新时代中央政府职能与作用的重新审视
摘 要： 在有关中国改革的理论解释影响之下，当前的政策研究并没有给予中央政府足够的重视。中央政府极为关键，但是尚未被发掘的作用至少表现在两个方面。首先是为地方政府的政策创新创造基本条件。改革开放以来政策创新其本质是“中央搭台地方唱戏”，在这场大规模工程中地方政府的政策创新只不过是其中一环，其职能与作用的凸显完全得益于中央政府在背后保障了这项大规模工程的持续推进。其次是解决地方政府自主决策权所带来的副作用。放权地方政府之后，自主决策权带来的不只是政策创新，还有与之相伴随的不良行为。这些不良行为常常导致严重后果，都需要中央政府加以应对。总体来看，中央政府是整個大局中的核心部分，在未来的研究中应给予中央政府更多重视。
关键词： 中央政府； 地方政府； 政策过程
中图分类号： D693.61 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.008
Abstract： The current policy study didnt give the central government sufficient attention. However， the central government plays critical roles in at least two aspects： First， it has to create foundations for the local government policy innovation. Since the reform and opening era， the essence of policy innovation is a large-scale project， and local policy innovation only consists of one part of this project. The local governments benefit from the central endeavor of promoting this project； second， the central government has to solve the side effect of system decentralizing. Decentralizing brings more than the autonomy of local government， but bad behaviors. These bad behaviors often lead to serious consequences， which require central response. On balance， the central government is the most important part in the policy process. It requires more attention in future research.
Key words： central government； local government； policy process
一、对中国改革的理论解释与被忽视的中央政府
有关中国改革开放以来具体政策的大量研究呈现出明显的“重地方政府而轻中央政府”的趋势，这源自于有关中国改革的理论解释对地方政府作用的着重强调。这种强调很好地展现了中国改革过程中所具有的活力，然而这种强调同样带来了一些副作用，研究者们往往过度聚焦地方政府从而忽视了中央政府的角色与作用，进而对中国实际的改革进程和具体的政策过程产生理解上的偏差。
具体来看，政策研究中“重地方政府而轻中央政府”的趋势源自于中国改革在理论解释上的突破。“渐进式改革”是人们对于中国改革的基本认识，这一概念最初只是对于中国改革实践的一种描述，用于强调中国改革具体做法与东欧国家的差别。后续一些学者们开始将它转变为一种理论性的解释，意在强调中国以“渐进有序”的方式逐步完成大规模的制度变革。有关中国制度建设的经验证据为这种全新的尝试提供了基本的支撑。然而渐进式改革的说法却面临着理论逻辑上的困境：逐步改良的渐进主义做法一定会面临相互矛盾的制度体系所带来的问题，它们的共存会不断引发冲突，如果不从根本上解决制度体系的矛盾，那么这种冲突会不断加剧最终引发混乱，根本做不到渐进有序。这正是当时哈佛大学经济学教授Jeffrey Sachs认为拉美国家的渐进主义做法最终失败并导致经济崩溃的原因，他就此提出四点理由：第一，经济改革作为整体性变革，牵一发而动全身，不存在部分改革的可能；第二，迅速的变革可以减小利益集团阻碍的可能；第三，就体制转轨的规模而言， 也需要实行激进的转轨；第四，苏联、东欧国家严峻的经济形势需要实行迅速的体制转轨，阿根廷、巴西、秘鲁在制止通货膨胀中渐进主义的失败便是明证。[1]而这也是这么多年来学者们并不看好中国的渐进式改革的原因。但是现实情况却是中国改革一路高歌猛进，许多实证研究证明中国强劲的经济发展背后是中国在制度建设上卓有成效的进展。那么中国是如何避免新旧制度体系的冲突与混乱，以渐进可控的方式完成新旧制度体系的过渡？困惑持续了很多年，直到2008年末德国学者Heilmann才带来了突破。
