虑治理理念对社会参与的支持，“促进党政机构同群团组织功能有机衔接，支持和鼓励群团组织承接适合由群团组织承担的公共服务职能”。南京市撤销淮海路街道办事处的体制改革，是地方机构改革的一次典型尝试，呈现了党委（街道工委）、政府（街道办事处）和社会主体在国家治理结构中的组织特征、职能特征以及组织和职能转变的可能性等内容。同时由于治理问题常常是模糊的，往往要经过多年后才能够测评出结果来，因此这场经历了从2002年至2008年，以及2008年至今两次阶段性政策调整的改革，更会对今天制定国家治理体制改革的政策有所启示。
一、党委、政府与社会在国家治理体制改革中的结构定位
新中国建立以来政府在公共治理活动中承担了大量责任，但政府工作的行政性、规范性特征，越来越不能满足现代社会差异化、多样化的利益诉求。马克思“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[1] 的权利观，也从价值上肯定了推进政府还权于社会，社会成员自由地参与国家治理的正当性。由于政府的科层体系与社会资本的组织网络之间呈现此消彼长的对应关系，因此政府主动探索从社会领域退出的体制改革，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。中国共产党作为长期执政的党对中国社会各个领域都负有领导责任，但很显然“党领导一切”并不是随意地决定一切，党委在国家治理中也应有清晰的结构定位。南京市撤销淮海路街道办事处、扩大社会自治的改革，涉及到国家治理转型中的基本问题，即党委、政府、社会主体各自的组织建设和治理职能如何定位的问题。改革方案预见了很多问题并提出了处理问题的方式，在改革中逐步确立的治理职责和组织形式，也在很长时间里被上级政府以及学术界认为成功地构建了一个新型治理体系。
（一）体制改革方案体现了党、政、学术界对国家治理转型的思考
淮海路街道体制改革是一个具有实证研究价值的分析对象，方案的制定在体制内外经过了广泛的意见征询和充分的论证，施政的过程中有良好的环境，基本排除了偶然因素的干扰。
撤销街道办事处所体现的国家治理转型的基本取向就是减少政府的行政管理，加强党的领导责任和社会的自治责任——“撤销淮海路街道办事处，成立淮海路社区行政事务管理中心，强化党工委工作和社区自治功能，进一步探索和完善社区‘自我管理、自我教育、自我服务功能”。[2]2002年南京市白下区委、区政府（现与秦淮区合并）提出用撤销街道办事处，向社会主体转移治理责任的设想后，很快得到了上级政府的支持，甚至民政部基层政权和社区建设司都参与到方案的制定中，建议有选择性地先撤销一个街道进行试点，成功之后再进行推广。白下区政府选择淮海路街道作为改革试点，也是在吸收这些建议的基础上慎重的选择：一方面，淮海路街道具备一定的改革优势，比如收入较高、矛盾较少等；另一方面，淮海路街道具备一旦失效能够迅速止损的优势，比如人口少、地域小、船小好掉头等。也可以说选择淮海路街道作为改革的试点，本身就是准备充分的体现。学术界对国家治理转型的专业意见也很快进入到改革方案中。白下区政府与南京师范大学建立了联合课题组共同制定改革方案，国内相关领域的很多学者也应邀对改革的具体措施进行了专项论证。南京市白下区区委、区政府颁布政策，正式启动“改革街道管理体制，撤销淮海路街道办事处”[2]的改革时，这次体制改革已经可以被看作是代表了党、政、学术界等各方对国家治理转型预期的政治实践。
（二）国家治理转型中党委、政府、社会主体的组织和职能变革
政策规范推动的国家治理转型，既有治理职能转移，也有组织载体的重塑，其表现形式虽然较为复杂，但主要的内容体现在以下幾个方面：
1. 政府系统内组织结构和治理职能的改变。在撤销街道办事处的同时，政府对街道原有职权和治理责任做了比较周到的安排，能由社会承担的都转移给社会，不能交给社会的就转交给区一级的政府部门。一方面，原街道办事处承担的与居民生活直接相关的公共责任，由新设立的窗口单位承担——在撤销街道办事处的同时，建立淮海路行政事务受理中心，以受理窗口的形式处理与居民生活密切相关的社会事务；另一方面，原街道办事处的部分职能向其他部门转移或直接推向社会——原街道办事处的行政执法和行政管理职能（共57项）转移给区政府的职能部门，同时原街道办事处的工作人员也向其他行政部门分流；原街道下属的企业全部推向市场；社会组织也要在社区治理中承担更多的责任，尤其是过去街道并不明确但又在事实上承担的责任。
2. 党委系统内组织结构和治理职能的改变。党的系统随着条件和任务的变化而变化的组织机构和功能，在街道办事处撤销后的公共治理中发挥了重要作用。原来街道工委的组织建制更名为淮海路地区工委，设立“两办一部” 的内部职能部门，具体包括“工委办公室，负责组织、宣传、纪检、群团及综合协调的工作；社会治安综合治理办公室，负责辖区内信访和社会稳定的工作；武装部，负责本地区的人民武装的工作。”[2]党委（工委）除了延续已有的领导责任，把握公共治理活动的大局和方向，发挥领导核心的作用，同时还把没能够转移到社会、暂时也没办法在政府系统内转移的行政管理的责任承接了下来，避免公共治理的缺位和失序。
3. 社会系统内组织结构和治理职能的改变。政府的治理职能向社会组织转移是这次改革的重点。为此在政府的主导下，建立了三个具有社会属性的组织承接原街道办事处的公共治理职能：
一是建立具有独立法人资格的“淮海路社会工作站”。工作站的运转有公共财政的支持，但工作站并非政府的下属单位，而是有独立法人地位的、社会化运行的社会组织，由专业社工负责日常管理，鼓励志愿者积极参与，并以较低的收费为居民提供服务。
二是建立民办非企业单位“淮海路社区服务中心”。这是一种以公司经营的方式来管理的社会组织，既有社会组织的公益性特征，开展各类便民利民和形式多样的志愿者服务活动；又以公司经营的方式对一些社会事务以招投标等市场运作的方式进行管理，并因此获得一定限度的盈利。
三是强化社区党组织和居委会。社区党组织和居委会所代表的社会力量和治理能力得到迅速强化。为了保证自治能力的提高，淮海路地区采取建立“大社区”的组织形式，规定：“原先5个社区居委会合并为3个，每个居委会设专职主任1名、副主任2名，兼职5-10名。社区居委会有自主招聘社工的权力，每个居委会可根据实际情况，自主招聘3-5名专职社工。”[2]同时社会工作站和服务中心，也要坚持在居委会的领导之下开展工作，以保证社会组织的治理能力。很明显，这些改革措施的目标就是紧紧依靠居民委员会来提高社会主体的治理能力，提高社会的自治水平。
（三）增强社会主体职能的治理结构转型在初期评估中获得认同
这次改革试图通过裁撤街道办事处这一层级政府派出机构，来加快政府治理向社会治理的转变，被认为符合改革开放以来的社会建设趋势和国家政策导向。第一、得到上级政府的认同。当时中华人民共和国国家发展和改革委员会的官方网站中还报道相关消息：“改革后居民对社区建设的综合满意率已达84%，比改革前增加了28%。有78%的居民认为随着改革的深入，社区的民主程度提高，参与关注社区的人数增多，社区居民对社区的认同感和归宿感增强。”[3]改革实施的最初4年里，有来自全国21个省市、130多个区县的考察队伍到淮海路地区参观学习。时任国家民政部部长的李XX在考察后认为：“白下区撤销街道办事处在全国是首家，它填补了我国城市基层管理体制改革的‘空白。” 江苏发展和改革委员会对这次改革的总体思路和目标的评价是：“‘理顺一个关系，坚持两个依法，实现两个归位，强化社区自治功能，实现社会的有效管理。。‘一个关系就是政府、社会、市场与社区的关系；‘两个依法就是政府依法行政，社区依法自治；‘两个归位一是政府行政管理职能的‘归位，即把涉及行政执法、行政管理工作归位给政府职能部门，二是政府社会化职能的‘归位，即把原来由政府管理的社会化职能归位给社区，把一些社会公益性服务工作交给专业化的社区工作者承担。”[，4]第二，得到社会舆论尤其是学术界的认同。著名学者、时任复旦大学教授的林尚立在淮海路街道考察时也认为：“在目前全国不少街道管理体制改革中，淮海路街道管理体制的改革最有推广价值，最值得研究和探索”。国家行政学院的杜纲建教授（当时的工作岗位）认为淮海路街道管理体制改革“撬动了我国城市基层改革深层次的‘门槛”。还有很多人称赞这一改革：“其深远意义丝毫不亚于当年‘小岗村的改革”。[5]这些评价和认同让改革实践有了良好的外部环境。
二、治理结构变革的理论预期与现实的治理实效间的落差
一个有效的治理体系不仅要开放包容，还要能够适应变化的环境，具备充分的治理能力，并稳定地保证各种治理目标得以实现。政府在放弃某些管理权之后治理目标是否能够得到保证，社会主体大量介入后是否能够真正地平衡责任与自身利益之间的分歧，党委承担治理责任的方式是否更为有效等问题，都需要有系统的认识。回答这些问题就需要理性地分析国家治理转型复杂表象背后真正支撑治理活动的结构基础。
（一）国家治理结构并未因政策上的重新定位而出现实质性的改变
社会组织存在的最基本理由是满足一定的社会需求。一个机构如果要有能力满足社会需求，就需要“人、财、物”等资源对相应的治理能力的保障。我们对影响公共治理能力的因素做一个系统的梳理，比如用g表示由社会组织所提供的某一项公共服务或公共产品，把G和T，S，M（政府、社会、市场）都表示为g的一个函数，也就是说，对于g的每一个值G，以及T，S，M都有确定的值与之对应：G=G（g）表示提供g所需要的最低开支；T=T（g）表示政府用于提供g的财政支出；S=S（g）表示来社会组织的财力；M=M（g）表示与g相关的经营性收入，在国家治理活动开展的过程中，就会呈现如下的基本关系：
一是国家治理结构的稳定以治理主体具备相应的治理能力为成功的依据。治理活动具备有效性的基础条件，即在T（g）+ S（g）+ M（g）≧G（g）时，社会组织才有充足的治理资源来保证社会治理活动的有效开展。
二是国家治理转型以治理主体具备新的治理能力为成功的依据。治理结构具备得以增强社会属性的基础条件，即在S（g）+ M（g）的资源配置对治理结果有更大影响时，才能够增强社会主体的治理能力，强化社会属性的組织建构。
在撤销淮海路街道办事处的体制改革中，治理结构的转型出现了如下情况：
1. 政府买单，居委会按指令办事的从属性结构关系仍未改变。2003年7月《南京日报》从正面报道的延龄巷社区居委会主任周X的一段话很耐人寻味，他指出“以前，社区居委会的费用由区政府先拨到街道，社区居委会主任买个扫帚都要街道主任批。现在，费用由区政府直接拨到社区居委会的账户上。社区居委会还成立了专门的理财小组，200元以下的费用由社区居委会主任直接批，200元～500元的费用由理财小组开会讨论决定，500元以上的费用报社区居委会成员代表大会同意。所有开支，都定期在社区政务公示栏上公布。”[6]从治理资源配置关系的角度来看，即便在淮海路街道改革之后，公共治理依赖社会互助关系或市场交易关系积累的治理资源的情况并没有增加，社会组织依赖政府的情形并没有实质性的改变。虽然撤销淮海路街道办事处之后，居委会比以往更自主地支配经费，但在经费划拨方式、数量和使用方向上都要遵守政府的规定，也不允许绕开政府自由支配。居委会成员全部属于“政府买岗”的任用方式。居委会的办公场地、活动经费等也由地方政府负责提供，也仍是按照政府的要求开展工作。
2. 其他社会组织直接或间接依赖政府的从属性结构关系仍未改变。表面上看淮海路街道办事处撤销了，社会组织应该更少地受到政府的影响，但由于中国并没有健全的慈善捐赠制度，社会也没有形成捐赠的传统，社会组织很难有会费、赞助费等经济来源，因此即使撤销了上级政府，改革后的社会组织的活动仍然需要政府的经费支持。政府对这些组织的支持，往往以“费随事转”为条件，仍在事实上存在着政府购买服务，社会组织提供服务的从属关系。还有很多社会组织依赖居委会的场地或经费支持，而居委会的这些资源又来自于政府，因此最终的合作关系仍然是政府主导的合作关系。这表明政策创制对政府、社会主体在国家治理体系结构中的组织定位，与这次体制改革对政府、社会主体在国家治理能力结构中的职能定位，二者之间出现了不相匹配的问题。表面上让渡给社会组织的治理职能，又在事实上向政府回流。虽然从发展的趋势来看，国家治理转型的方向就是广泛地吸收各类社会主体参与到治理活动中来，形成的是多元互动关系，而不再是简单的指令与服从，但如果社会成员参与治理活动的动机、维系治理能力的资源，或者所愿意维护的共同利益，不足以稳定地替代政府所承担的治理职能，那么这种转型就不能成功。
以上的情况表明，国家治理体系的开放性与实现治理目标的确定性二者之间是相互矛盾的一对共生关系。治理体系越开放，新兴的社会主体自由参与治理活动、承担的治理责任越多，则稳定地完成治理目标的预期就越受挑战。为保证治理活动顺利开展，就必须充分发挥党委、政府在国家治理中稳定地履行治理责任的优势，从而保证国家治理的转型能够以动态渐进的方式有效地完成结构重组。
（二）强制推进国家治理结构转型对治理绩效的负面影响
从发展趋势来看，淮海路街道体制改革从改变政府自身的角度去适应这个不断发展、多元的社会无疑是积极的选择。然而国家治理体系和治理能力毕竟是国家制度合理性和执行力的体现，撤销行政机构的举措虽然体现了强制改革的决心，但最终仍要以治理职能的有效转移和承接，治理绩效的提高为衡量国家治理转型是否成功的根本依据。
1. 党委与政府的治理职责混淆，在行政层面上破坏了国家治理责任精准、专业到位的管理优势。由于政府系统科层制的工作关系的普遍存在，街道办事处在撤销后，其原有的行政事务不可能全部转移给其上一级的区级政府或下放给社区由社会组织承担。因此即便明确规定党（工）委不承担行政管理职能，但在没有合适的主体承担治理责任的情况下，负有本地区领导责任的党委仍然必须承担责任。这就又衍生出了职责混乱新的问题。原淮海路街道办事处干部王XX在介绍情况时，讲了当时的现象：“老百姓办低保要街道办事处盖章，街道办事处撤了，但是章不能不盖，原因很简单，整个宏观体制摆在这，行政体制内的规范化需求不可能为仅作为个案的淮海路街道而单独做出改变，在这种情况下，街道办事处的公章照常使用，只不过是街道党工委代管了街道办事处的公章”。[7]问题还不止民生问题。在中国的政府系统中，街道是直接抓税源的单位，其职能一旦缺位，就很容易造成税源的流失，而政府财政收入不足，也就不能保证公共治理的经费问题。这类问题，同样迫使淮海路街道党（工）委又代为履行了抓税源等工作。可见改革之初就“明确党工委不再承担行政管理职能”[8]的规定，此时已无法兑现。党（工）委代行部分办事处权力的做法，在党政体系内部造成了职能混乱的问题，也影响了行政管理正常的流程和效率。