Heilmann认为中国存在一种特殊的政策过程，即“分级制政策试验”，在这一模式赋予了地方政府极大的创新活力，从而使得地方政府大量参与的、自主的政策创新成为了中国改革得以突破的关键推动力。Heilmann谈到：在面对经济增长和发展论题时，有关制度的分析无疑在过去二十多年贡献了大量的知识，它使人们认识到制度安排对于经济增长的决定性作用。然而过去的研究对于落后国家应该如何追求发展时给出的答案都是跟随发达国家的“最佳实践”，大规模的复制这些国家的制度体系，从而在本国构建经济发展所必需的“基础设施”。然而这种方法的效果往往极为糟糕，这以东欧和俄罗斯的遭遇为典型代表，其根本原因在于这种方法极大地忽略了制度体系运作所需的现实条件。介于每个国家有着完全不同的实际情况，只是简单的复制某些制度很难带来真正的突破。在Heilmann看来，过去的研究只关注经济成功背后的制度基础，但是却忽略了另一个重要问题，即一个国家如何“内生”的建立这些制度。在直接复制他国的制度体系被证明并不可行之后，这一问题无疑具有关键性的意义。然而“内生”的方式并不容易，试问面对已有的制度体系的路径依赖而产生的抗拒改变的惯性和强大的政治反对力量，我们又如何去实现制度体系的变化，建立全新的制度呢？这一问题在过去并没有得到回答。[2]
在Heilmann看来，令人意外的是，中国改革恰恰是“制度内生”最好的答案，换句话说，Heilmann认为中国在过去三十多年的改革中以内生的方式实现了大规模的制度变迁。在他看来，中国有着一套独特的实践方法可以让新的制度被“偷偷”的带进已有的制度体系之中（"smuggling" changes），从而实现内生的制度变迁。这种“偷偷发生的变革”无疑是回答中国改革为何可以如此平稳地完成制度变迁的关键所在。Heilmann把这种独特的方法称之为“分级制政策试验”（policy experimentation under hierarchy）。他从政策过程的视角出发详细地阐述了这套方法的运作模式：中央政府鼓励和支持地方政府进行大量的政策创新，但这绝非是完全随机的试错和自发的政策扩散，而是有意识的、并且被有效协调的行为，其意在为政策制订创造出新的选项，在确证有效之后便会在更大范围内推广，并最终有可能纳入法律条文从而成为正式制度。在这个过程中变化是逐步积累的，制度体系的变革是从很小的点开始逐步扩大的。在Heilmann看来，这种模式可以超越对于原有体系的小修小补，而最终引向真正的变革，从而带来全新的格局。[2]
Heilmann的观点无疑是突破性的，他意图寻求一种完全不同于“休克疗法”的、能够以内生的方式实现制度变革的全新方法，而中国过去的改革实践便是最好的回答，以政策试验为基础实现制度体系的逐步变革的模式几乎完美地回答了中国的改革为何能够实现渐进有序。这一观点引发了后续大量有关地方政府政策试验与政策创新的相关研究，这为更好地阐明中国改革创新活力的来源提供了更多的经验证据与丰富的细节。此外，一些相关研究则溯及中国的制度安排，强调制度体系的特征极大地支撑了地方政府的创新行为，比如郑永年的“行为联邦制”以及许成钢的“地区性分权的权威体制”等等。[3】， 【4] 许成钢指出：中国经济发展的制度基础源于“地区性分权的权威体制”（a regionally decentralized authoritarian system， RDA），这一制度的特点在于“政治上集权，经济上分权”：地方政府在经济事务中具有自主决策权，但是中央政府控制了地方政府的人事任命权，从而迫使（induce）地方政府官员必须遵从中央政府的政策指引，正是这种特殊的制度保障了中国的成功。
然而这些观点却在很大程度地忽视了中央政府的角色和作用。习总书记在十九大报告中强调了深化机构和行政体制改革，清楚地指出了中央政府与地方政府各自职能与权责的差异。事实上早在十八届三中全会公告中就已经明确指出：“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”这是对中央政府与地方政府在权责、定位与职能上差别的清晰诠释。准确把握中央政府的作用对于我们更好的理解央地关系以及地方政府所主導的政策创新过程上所起有着至关重要的作用。最近的一些研究提出了全新的观点，他们认为中央政府在整个改革过程中起到了关键性的作用，从而使得我们对于中国改革和政策创新的认识发生巨大的改变。比如刘培伟认为政策试验并不能简单视为只有地方政府参与，事实上中央政府在整个过程中都在实施选择性控制，中央政府会基于自身的需要和政策实施的实际效果来具体选择满足中央政府要求的政策方案。[5]此外，梅赐琪与刘志林也提出类似的观点，他们给出更为详尽地解释。他们用中国城市住房政策的案例详细的说明一个“基于试验的政策制定模型”：从中央政府初始的提倡试验，再根据试验结果逐步改进从而得出一个较为完善的结果；在这一试验过程中，中央政府不断的控制地方政府的试验，并选择哪些试验的结果可以推广，因而起到了核心的作用。[6]这些研究通过挖掘政策过程中往往被人忽视的细节从而展现出中央政府作为全局掌控者的角色，这对于我们认识中央政府的作用是一个巨大的突破，具有重要意义。
基于以往一些政策领域的研究经验，我们认为以上研究只是揭开了中央政府“重重面纱”的一角而已，事实上中央政府在政策过程中的作用远超现有认识，中央政府仍然在很大程度上“被忽视”了。对于中央政府的关键性作用王绍光极具洞见。他在2008年发表的文章中提出：适应能力是理解中国政治体制的关键所在，中国在政策决策上具有很强的学习能力，从而保证中国不断应对改革中的难题，很好地实现了经济的持续增长。他明确指出适应能力是解释中国发展的关键变量。而这种适应能力则源自中国政治体制的几点特征。
“第一，体制安排使得决策者对新出现的问题、困难、不平衡十分敏感，并感到有责任做出回应；第二，决策者深信只有通过实践与实验的方式进行学习，而不是照搬外国的经验或时髦的理论，才能找到解决政策与制度问题的途径； 第三，在政治统一的前提下，在相当多领域允许进行分权式决策，从而为通过分权式的实践与实验最大限度地探寻解决问题的不同方式创造制度条件。换句话说，体制培育着丰富多彩的学习源，同时又不失全局性的协调；第四，对从实践和实验中产生的新东西，在进行集中式纵向推广应用的同时，允许或鼓励分权式横向推广应用，尤其是在决策前期。”[7]
以上特征精辟地阐明了中国改革得以成功的基础所在。其中第三点“分权式决策与全局性协调并存”显然在这四点中占有关键地位。这句话的本质即是在强调地方政府的创新活力和中央政府的全局性协调同样重要，缺一不可。对于中央政府的全局性协调的强调是我们深入挖掘中央政府所起作用的一个极好的切入点。从这一点出发，我们认为中央政府极为关键但是尚未被发掘的作用至少表现在以下两方面：第一，改革开放以来地方政府持续不断的政策创新其实只是一个表面现象，在其背后是一场巨大的工程。在这场大规模工程中地方政府的政策创新只不过是其中一环，地方政府的凸显完全得益于中央政府在背后保障这项大规模工程的持续推进。只不过地方政府通常是产出成果的一方，所以人们更多看到地方政府的创新，却看不到中央政府在背后的工作。因而一个更为合适的表达是“中央搭台地方唱戏”。第二，地方政府政策创新依赖于地方政府所具有的大量自主决策权，但是这种自主决策权不光会带来大量的政策创新，还有会产生相当多的“不良行为”，即地方政府为追求自身政绩而忽视或损害全局利益的自主行为。介于不良行为常常导致严重后果，中央政府必须有效监管、积极应对才行。下面我们就详细阐述以上这两点。
二、中央搭台地方唱戏
改革开放以来地方政府的政策创新的背后是一项大规模工程，最终我们看到的只不过是冰山一角而已。这项大规模工程完全依赖于中央政府的不断推进，从最初起步到最终产生实际效果则是一个漫长的过程，需要中央政府无数的努力。中央政府在其中起到组织、推动、协调和指挥的作用：它首先得尽可能地激发地方政府的意愿，尽可能提升政策试验的活力，同时还得把得地方政府的自主行为尽可能地协调起来向同一方向努力，否则地方政府各自行事最终带来的未必是创新而很可能是混乱。在“中央搭台政府唱戏”之中，中央政府以下三点作用很值得探讨，接下来具体讨论。
（一）中央政府向下放权是实现地方政府创新的前提条件，但是放权的具体方式和内容却需要仔细考量
一直以来存在着中央政府需要大量的进行“财权和事权的下放”才能保障地方政府创新活力的说法。然而这种说法却将问题看得太过简单，在现实中行政体系之下的大规模放权会使得整个体系处于混乱之中，而期待这种混乱会自动的演化成为地方政府协调有序的政策创新显然是不可能的。大规模放权会导致整个行政体系的权力分配失去平衡，从而导致一系列更为深层次的问题。因而要想促进地方政府创新、提升创新的活力，并不能通过大规模放权这条路，而必须在一定程度放权的基础上更多地尝试其他的方法。仔细地思考地方政府官员行为的现实逻辑就会发现激发创新活力并不是件容易的事，每个地方政府官员面对中央政府的鼓励时多少会观望别人的行动，因为冒进而成为特立独行的少数分子具有巨大的风险。因而群体性的观望才是中央政府时常面对的状况，并不能期望地方政府官员总是具有一马当先的冲劲。应对这种状况需要中央政府多方面的持续努力，比如打破思维定势，鼓励地方政府官员大胆尝试。此外，寻找特定案例明确认可并奖励从而树立标杆，让地方政府官员看到实实在在的变化。只有通过种种方法而非简单的大规模放权才可能实现改革的破局，并且让地方政府纷纷跟进，最终形成一种良性竞争的格局。显然这一切最终都依赖于中央政府在背后的长期努力。