2. 党委的领导力下降，在政治层面上削弱了党在国家治理中的权威和群众基础。撤销街道办事处是对政府职能设置的重大调整，同时也是对党政领导关系的重大调整。党是国家治理的领导核心，政府职能转移和衔接不到位，必然对党的有效领导造成负面影响。这类问题在改革失败后的反思中得到了更深刻的认识。时隔多年，再问及当地的一位区领导对当年改革的评价时，这位领导指出，“街道办事处是大量社会事务的承担者，这一级的问题没解决，如果没有办事处，就会冲击到街道工委；如果没有街道这一级的党政机构，很多问题就会直接冲击到区委区政府甚至市委市政府，那时解决问题会更加缺少回旋的余地”。[9]从这些评价中我们可以看到，政府职责一旦缺位，党作为执政党的威信也会受冲击。更进一步的冲击是政府职能的缺位还会对党建工作产生负面影响。2018年初，五老村街道（辖原淮海路街道）的夏XX主任在笔者的访谈中指出的问题，很能说明坚持地方党委与政府合署办公的必要性，比如在“两新组织”开展党建工作时，“老板都很现实，就看你对他有没有用。不在你的管理（行政管辖）范围内，你上门开展党的工作，人家的领导都不会出面，脸也难看。” [10]这类现象说明，党委的权威需要建立在党有效地领导政府，政府有效地管理社会的治理结构之上。
3. 政府与社会主体互动不畅，造成了国家治理效率下降和治理资源浪费。公共治理中政府的行政成本并未减少。表面上看，撤销街道办事处后，城市管理层次由四级变为三级，政府的工作人员应该削减了，管理成本也应该随之降低，当时的宣传报道上也做了类似的宣传——“原街道办事处所属的26名在编人员，除党工委保留12名工作人员外，全部进行調配、转员或退养，还清理了外单位借调人员，人员精简比例达52%。”[11]但实际上公务员是无过错不革职的任职方式。原白下区民政局李××科长指出，“街道办事处虽然撤了，但人并没裁，也没有因此减少进人，行政成本并没有减少”[12]。同时政府的工作效率下降。表面上看，街道办事处撤销意味着政府内部的运行环节减少，党政信息传递和处理的效率应该有所提高。但事实也并非仅限于此，因为“原来布置工作只要面对一个街道干事，现在要面对5个居委会主任，反而加大行政成本。”[12]同时居委会干部原来可以就近在街道办事处解决的问题，现在要到离自己更远的区政府解决，其对自身的治理效率的影响也可想而知。
鉴于组织定位与职能定位不相匹配、治理绩效下降等问题，这次改革试点在2008年后再次做出政策调整，重新恢复“党委+政府”的治理结构。在南京市白下区政府的《关于提高街道服务效率，降低行政成本的调研报告》中有这样的总结：“淮海路地区党工委、五老村街道办事处合并设立新的五老村街道办事处，同时将朝天宫街道石鼓路以北部分划归新的五老村街道办事处管辖。街道办事处驻长白街413号，人口约5.8万人，面积约1.35平方公里，下辖6个社区居委会”。 [13]经过这样的调整，街道办事处的政府机构得以重建，党委机构与政府机构重新紧密的结合在一起，从而形成高效的国家治理的领导能力。
三、国家治理体制改革中党委、政府与社会应固守的结构定位
淮海路街道体制改革展现了国家治理转型的结构缩影。改革所规划的目标不仅是要减少政府的行政管理，还要建立一个能够有效地提供公共服务的治理体系，将党组织、政府组织和社会组织融进一个严密配合、高效运转的工作模式中，让不同治理主体都能看到责任并履行责任。因此改革中党委、政府、社会主体在国家治理中的结构定位对治理结果的影响，对于如何在国家治理现代化建设中推进它们的组织建设，并合理定位它们的治理职能，有着非常具体的镜鉴意义。
（一）党委在国家治理中应固守的结构定位
党委在国家治理中要履行领导公共治理活动的责任，深入研究解决一切问题，发挥连接各方的“枢纽”作用，引领公共治理的发展方向。
1. 党委在国家治理体系结构中的组织定位：治理体系建构的组织枢纽。中国共产党在政府机构中的组织网络，在社会领域的组织网络，让党委成为把各方连接在一起组织枢纽。习总书记在谈到基层党组织作用时指出，“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。” 这里强调党的领导职能存在于一切公共领域。党的领导地位要求党委在国家治理体系中有“组织枢纽”的结构定位，乃至在治理体系中呈现出“组织核心”的结构特征。
2. 党委在国家治理能力结构中的职能定位：统揽全局，领导各方的政治职能。党委领导下政府机构和社会组织对党的路线、方针和政策的遵循，保证了各种治理主体在国家治理体系中明确自己的职责。撤销淮海路街道办事处的改革经验还进一步表明，党委对公共治理活动的领导是解决公共治理问题的基本条件，尤其是在政府或社会治理责任缺位的情况下，党委的公共治理责任始终都在，甚至可以看作是公共治理责任的最终承担者，是避免治理失序和缺位的最后保障。因此在推进党政机关合并设立或合署办公的改革中，始终要坚持的是党委的领导权威。
党委领导国家治理的全局工作，凝聚和团结一切成员，是国家治理现代化进程中最重要的政治保障。放弃这种领导责任的结果可以从前苏联解体前的基层党组织建设问题中得到印证。戈尔巴乔夫在1990年苏共二十八大报告中给基层党组的职能定位是“基层党组织不再认为可以监督，而且实际上已经无权监督企业和团体的行政机关的活动，以及各部和主管部门、苏维埃机关和经济机关的工作。” “苏共影响的范围将首先取决于党所宣布的思想的力量以及这些思想对劳动人民的吸引力。”[14]党委失去对基层社会实际领导权的结果是，失去对各类公、私机构的影响力，由党组织凝聚起来的国家治理体系必然随之崩溃，国家治理能力大打折扣。这种情况是中国国家治理现代化转型必须避免的问题。
（二）政府在国家治理中应固守的结构定位
政府在国家治理中履行组织和管理公共治理活动的责任，探索更有效的资源利用方式，培育社会组织治理能力的成长，对治理结果负直接责任。
1. 政府在国家治理体系结构中的组织定位：治理体系中贯彻国家意志的行政系统。在从计划体制走向市场体制的变革中，政府在国家治理中的职能和工作方式虽然发生了很大变化，但其作为管理公共事务的国家机器的本质并不会改变。政府作为国家的行政系统集社会的意愿而创制公共政策，基于维护规则而行使国家权力的管理活动，在国家治理体系内成为体现国家意志的组成部分。
2. 政府在国家治理能力结构中的职能定位：配置公共资源，管理公共事务的行政职能。中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨要求党领导下的政府，必然把服务民众、服务社会作为国家意志贯彻到全部公共治理活动中来，政府也在追求更有效地服务的同时，发展成为有广泛的管理职责和管理权力的强势机构。政府的强势也造成了政府治理职能转移难的问题。这不仅要求政府在系统内推进机构改革，还要用“费随事转”、“以钱养事”等资源配置方式培育社会组织，保证社会主体有能力承担更多的公共治理责任。
政府是人民对国家治理结果进行问责的对象，应始终负责社会不愿意或不能够承担的公共治理责任。撤销淮海路街道办事处的改革实际上针对的是一个普遍现象，就是政府给居委会下派过多任务，降低了社会的自治水平，但问题是公共治理责任往往是上级政府考核街道办事处的工作内容，在没有街道办事处把部分工作定义为社区考核任务时，这些公共治理事项又不必然成为社区居委会的工作内容。那么接下来的问题就是，在基层政府根本无法直接承担那么细化繁多的公共治理任务的情况下，是扩大编制，建立更庞大的政府，还是用政府购买服务的方式交给居委会或其他社会组织来分担治理责任，这是必选其一的命题。很显然，不论国家还是社会都不希望政府继续扩大规模了。而街道办事处提供人财物给居委会的目的就是帮助居委会承担治理职责，服务社区居民。因此撤销街道办事处的改革虽然名义上解决了街道办事处向居委会等社会组织摊派任务的问题，但仍然要承担政府要求它完成的治理任务，政府与居委会等社会组织的关系也就没有实质性的改变。因此简单地以划分事权的方式强制推行政府治理向社会治理的转型难以成功。
（三）社会主体在国家治理中应固守的结构定位
社会主体在国家治理中要履行协同党委和政府开展公共治理活动的责任，尤其是借助党的组织网络的凝聚力，最大限度地吸收公众参与到公共治理活动中来。
1. 社会主体在国家治理体系结构中的组织定位：治理体系中提供多样性服务的社会系统。社会的多样性是现代化建设带给中国最主要的变化之一。社会的多样性意味着每个具体的社会主体在公共治理活动中，都受他们所处的具体环境、自身的条件，乃至个体偏好以及其他许多独立的变量的影响。社会主体治理活动的差异性也成为满足广大社会成员差异性需求的重要条件。这种情况下就没办法预设一个最佳的划定决策权的工作规范，确定社会主体可以自发地形成稳定的治理秩序。因此社会主体是以大量的、自发方式加入到治理活动中，成为国家治理体系内体现社会多样性的组成部分。
2. 社会主体在国家治理能力结构中的职能定位：协同党委、政府，广泛地参与公共治理。面对追求最佳公共治理绩效的呼声，我们可以要求党委采用最佳的领导方式，要求政府建立最佳的行政模式，但却不得不认可乃至鼓励社会主体以多样的方式参与到治理体系中来。很显然党委、政府在公共治理活动中更稳定、更有序，也更有力量。而社会组织能否有效地开展公共治理活动，不仅受自身治理资源、治理能力的制约，也受社会成员承担责任的意愿和动力的影响。因此社会主体协同党委、政府开展广泛的治理活动是最佳的职责定位。
各类社会主体能否与党委、政府开展广泛合作，能否满足社会日益增长的治理需求，是国家治理是否有坚实的社会基础的试金石。在淮海路街道的改革中，社会成员对于政府让渡出来的治理权，虽然表现了关注的态度，但承担治理责任的社会组织仍然是政府建立的组织，而不是社会基于自己的意愿建立的组织。鉴于社会以自组织的方式实现公共治理的能力仍然欠缺，从党委和政府的角度寻找解决问题的出路就显得十分必要。因此加强在社会组织中的党建工作，把党组织建成凝聚群众、引领群众的组织枢纽，增强社会成员的公共意识、责任意识和合作意识；加强政府对社会组织的公共治理资源的保障和支持，都是提高社会主体治理能力的重要措施。
总之，明确党委、政府、社会在国家治理转型中的结构定位，不是要固化不同治理主体的组织和功能，而是要明确在国家治理转型中，什么是各类主体必须坚守的职能底线，什么又是不应越界的职能高线。在尊重这个认识前提基础上的改革创新，才能够真正地推进国家治理体系和治理能力的现代化建设。
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
摘 要： 党委、政府与社会在国家治理结构中的定位，是指在治理体系结构中的组织定位和在治理能力结构中的职能定位。不同主体各有其基本的组织形式与职能任务，党委是联系各方成为统一体系的组织枢纽，履行领导各方的政治职能；政府是贯彻党的路线方针政策的国家行政机构，履行配置公共资源、管理公共事务的行政职能；社会主体是提供多样性服务的自主成员，履行协同党委政府开展治理活动的职能。国家治理体制改革就是要设定组织与职能建设的新规范，优化治理结构的具体形式，从而有效地推进国家治理体系和治理能力的现代化建设。
关键词： 国家治理； 公共治理； 职能定位； 组织定位
中图分類号： D925.3 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.003
Abstract： The structural orientation of the Party committee， the government and the society in the national governance refers to the organization orientation in the governance system structure and the function orientation in the governance capability structure. Different subjects have their basic organizational forms and functional tasks. The Party committee is the hub of organization of the united ssystem， performing leadership functions.The government is the administrative system ， carrying out the will of the state and fulfilling the administrative functions of the allocation of public resources and the management of public affairs； the social subject is an independent member that provides diversity services， and performs the functions of coordinating the governance activities of the Party committee and the government. The reform of national governance system is to set up new norms of organization and function， optimize the specific forms of governance structure， and effectively promote the modernization of national governance system and governance capacity.