就现实情况来看也的确如此，大规模放权事实上极为少见。从经验证据来看，地方政府大量的权力并非中央政府事先下放的，而是在政策创新的摸索过程中针对大量的新生事物而建立的权力。比如“土地财政”便是一个典型案例。在中央政府的鼓励和引导之下，地方政府通过长期努力最终摸索出土地出让和土地储备等一系列新政策、新制度从而较好地实现了盘活土地资产、保障土地供应以促进经济发展的政策目标。这些新政策相应地产生了大量的土地出让收益，而这就成为了地方政府极为重要的权力。[8]在这种地方政府权力增多的背后是中央政府刻意的为地方政府保留这些“新增权力”并不上收，从而为引导地方政府积极创新提供有效的激励，以更好地完成中央政府所期望的政策目标。在尽可能保留这些“新增权力”的同时，中央政府还必须进行另一项极为重要工作，即尽可能的梳理财权和事权以确保地方政府权力增多的情况下它的职责和义务能够相匹配。而这种梳理还起到另一个极为重要的作用，即平衡创新活力和全局稳定这两个存在潜在冲突的政策目标。一个典型案例就是1994年的分稅制改革，它的本质即是在财权和事权并不匹配的情况下对地方政府长期积累的财政自主权进行必要的调整，既确保中央政府的财政安全又尽可能地保障了地方政府的税收剩余索取权，从而保持对地方政府的有效激励。
（二）地方政府能够实现持续的政策创新这需要中央政府持续的为地方政府探索指引方向，通过多种方式来传递更为清晰的目标
鼓励地方政府探索只是让船只起航，现实情况的错综复杂使得地方政府探索的方向存在多种可能，地方政府在实际探索中会面临错综复杂的现实情况，如果只是任凭地方政府自己决策，那么数量众多的地方政府很可能会有千百种不同的选择，很难实现齐心聚力。因而中央政府设定基本目标，并不断地指引方向就十分关键。比如改革开放初期中央政府就定下了“要迅速地坚决地把工作重点转移到经济建设上来”的目标，并在此基础上逐步提出更加明确的目标。在具体的政策领域中这种引导则更加明显，比如在城镇土地使用政策上中央政府于1986年提出“合理利用土地，促进社会经济的可持续发展”的目标，并在1988年明确为“合理利用城镇土地，提高土地使用效益”，并指出了“变无偿使用为有偿使用”的大方向。随着地方政府的探索不断深入，中央政府进一步引导于1994年提出“全面建设土地市场体系”的新目标，将“土地市场”作为接下来探索的重点。[8]此外，自身利益的存在使得地方政府的政策创新很多时候是为自身利益服务。换句话说，地方政府大量的政策创新会产生极大的离心力，最终会偏离最初的目标。因而中央政府不断地指引和防范就更为必要。
（三）为了促进地方政府的信息流通，中央政府必须尽可能地“铺路搭桥”
在一个正常科层制行政体系之中，正规的信息流通集中于上下级之间的纵向通道，而横向的信息流动一般只局限于部门内部，同级的地方政府之间通常并不存在专门的信息渠道。因而地方政府相互之间的信息流通较为困难，这对于政策创新时的相互促进，以及政策创新之后的扩散都是极大的制约。如果没有中央政府的铺路搭桥，受制于效率低下的信息流通，我们很可能根本看不到地方政府的大量创新。而中央政府为了解决这一问题通常会在两方面作努力，一是常态化与非常态化的正式交流来加强纵向信息流动，及时地将最新信息递送到各个地方政府手里。比如地方政府定期向中央政府总结汇报工作、定期组织会议、针对特定问题中央政府到地方政府考查等等。二是非正式网络打破原有行政体系的限制极大地强化了横向信息流动。中央政府会积极提供各种平台让地方政府官员加强联系，借此他们相互熟悉建立起沟通交流渠道。各地方政府之间也会密切留意对方行动，信息非常灵通。这些沟通渠道的建立无疑对于政策创新与扩散有着巨大的贡献，这极大程度地归功于中央政府的努力。
三、放权的另一面：地方政府的“不良行为”
刘培伟认为中央政府在整个政策试验过程中都会进行选择性控制，中央政府会基于自身的需要和实际效果决定是否采纳地方政府试验所得出的政策方案，在他看来中央政府政策不管是选择哪些地方政府政策试验的成果，还是选择以何种方式来应用和推广这些政策创新的成果，具体考量都会以确保中央政府的控制为前提。政策试验只不过是中央政府用来应对危机、或者说用来维系自身权力，确保控制的工具而已。在他看来，中央政府控制的目的则是非常明确的，就是确保中央政府的意图得到贯彻实施。因而中央政府对于地方政府在政策执行上的偏离行为并不会容忍，中央政府会视这种偏离为不忠诚，甚至是向中央政府权威发起的挑战，并以一种直接威胁的眼光来看待。换句话说，维护权威体系需要中央政府进行控制。对刘培伟而言，政策试验始终运作于分级制的具体大环境之中，政策试验始终是以服务中央政府主导的权力秩序为目标的。 [5]
他的观点值得深思，通过强调中央政府对整个政策过程的控制，地描绘了一幅关于中国改革完全不同的景象，在这里没有那么多的地方政府创新活力，没有那么多的意外突破，更多是中央政府的指挥与控制。中央政府必须考虑到大规模的政策创新所带来的风险，那么出于将风险尽可能最小化的考虑，中央政府一定会坚持将改革的主导权掌握在自己的手里，因而对于改革的方向、时机、步骤、形式等等这些极为重要的原则性问题的控制便是极强的，一定会确保将这些问题限制在能够巩固或者增强中央政府的政治权威的限度之内。因而，并不奇怪的是，在中央政府掌控政策试验的大背景下，政策试验产生突破的可能性并不大。在他看来，对政策试验进行选择性控制的结果便是这些试验最终走向同质化，这就使得政策试验能够实现的突破大打折扣。显然政策试验在极大的约束之下既不可能充分进行，也难以实现普遍推广，那么政策试验的作用很可能远没有那么大。总体来看中国改革并非充满了创新与变革，恰恰相反，而是一幅比较悲观的景象。[5]