Key words： state governance； public governance； function orientation； organization orientation
国家治理现代化是国家治理制度现代化和各类主体运用制度管理社会事务的能力现代化的总和。制度改革对治理主体的职能定位，以及治理主体在组织建设中的能力变化，都决定了国家治理结构必须随着经济社会条件的变化而不断地进行调整。中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（2018年2月28日）指出了“统筹设置党政群机构”的国家治理现代化的变革路径。一方面，从党委、政府机构的关系来看，要强化国家的主导能力，“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”；另一方面，从党政机构与社会主体的关系来看，要充分考虑治理理念对社会参与的支持，“促进党政机构同群团组织功能有机衔接，支持和鼓励群团组织承接适合由群团组织承担的公共服务职能”。南京市撤销淮海路街道办事处的体制改革，是地方机构改革的一次典型尝试，呈现了党委（街道工委）、政府（街道办事处）和社会主体在国家治理结构中的组织特征、职能特征以及组织和职能转变的可能性等内容。同时由于治理问题常常是模糊的，往往要经过多年后才能够测评出结果来，因此这场经历了从2002年至2008年，以及2008年至今两次阶段性政策调整的改革，更会对今天制定国家治理体制改革的政策有所启示。
一、党委、政府与社会在国家治理体制改革中的结构定位
新中国建立以来政府在公共治理活动中承担了大量责任，但政府工作的行政性、规范性特征，越来越不能满足现代社会差异化、多样化的利益诉求。马克思“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[1] 的权利观，也从价值上肯定了推进政府还权于社会，社会成员自由地参与国家治理的正当性。由于政府的科层体系与社会资本的组织网络之间呈现此消彼长的对应关系，因此政府主动探索从社会领域退出的体制改革，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。中国共产党作为长期执政的党对中国社会各个领域都负有领导责任，但很显然“党领导一切”并不是随意地决定一切，党委在国家治理中也应有清晰的结构定位。南京市撤销淮海路街道办事处、扩大社会自治的改革，涉及到国家治理转型中的基本问题，即党委、政府、社会主体各自的组织建设和治理职能如何定位的问题。改革方案预见了很多问题并提出了处理问题的方式，在改革中逐步确立的治理职责和组织形式，也在很长时间里被上级政府以及学术界认为成功地构建了一个新型治理体系。
（一）体制改革方案体现了党、政、学术界对国家治理转型的思考
淮海路街道体制改革是一个具有实证研究价值的分析对象，方案的制定在体制内外经过了广泛的意见征询和充分的论证，施政的过程中有良好的环境，基本排除了偶然因素的干扰。
撤销街道办事处所体现的国家治理转型的基本取向就是减少政府的行政管理，加强党的领导责任和社会的自治责任——“撤销淮海路街道办事处，成立淮海路社区行政事务管理中心，强化党工委工作和社区自治功能，进一步探索和完善社区‘自我管理、自我教育、自我服务功能”。[2]2002年南京市白下区委、区政府（现与秦淮区合并）提出用撤销街道办事处，向社会主体转移治理责任的设想后，很快得到了上级政府的支持，甚至民政部基层政权和社区建设司都参与到方案的制定中，建议有选择性地先撤销一个街道进行试点，成功之后再进行推广。白下区政府选择淮海路街道作为改革试点，也是在吸收这些建议的基础上慎重的选择：一方面，淮海路街道具备一定的改革优势，比如收入较高、矛盾较少等；另一方面，淮海路街道具备一旦失效能够迅速止损的优势，比如人口少、地域小、船小好掉头等。也可以说选择淮海路街道作为改革的试点，本身就是准备充分的体现。学术界对国家治理转型的专业意见也很快进入到改革方案中。白下区政府与南京师范大学建立了联合课题组共同制定改革方案，国内相关领域的很多学者也应邀对改革的具体措施进行了专项论证。南京市白下区区委、区政府颁布政策，正式启动“改革街道管理体制，撤销淮海路街道办事处”[2]的改革时，这次体制改革已经可以被看作是代表了党、政、学术界等各方对国家治理转型预期的政治实践。
（二）国家治理转型中党委、政府、社会主体的组织和职能变革
政策规范推动的国家治理转型，既有治理职能转移，也有组织载体的重塑，其表现形式虽然较为复杂，但主要的内容体现在以下幾个方面：
1. 政府系统内组织结构和治理职能的改变。在撤销街道办事处的同时，政府对街道原有职权和治理责任做了比较周到的安排，能由社会承担的都转移给社会，不能交给社会的就转交给区一级的政府部门。一方面，原街道办事处承担的与居民生活直接相关的公共责任，由新设立的窗口单位承担——在撤销街道办事处的同时，建立淮海路行政事务受理中心，以受理窗口的形式处理与居民生活密切相关的社会事务；另一方面，原街道办事处的部分职能向其他部门转移或直接推向社会——原街道办事处的行政执法和行政管理职能（共57项）转移给区政府的职能部门，同时原街道办事处的工作人员也向其他行政部门分流；原街道下属的企业全部推向市场；社会组织也要在社区治理中承担更多的责任，尤其是过去街道并不明确但又在事实上承担的责任。
2. 党委系统内组织结构和治理职能的改变。党的系统随着条件和任务的变化而变化的组织机构和功能，在街道办事处撤销后的公共治理中发挥了重要作用。原来街道工委的组织建制更名为淮海路地区工委，设立“两办一部” 的内部职能部门，具体包括“工委办公室，负责组织、宣传、纪检、群团及综合协调的工作；社会治安综合治理办公室，负责辖区内信访和社会稳定的工作；武装部，负责本地区的人民武装的工作。”[2]党委（工委）除了延续已有的领导责任，把握公共治理活动的大局和方向，发挥领导核心的作用，同时还把没能够转移到社会、暂时也没办法在政府系统内转移的行政管理的责任承接了下来，避免公共治理的缺位和失序。
3. 社会系统内组织结构和治理职能的改变。政府的治理职能向社会组织转移是这次改革的重点。为此在政府的主导下，建立了三个具有社会属性的组织承接原街道办事处的公共治理职能：
一是建立具有独立法人资格的“淮海路社会工作站”。工作站的运转有公共财政的支持，但工作站并非政府的下属单位，而是有独立法人地位的、社会化运行的社会组织，由专业社工负责日常管理，鼓励志愿者积极参与，并以较低的收费为居民提供服务。
二是建立民办非企业单位“淮海路社区服务中心”。这是一种以公司经营的方式来管理的社会组织，既有社会组织的公益性特征，开展各类便民利民和形式多样的志愿者服务活动；又以公司经营的方式对一些社会事务以招投标等市场运作的方式进行管理，并因此获得一定限度的盈利。
三是强化社区党组织和居委会。社区党组织和居委会所代表的社会力量和治理能力得到迅速强化。为了保证自治能力的提高，淮海路地区采取建立“大社区”的组织形式，规定：“原先5个社区居委会合并为3个，每个居委会设专职主任1名、副主任2名，兼职5-10名。社区居委会有自主招聘社工的权力，每个居委会可根据实际情况，自主招聘3-5名专职社工。”[2]同时社会工作站和服务中心，也要坚持在居委会的领导之下开展工作，以保证社会组织的治理能力。很明显，这些改革措施的目标就是紧紧依靠居民委员会来提高社会主体的治理能力，提高社会的自治水平。
（三）增强社会主体职能的治理结构转型在初期评估中获得认同
这次改革试图通过裁撤街道办事处这一层级政府派出机构，来加快政府治理向社会治理的转变，被认为符合改革开放以来的社会建设趋势和国家政策导向。第一、得到上级政府的认同。当时中华人民共和国国家发展和改革委员会的官方网站中还报道相关消息：“改革后居民对社区建设的综合满意率已达84%，比改革前增加了28%。有78%的居民认为随着改革的深入，社区的民主程度提高，参与关注社区的人数增多，社区居民对社区的认同感和归宿感增强。”[3]改革实施的最初4年里，有来自全国21个省市、130多个区县的考察队伍到淮海路地区参观学习。时任国家民政部部长的李XX在考察后认为：“白下区撤销街道办事处在全国是首家，它填补了我国城市基层管理体制改革的‘空白。” 江苏发展和改革委员会对这次改革的总体思路和目标的评价是：“‘理顺一个关系，坚持两个依法，实现两个归位，强化社区自治功能，实现社会的有效管理。。‘一个关系就是政府、社会、市场与社区的关系；‘两个依法就是政府依法行政，社区依法自治；‘两个归位一是政府行政管理职能的‘归位，即把涉及行政执法、行政管理工作归位给政府职能部门，二是政府社会化职能的‘归位，即把原来由政府管理的社会化职能归位给社区，把一些社会公益性服务工作交给专业化的社区工作者承担。”[，4]第二，得到社会舆论尤其是学术界的认同。著名学者、时任复旦大学教授的林尚立在淮海路街道考察时也认为：“在目前全国不少街道管理体制改革中，淮海路街道管理体制的改革最有推广价值，最值得研究和探索”。国家行政学院的杜纲建教授（当时的工作岗位）认为淮海路街道管理体制改革“撬动了我国城市基层改革深层次的‘门槛”。还有很多人称赞这一改革：“其深远意义丝毫不亚于当年‘小岗村的改革”。[5]这些评价和认同让改革实践有了良好的外部环境。
二、治理结构变革的理论预期与现实的治理实效间的落差
一个有效的治理体系不仅要开放包容，还要能够适应变化的环境，具备充分的治理能力，并稳定地保证各种治理目标得以实现。政府在放弃某些管理权之后治理目标是否能够得到保证，社会主体大量介入后是否能够真正地平衡责任与自身利益之间的分歧，党委承担治理责任的方式是否更为有效等问题，都需要有系统的认识。回答这些问题就需要理性地分析国家治理转型复杂表象背后真正支撑治理活动的结构基础。
（一）国家治理结构并未因政策上的重新定位而出现实质性的改变
社会组织存在的最基本理由是满足一定的社会需求。一个机构如果要有能力满足社会需求，就需要“人、财、物”等资源对相应的治理能力的保障。我们对影响公共治理能力的因素做一个系统的梳理，比如用g表示由社会组织所提供的某一项公共服务或公共产品，把G和T，S，M（政府、社会、市场）都表示为g的一个函数，也就是说，对于g的每一个值G，以及T，S，M都有确定的值与之对应：G=G（g）表示提供g所需要的最低开支；T=T（g）表示政府用于提供g的财政支出；S=S（g）表示来社会组织的财力；M=M（g）表示与g相关的经营性收入，在国家治理活动开展的过程中，就会呈现如下的基本关系：
一是国家治理结构的稳定以治理主体具备相应的治理能力为成功的依据。治理活动具备有效性的基础条件，即在T（g）+ S（g）+ M（g）≧G（g）时，社会组织才有充足的治理资源来保证社会治理活动的有效开展。
二是国家治理转型以治理主体具备新的治理能力为成功的依据。治理结构具备得以增强社会属性的基础条件，即在S（g）+ M（g）的资源配置对治理结果有更大影响时，才能够增强社会主体的治理能力，强化社会属性的組织建构。
在撤销淮海路街道办事处的体制改革中，治理结构的转型出现了如下情况：
1. 政府买单，居委会按指令办事的从属性结构关系仍未改变。2003年7月《南京日报》从正面报道的延龄巷社区居委会主任周X的一段话很耐人寻味，他指出“以前，社区居委会的费用由区政府先拨到街道，社区居委会主任买个扫帚都要街道主任批。现在，费用由区政府直接拨到社区居委会的账户上。社区居委会还成立了专门的理财小组，200元以下的费用由社区居委会主任直接批，200元～500元的费用由理财小组开会讨论决定，500元以上的费用报社区居委会成员代表大会同意。所有开支，都定期在社区政务公示栏上公布。”[6]从治理资源配置关系的角度来看，即便在淮海路街道改革之后，公共治理依赖社会互助关系或市场交易关系积累的治理资源的情况并没有增加，社会组织依赖政府的情形并没有实质性的改变。虽然撤销淮海路街道办事处之后，居委会比以往更自主地支配经费，但在经费划拨方式、数量和使用方向上都要遵守政府的规定，也不允许绕开政府自由支配。居委会成员全部属于“政府买岗”的任用方式。居委会的办公场地、活动经费等也由地方政府负责提供，也仍是按照政府的要求开展工作。
2. 其他社会组织直接或间接依赖政府的从属性结构关系仍未改变。表面上看淮海路街道办事处撤销了，社会组织应该更少地受到政府的影响，但由于中国并没有健全的慈善捐赠制度，社会也没有形成捐赠的传统，社会组织很难有会费、赞助费等经济来源，因此即使撤销了上级政府，改革后的社会组织的活动仍然需要政府的经费支持。政府对这些组织的支持，往往以“费随事转”为条件，仍在事实上存在着政府购买服务，社会组织提供服务的从属关系。还有很多社会组织依赖居委会的场地或经费支持，而居委会的这些资源又来自于政府，因此最终的合作关系仍然是政府主导的合作关系。这表明政策创制对政府、社会主体在国家治理体系结构中的组织定位，与这次体制改革对政府、社会主体在国家治理能力结构中的职能定位，二者之间出现了不相匹配的问题。表面上让渡给社会组织的治理职能，又在事实上向政府回流。虽然从发展的趋势来看，国家治理转型的方向就是广泛地吸收各类社会主体参与到治理活动中来，形成的是多元互动关系，而不再是简单的指令与服从，但如果社会成员参与治理活动的动机、维系治理能力的资源，或者所愿意维护的共同利益，不足以稳定地替代政府所承担的治理职能，那么这种转型就不能成功。