事实上刘培伟对于中央政府控制的理解有所偏差，甚至是误解。他忽视了一个极为关键的因素：地方政府的“不良行为”。具体来看，中央政府让渡一部分的决策权给地方政府，从而赋予地方政府一定程度的自主行为空间，为地方政府提供了“视自身情况而定”的政策决策的可能，这是确保地方政府具有足够的创新活力进而积极开展政策试验的基本前提。然而地方政府的自主决策却会带来一个全新的问题，即不良行为，简单来说，放权是有副作用的。不良行为的本质是一种“机会主义”（opportunism）行为，它指的是在有效的制度约束缺失的情况下，个体做出有利自身但是对整个集体而言却有害的行为。在有效制度约束缺失的情况下，个体借机会主义行为获利会引来集体中其他个体的效仿，而这种行为的大量出现将导致集体利益受损，最终每个个体的利益都受损。事实上地方政府的不良行为非常常见，比如上世纪90年代初期地方政府为了追求经济发展速度争相扩大信贷规模最终使得全国范围内出现不受控制的天量货币投放，造成严重的通货膨胀，最终引发宏观经济的动荡。又比如上世纪90年代到本世纪初地方政府为了加快城镇发展而大量占用耕地，从而导致全国耕地总量急剧减少，进而引发粮食安全问题。
如上所述，许多不良行为会导致极为严重的后果，中央政府必须有效应对才行。然而这并不容易，关键就在于地方政府的自主决策权是产生不良行为的根本原因，在政策试验的大背景下地方政府需要自主决策权，因而也就无法从源头上杜绝不良行为的产生。那么中央政府只能采取其他办法，比如事先预防，紧盯地方政府的每一项决策、逐一甄别，但这种方法必然会导致极高的行政成本，因而很难实现；中央政府也可以采用事后监督，对地方政府行为进行实时反馈，这就要求一套强大的监控体系，以及大量的人力物力，而这在过去的改革年代里同样很难实现。正是因为这些现实原因，不良行为在中国改革过程中时常发生，很难杜绝。
从实际经验来看，受制于有效手段的缺乏，地方政府的不良行为往往会出现周期性的特征：初期地方政府的不良行为较少，由于很难被中央政府监控，因而随后便逐步增多，地方政府不听号令的情况开始时常发生，并最终演变成为“政令不通”的严重情况；这会引来中央政府的强烈反弹，此时中央政府不得不以强力姿态直接干预，上收地方政府自主权，严查问题；在中央政府严查过后又会出现新一轮的循环。这种现象给予外部观察者的印象往往是中央政府会时常突然打断和叫停地方政府政策试验，就如刘培伟所说的中央政府的选择性控制充满了不确定性。在他看来中国改革的实质是由中央政府政策所代表的权力中心来确定所需要的形式以及内容，然而通过自上而下行政体系来实施创新。这种做法的核心在于必须维系中央政府的权威和科层制中等级的稳定性，只有这样才可能保证科层制之下各级行政机构能够保持一致，避免对于中央政府政策方案的偏离。而当地方政府在政策执行时出现偏离，中央政府就必须迅速反馈，通过种种方式来对这些越轨行为加以矫正，甚至回收地方政府的权力。而这种矫正和对地方政府权力的调整也就导致了中国改革在整体层面的起伏，最终走出了一段曲折的进程。那么也就是说，他认为中央政府干预的目的是“纠偏”地方政府的政策创新，然而实际情况却并非如此。事实上放权地方政府促进政策创新就必然会面临不良行为的副作用，中央政府会尽可能地保证在不影响政策创新的情况下解决不良行为。只有在不良行为愈演愈烈，在所有的方法都不起效的情况之下中央政府才会采取上收自主权，以完全叫停政策试验的代价来解决问题，实为无耐之举。干预和叫停的目的在于解决不良行为，而非控制地方政府的创新。
总的来看，地方政府不良行为的存在是理解中央政府控制的关键因素。刘培伟忽略不良行为，将中央政府控制解释为维护权威和指挥地方政府的政策创新并不妥当。这种对于不良行为的忽视并非单独现象，事实上有关改革开放以来相关研究少有谈及地方政府的不良行为。这种缺失使得我们很难正确的理解中央政府的相关举措，更难以看到中央政府的努力对于中国改革的关键意义所在。
四、结论与讨论
总的来看，通过对中央政府职能与作用的重新审视，我们发现中国政府的关键作用至少表现在两个方面：一方面为地方政府的政策创新创造基本条件；另一方面解决地方政府自主决策权所带来的副作用。这两点在当前的相关研究中都没有得到足够的重视，因而是未来研究的发展方向所在。从前面的论述我们可以看到对于中国改革而言，如果没有中央政府的“搭台”，地方政府便难以“唱戏”，没有中央政府的努力，地方政府无法发挥如此重要的作用。此外地方政府的不良行为最终都依靠中央政府来处理，因而从总体来看，中央政府才是整个大局中的核心所在。一些研究只看到地方政府带来的创新却看不到地方政府大量的不良行为，只注重地方政府的积极作用，却忽视地方政府所引发的问题，这显然有失偏颇。