以上的情况表明，国家治理体系的开放性与实现治理目标的确定性二者之间是相互矛盾的一对共生关系。治理体系越开放，新兴的社会主体自由参与治理活动、承担的治理责任越多，则稳定地完成治理目标的预期就越受挑战。为保证治理活动顺利开展，就必须充分发挥党委、政府在国家治理中稳定地履行治理责任的优势，从而保证国家治理的转型能够以动态渐进的方式有效地完成结构重组。
（二）强制推进国家治理结构转型对治理绩效的负面影响
从发展趋势来看，淮海路街道体制改革从改变政府自身的角度去适应这个不断发展、多元的社会无疑是积极的选择。然而国家治理体系和治理能力毕竟是国家制度合理性和执行力的体现，撤销行政机构的举措虽然体现了强制改革的决心，但最终仍要以治理职能的有效转移和承接，治理绩效的提高为衡量国家治理转型是否成功的根本依据。
1. 党委与政府的治理职责混淆，在行政层面上破坏了国家治理责任精准、专业到位的管理优势。由于政府系统科层制的工作关系的普遍存在，街道办事处在撤销后，其原有的行政事务不可能全部转移给其上一级的区级政府或下放给社区由社会组织承担。因此即便明确规定党（工）委不承担行政管理职能，但在没有合适的主体承担治理责任的情况下，负有本地区领导责任的党委仍然必须承担责任。这就又衍生出了职责混乱新的问题。原淮海路街道办事处干部王XX在介绍情况时，讲了当时的现象：“老百姓办低保要街道办事处盖章，街道办事处撤了，但是章不能不盖，原因很简单，整个宏观体制摆在这，行政体制内的规范化需求不可能为仅作为个案的淮海路街道而单独做出改变，在这种情况下，街道办事处的公章照常使用，只不过是街道党工委代管了街道办事处的公章”。[7]问题还不止民生问题。在中国的政府系统中，街道是直接抓税源的单位，其职能一旦缺位，就很容易造成税源的流失，而政府财政收入不足，也就不能保证公共治理的经费问题。这类问题，同样迫使淮海路街道党（工）委又代为履行了抓税源等工作。可见改革之初就“明确党工委不再承担行政管理职能”[8]的规定，此时已无法兑现。党（工）委代行部分办事处权力的做法，在党政体系内部造成了职能混乱的问题，也影响了行政管理正常的流程和效率。
2. 党委的领导力下降，在政治层面上削弱了党在国家治理中的权威和群众基础。撤销街道办事处是对政府职能设置的重大调整，同时也是对党政领导关系的重大调整。党是国家治理的领导核心，政府职能转移和衔接不到位，必然对党的有效领导造成负面影响。这类问题在改革失败后的反思中得到了更深刻的认识。时隔多年，再问及当地的一位区领导对当年改革的评价时，这位领导指出，“街道办事处是大量社会事务的承担者，这一级的问题没解决，如果没有办事处，就会冲击到街道工委；如果没有街道这一级的党政机构，很多问题就会直接冲击到区委区政府甚至市委市政府，那时解决问题会更加缺少回旋的余地”。[9]从这些评价中我们可以看到，政府职责一旦缺位，党作为执政党的威信也会受冲击。更进一步的冲击是政府职能的缺位还会对党建工作产生负面影响。2018年初，五老村街道（辖原淮海路街道）的夏XX主任在笔者的访谈中指出的问题，很能说明坚持地方党委与政府合署办公的必要性，比如在“两新组织”开展党建工作时，“老板都很现实，就看你对他有没有用。不在你的管理（行政管辖）范围内，你上门开展党的工作，人家的领导都不会出面，脸也难看。” [10]这类现象说明，党委的权威需要建立在党有效地领导政府，政府有效地管理社会的治理结构之上。
3. 政府与社会主体互动不畅，造成了国家治理效率下降和治理资源浪费。公共治理中政府的行政成本并未减少。表面上看，撤销街道办事处后，城市管理层次由四级变为三级，政府的工作人员应该削减了，管理成本也应该随之降低，当时的宣传报道上也做了类似的宣传——“原街道办事处所属的26名在编人员，除党工委保留12名工作人员外，全部进行調配、转员或退养，还清理了外单位借调人员，人员精简比例达52%。”[11]但实际上公务员是无过错不革职的任职方式。原白下区民政局李××科长指出，“街道办事处虽然撤了，但人并没裁，也没有因此减少进人，行政成本并没有减少”[12]。同时政府的工作效率下降。表面上看，街道办事处撤销意味着政府内部的运行环节减少，党政信息传递和处理的效率应该有所提高。但事实也并非仅限于此，因为“原来布置工作只要面对一个街道干事，现在要面对5个居委会主任，反而加大行政成本。”[12]同时居委会干部原来可以就近在街道办事处解决的问题，现在要到离自己更远的区政府解决，其对自身的治理效率的影响也可想而知。
鉴于组织定位与职能定位不相匹配、治理绩效下降等问题，这次改革试点在2008年后再次做出政策调整，重新恢复“党委+政府”的治理结构。在南京市白下区政府的《关于提高街道服务效率，降低行政成本的调研报告》中有这样的总结：“淮海路地区党工委、五老村街道办事处合并设立新的五老村街道办事处，同时将朝天宫街道石鼓路以北部分划归新的五老村街道办事处管辖。街道办事处驻长白街413号，人口约5.8万人，面积约1.35平方公里，下辖6个社区居委会”。 [13]经过这样的调整，街道办事处的政府机构得以重建，党委机构与政府机构重新紧密的结合在一起，从而形成高效的国家治理的领导能力。
三、国家治理体制改革中党委、政府与社会应固守的结构定位
淮海路街道体制改革展现了国家治理转型的结构缩影。改革所规划的目标不仅是要减少政府的行政管理，还要建立一个能够有效地提供公共服务的治理体系，将党组织、政府组织和社会组织融进一个严密配合、高效运转的工作模式中，让不同治理主体都能看到责任并履行责任。因此改革中党委、政府、社会主体在国家治理中的结构定位对治理结果的影响，对于如何在国家治理现代化建设中推进它们的组织建设，并合理定位它们的治理职能，有着非常具体的镜鉴意义。
（一）党委在国家治理中应固守的结构定位
党委在国家治理中要履行领导公共治理活动的责任，深入研究解决一切问题，发挥连接各方的“枢纽”作用，引领公共治理的发展方向。
1. 党委在国家治理体系结构中的组织定位：治理体系建构的组织枢纽。中国共产党在政府机构中的组织网络，在社会领域的组织网络，让党委成为把各方连接在一起组织枢纽。习总书记在谈到基层党组织作用时指出，“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。” 这里强调党的领导职能存在于一切公共领域。党的领导地位要求党委在国家治理体系中有“组织枢纽”的结构定位，乃至在治理体系中呈现出“组织核心”的结构特征。
2. 党委在国家治理能力结构中的职能定位：统揽全局，领导各方的政治职能。党委领导下政府机构和社会组织对党的路线、方针和政策的遵循，保证了各种治理主体在国家治理体系中明确自己的职责。撤销淮海路街道办事处的改革经验还进一步表明，党委对公共治理活动的领导是解决公共治理问题的基本条件，尤其是在政府或社会治理责任缺位的情况下，党委的公共治理责任始终都在，甚至可以看作是公共治理责任的最终承担者，是避免治理失序和缺位的最后保障。因此在推进党政机关合并设立或合署办公的改革中，始终要坚持的是党委的领导权威。