对于中央政府所起作用的清晰认识有助于我们更好地理解中国改革。在中国特色社会主义进入新时代的背景之下，大量的新举措新政策以及治理体系和治理能力的现代化都需要构建权责更加明确、事权更加统一的央地关系，而对于中央政府职能与作用的清晰认识则是实现这一目标的必经之路。过去一些研究对此的理解存在偏差，比如一些研究强调地方政府在改革开放之后拥有极大的权力甚至具有和中央政府讨价还价的能力。这种看法显然是对中国改革的误解，将央地关系的基点放置于央地博弈之下中央政府和地方政府的讨价还价。这种观点既忽略了中央政府为全局负责从而控制地方政府行为的正当性，也忽略了中央政府对地方政府所拥有的权威和实际控制能力。从前面的讨论中我们可以看到央地关系的基点并不在于中央政府和地方政府的讨价还价，而在于中央政府对于具体措施会对整体改革所造成的影响的理性考量。可见让中央政府回归政策研究的核心位置尤为必要。
参考文献：
[1]李绍荣，程磊.渐进式与休克疗法式改革的比较分析[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2009（6）：60-67.
[2]Heilmann S. Policy Experimentation in Chinas Economic Rise[J].Studies in Comparative International Development，2008（1）：1-26.
[3]鄭永年，邱道隆.中国的“行为联邦制”：中央-地方关系的变革与动力[M].北京：东方出版社，2013.
[4]Xu C. The Fundamental Institutions of Chinas Reforms and Development[J]. Journal of Economic Literature，2011，49（4）：1076-1151.
[5]刘培伟. 基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释[J].开放时代，2010（4）：59-81
[6]Mei C， Liu Z. Experiment-based Policy Making or Conscious Policy Design？ The Case of Urban Housing Reform in China[J].Policy Sciences，2014，47（3）：321-337.
[7]王绍光.学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示[J].中国社会科学，2008（6）：111-133.
[8]任星欣，余嘉俊.改革开放以来的政策学习：以城镇土地使用政策变迁为例[J].公共管理评论，2016（2）.
[责任编辑、校对：杨栓保]
关键词： 中央政府； 地方政府； 政策过程
中图分类号： D693.61 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.008
Abstract： The current policy study didnt give the central government sufficient attention. However， the central government plays critical roles in at least two aspects： First， it has to create foundations for the local government policy innovation. Since the reform and opening era， the essence of policy innovation is a large-scale project， and local policy innovation only consists of one part of this project. The local governments benefit from the central endeavor of promoting this project； second， the central government has to solve the side effect of system decentralizing. Decentralizing brings more than the autonomy of local government， but bad behaviors. These bad behaviors often lead to serious consequences， which require central response. On balance， the central government is the most important part in the policy process. It requires more attention in future research.