党委领导国家治理的全局工作，凝聚和团结一切成员，是国家治理现代化进程中最重要的政治保障。放弃这种领导责任的结果可以从前苏联解体前的基层党组织建设问题中得到印证。戈尔巴乔夫在1990年苏共二十八大报告中给基层党组的职能定位是“基层党组织不再认为可以监督，而且实际上已经无权监督企业和团体的行政机关的活动，以及各部和主管部门、苏维埃机关和经济机关的工作。” “苏共影响的范围将首先取决于党所宣布的思想的力量以及这些思想对劳动人民的吸引力。”[14]党委失去对基层社会实际领导权的结果是，失去对各类公、私机构的影响力，由党组织凝聚起来的国家治理体系必然随之崩溃，国家治理能力大打折扣。这种情况是中国国家治理现代化转型必须避免的问题。
（二）政府在国家治理中应固守的结构定位
政府在国家治理中履行组织和管理公共治理活动的责任，探索更有效的资源利用方式，培育社会组织治理能力的成长，对治理结果负直接责任。
1. 政府在国家治理体系结构中的组织定位：治理体系中贯彻国家意志的行政系统。在从计划体制走向市场体制的变革中，政府在国家治理中的职能和工作方式虽然发生了很大变化，但其作为管理公共事务的国家机器的本质并不会改变。政府作为国家的行政系统集社会的意愿而创制公共政策，基于维护规则而行使国家权力的管理活动，在国家治理体系内成为体现国家意志的组成部分。
2. 政府在国家治理能力结构中的职能定位：配置公共资源，管理公共事务的行政职能。中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨要求党领导下的政府，必然把服务民众、服务社会作为国家意志贯彻到全部公共治理活动中来，政府也在追求更有效地服务的同时，发展成为有广泛的管理职责和管理权力的强势机构。政府的强势也造成了政府治理职能转移难的问题。这不仅要求政府在系统内推进机构改革，还要用“费随事转”、“以钱养事”等资源配置方式培育社会组织，保证社会主体有能力承担更多的公共治理责任。
政府是人民对国家治理结果进行问责的对象，应始终负责社会不愿意或不能够承担的公共治理责任。撤销淮海路街道办事处的改革实际上针对的是一个普遍现象，就是政府给居委会下派过多任务，降低了社会的自治水平，但问题是公共治理责任往往是上级政府考核街道办事处的工作内容，在没有街道办事处把部分工作定义为社区考核任务时，这些公共治理事项又不必然成为社区居委会的工作内容。那么接下来的问题就是，在基层政府根本无法直接承担那么细化繁多的公共治理任务的情况下，是扩大编制，建立更庞大的政府，还是用政府购买服务的方式交给居委会或其他社会组织来分担治理责任，这是必选其一的命题。很显然，不论国家还是社会都不希望政府继续扩大规模了。而街道办事处提供人财物给居委会的目的就是帮助居委会承担治理职责，服务社区居民。因此撤销街道办事处的改革虽然名义上解决了街道办事处向居委会等社会组织摊派任务的问题，但仍然要承担政府要求它完成的治理任务，政府与居委会等社会组织的关系也就没有实质性的改变。因此简单地以划分事权的方式强制推行政府治理向社会治理的转型难以成功。
（三）社会主体在国家治理中应固守的结构定位
社会主体在国家治理中要履行协同党委和政府开展公共治理活动的责任，尤其是借助党的组织网络的凝聚力，最大限度地吸收公众参与到公共治理活动中来。
1. 社会主体在国家治理体系结构中的组织定位：治理体系中提供多样性服务的社会系统。社会的多样性是现代化建设带给中国最主要的变化之一。社会的多样性意味着每个具体的社会主体在公共治理活动中，都受他们所处的具体环境、自身的条件，乃至个体偏好以及其他许多独立的变量的影响。社会主体治理活动的差异性也成为满足广大社会成员差异性需求的重要条件。这种情况下就没办法预设一个最佳的划定决策权的工作规范，确定社会主体可以自发地形成稳定的治理秩序。因此社会主体是以大量的、自发方式加入到治理活动中，成为国家治理体系内体现社会多样性的组成部分。
2. 社会主体在国家治理能力结构中的职能定位：协同党委、政府，广泛地参与公共治理。面对追求最佳公共治理绩效的呼声，我们可以要求党委采用最佳的领导方式，要求政府建立最佳的行政模式，但却不得不认可乃至鼓励社会主体以多样的方式参与到治理体系中来。很显然党委、政府在公共治理活动中更稳定、更有序，也更有力量。而社会组织能否有效地开展公共治理活动，不仅受自身治理资源、治理能力的制约，也受社会成员承担责任的意愿和动力的影响。因此社会主体协同党委、政府开展广泛的治理活动是最佳的职责定位。
各类社会主体能否与党委、政府开展广泛合作，能否满足社会日益增长的治理需求，是国家治理是否有坚实的社会基础的试金石。在淮海路街道的改革中，社会成员对于政府让渡出来的治理权，虽然表现了关注的态度，但承担治理责任的社会组织仍然是政府建立的组织，而不是社会基于自己的意愿建立的组织。鉴于社会以自组织的方式实现公共治理的能力仍然欠缺，从党委和政府的角度寻找解决问题的出路就显得十分必要。因此加强在社会组织中的党建工作，把党组织建成凝聚群众、引领群众的组织枢纽，增强社会成员的公共意识、责任意识和合作意识；加强政府对社会组织的公共治理资源的保障和支持，都是提高社会主体治理能力的重要措施。
总之，明确党委、政府、社会在国家治理转型中的结构定位，不是要固化不同治理主体的组织和功能，而是要明确在国家治理转型中，什么是各类主体必须坚守的职能底线，什么又是不应越界的职能高线。在尊重这个认识前提基础上的改革创新，才能够真正地推进国家治理体系和治理能力的现代化建设。
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[8]南京市白下区区委区政府.关于街道管理体制改革的实施 意见[Z].2002-03-29.
[9]访谈人刘××，访谈地点为秦淮区区政府（白下区与秦淮区合 并为秦淮区），2017-12-18.
[10]访谈人刘××，访谈地点为五老村街道办事处，2018-01-06.
[11]江苏省南京市白下区“淮海街道管理体制改革”[R].2006年 第三届中国地方政府创新奖“入围奖”汇报材料[EB/OL]. http：//219.232.237.100：8080/cxzx/web/pgjl/20081211151910.htm.
[12]訪谈人刘××，访谈地点为白下区民政局办公室，2009- 10-23.
[13]南京市白下区区政府.关于提高街道服务效率，降低行政成 本的调研报告[R].2008-11-28.
[18]李燕.苏联共产党基层党组织建设研究[M].北京：社会科学 文献出版社，2015：273.
[责任编辑、校对：叶慧娟]