Key words： central government； local government； policy process
一、对中国改革的理论解释与被忽视的中央政府
有关中国改革开放以来具体政策的大量研究呈现出明显的“重地方政府而轻中央政府”的趋势，这源自于有关中国改革的理论解释对地方政府作用的着重强调。这种强调很好地展现了中国改革过程中所具有的活力，然而这种强调同样带来了一些副作用，研究者们往往过度聚焦地方政府从而忽视了中央政府的角色与作用，进而对中国实际的改革进程和具体的政策过程产生理解上的偏差。
具体来看，政策研究中“重地方政府而轻中央政府”的趋势源自于中国改革在理论解释上的突破。“渐进式改革”是人们对于中国改革的基本认识，这一概念最初只是对于中国改革实践的一种描述，用于强调中国改革具体做法与东欧国家的差别。后续一些学者们开始将它转变为一种理论性的解释，意在强调中国以“渐进有序”的方式逐步完成大规模的制度变革。有关中国制度建设的经验证据为这种全新的尝试提供了基本的支撑。然而渐进式改革的说法却面临着理论逻辑上的困境：逐步改良的渐进主义做法一定会面临相互矛盾的制度体系所带来的问题，它们的共存会不断引发冲突，如果不从根本上解决制度体系的矛盾，那么这种冲突会不断加剧最终引发混乱，根本做不到渐进有序。这正是当时哈佛大学经济学教授Jeffrey Sachs认为拉美国家的渐进主义做法最终失败并导致经济崩溃的原因，他就此提出四点理由：第一，经济改革作为整体性变革，牵一发而动全身，不存在部分改革的可能；第二，迅速的变革可以减小利益集团阻碍的可能；第三，就体制转轨的规模而言， 也需要实行激进的转轨；第四，苏联、东欧国家严峻的经济形势需要实行迅速的体制转轨，阿根廷、巴西、秘鲁在制止通货膨胀中渐进主义的失败便是明证。[1]而这也是这么多年来学者们并不看好中国的渐进式改革的原因。但是现实情况却是中国改革一路高歌猛进，许多实证研究证明中国强劲的经济发展背后是中国在制度建设上卓有成效的进展。那么中国是如何避免新旧制度体系的冲突与混乱，以渐进可控的方式完成新旧制度体系的过渡？困惑持续了很多年，直到2008年末德国学者Heilmann才带来了突破。
Heilmann认为中国存在一种特殊的政策过程，即“分级制政策试验”，在这一模式赋予了地方政府极大的创新活力，从而使得地方政府大量参与的、自主的政策创新成为了中国改革得以突破的关键推动力。Heilmann谈到：在面对经济增长和发展论题时，有关制度的分析无疑在过去二十多年贡献了大量的知识，它使人们认识到制度安排对于经济增长的决定性作用。然而过去的研究对于落后国家应该如何追求发展时给出的答案都是跟随发达国家的“最佳实践”，大规模的复制这些国家的制度体系，从而在本国构建经济发展所必需的“基础设施”。然而这种方法的效果往往极为糟糕，这以东欧和俄罗斯的遭遇为典型代表，其根本原因在于这种方法极大地忽略了制度体系运作所需的现实条件。介于每个国家有着完全不同的实际情况，只是简单的复制某些制度很难带来真正的突破。在Heilmann看来，过去的研究只关注经济成功背后的制度基础，但是却忽略了另一个重要问题，即一个国家如何“内生”的建立这些制度。在直接复制他国的制度体系被证明并不可行之后，这一问题无疑具有关键性的意义。然而“内生”的方式并不容易，试问面对已有的制度体系的路径依赖而产生的抗拒改变的惯性和强大的政治反对力量，我们又如何去实现制度体系的变化，建立全新的制度呢？这一问题在过去并没有得到回答。[2]
在Heilmann看来，令人意外的是，中国改革恰恰是“制度内生”最好的答案，换句话说，Heilmann认为中国在过去三十多年的改革中以内生的方式实现了大规模的制度变迁。在他看来，中国有着一套独特的实践方法可以让新的制度被“偷偷”的带进已有的制度体系之中（"smuggling" changes），从而实现内生的制度变迁。这种“偷偷发生的变革”无疑是回答中国改革为何可以如此平稳地完成制度变迁的关键所在。Heilmann把这种独特的方法称之为“分级制政策试验”（policy experimentation under hierarchy）。他从政策过程的视角出发详细地阐述了这套方法的运作模式：中央政府鼓励和支持地方政府进行大量的政策创新，但这绝非是完全随机的试错和自发的政策扩散，而是有意识的、并且被有效协调的行为，其意在为政策制订创造出新的选项，在确证有效之后便会在更大范围内推广，并最终有可能纳入法律条文从而成为正式制度。在这个过程中变化是逐步积累的，制度体系的变革是从很小的点开始逐步扩大的。在Heilmann看来，这种模式可以超越对于原有体系的小修小补，而最终引向真正的变革，从而带来全新的格局。[2]
Heilmann的观点无疑是突破性的，他意图寻求一种完全不同于“休克疗法”的、能够以内生的方式实现制度变革的全新方法，而中国过去的改革实践便是最好的回答，以政策试验为基础实现制度体系的逐步变革的模式几乎完美地回答了中国的改革为何能够实现渐进有序。这一观点引发了后续大量有关地方政府政策试验与政策创新的相关研究，这为更好地阐明中国改革创新活力的来源提供了更多的经验证据与丰富的细节。此外，一些相关研究则溯及中国的制度安排，强调制度体系的特征极大地支撑了地方政府的创新行为，比如郑永年的“行为联邦制”以及许成钢的“地区性分权的权威体制”等等。[3】， 【4] 许成钢指出：中国经济发展的制度基础源于“地区性分权的权威体制”（a regionally decentralized authoritarian system， RDA），这一制度的特点在于“政治上集权，经济上分权”：地方政府在经济事务中具有自主决策权，但是中央政府控制了地方政府的人事任命权，从而迫使（induce）地方政府官员必须遵从中央政府的政策指引，正是这种特殊的制度保障了中国的成功。
然而这些观点却在很大程度地忽视了中央政府的角色和作用。习总书记在十九大报告中强调了深化机构和行政体制改革，清楚地指出了中央政府与地方政府各自职能与权责的差异。事实上早在十八届三中全会公告中就已经明确指出：“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”这是对中央政府与地方政府在权责、定位与职能上差别的清晰诠释。准确把握中央政府的作用对于我们更好的理解央地关系以及地方政府所主導的政策创新过程上所起有着至关重要的作用。最近的一些研究提出了全新的观点，他们认为中央政府在整个改革过程中起到了关键性的作用，从而使得我们对于中国改革和政策创新的认识发生巨大的改变。比如刘培伟认为政策试验并不能简单视为只有地方政府参与，事实上中央政府在整个过程中都在实施选择性控制，中央政府会基于自身的需要和政策实施的实际效果来具体选择满足中央政府要求的政策方案。[5]此外，梅赐琪与刘志林也提出类似的观点，他们给出更为详尽地解释。他们用中国城市住房政策的案例详细的说明一个“基于试验的政策制定模型”：从中央政府初始的提倡试验，再根据试验结果逐步改进从而得出一个较为完善的结果；在这一试验过程中，中央政府不断的控制地方政府的试验，并选择哪些试验的结果可以推广，因而起到了核心的作用。[6]这些研究通过挖掘政策过程中往往被人忽视的细节从而展现出中央政府作为全局掌控者的角色，这对于我们认识中央政府的作用是一个巨大的突破，具有重要意义。
基于以往一些政策领域的研究经验，我们认为以上研究只是揭开了中央政府“重重面纱”的一角而已，事实上中央政府在政策过程中的作用远超现有认识，中央政府仍然在很大程度上“被忽视”了。对于中央政府的关键性作用王绍光极具洞见。他在2008年发表的文章中提出：适应能力是理解中国政治体制的关键所在，中国在政策决策上具有很强的学习能力，从而保证中国不断应对改革中的难题，很好地实现了经济的持续增长。他明确指出适应能力是解释中国发展的关键变量。而这种适应能力则源自中国政治体制的几点特征。
“第一，体制安排使得决策者对新出现的问题、困难、不平衡十分敏感，并感到有责任做出回应；第二，决策者深信只有通过实践与实验的方式进行学习，而不是照搬外国的经验或时髦的理论，才能找到解决政策与制度问题的途径； 第三，在政治统一的前提下，在相当多领域允许进行分权式决策，从而为通过分权式的实践与实验最大限度地探寻解决问题的不同方式创造制度条件。换句话说，体制培育着丰富多彩的学习源，同时又不失全局性的协调；第四，对从实践和实验中产生的新东西，在进行集中式纵向推广应用的同时，允许或鼓励分权式横向推广应用，尤其是在决策前期。”[7]
以上特征精辟地阐明了中国改革得以成功的基础所在。其中第三点“分权式决策与全局性协调并存”显然在这四点中占有关键地位。这句话的本质即是在强调地方政府的创新活力和中央政府的全局性协调同样重要，缺一不可。对于中央政府的全局性协调的强调是我们深入挖掘中央政府所起作用的一个极好的切入点。从这一点出发，我们认为中央政府极为关键但是尚未被发掘的作用至少表现在以下两方面：第一，改革开放以来地方政府持续不断的政策创新其实只是一个表面现象，在其背后是一场巨大的工程。在这场大规模工程中地方政府的政策创新只不过是其中一环，地方政府的凸显完全得益于中央政府在背后保障这项大规模工程的持续推进。只不过地方政府通常是产出成果的一方，所以人们更多看到地方政府的创新，却看不到中央政府在背后的工作。因而一个更为合适的表达是“中央搭台地方唱戏”。第二，地方政府政策创新依赖于地方政府所具有的大量自主决策权，但是这种自主决策权不光会带来大量的政策创新，还有会产生相当多的“不良行为”，即地方政府为追求自身政绩而忽视或损害全局利益的自主行为。介于不良行为常常导致严重后果，中央政府必须有效监管、积极应对才行。下面我们就详细阐述以上这两点。
二、中央搭台地方唱戏
改革开放以来地方政府的政策创新的背后是一项大规模工程，最终我们看到的只不过是冰山一角而已。这项大规模工程完全依赖于中央政府的不断推进，从最初起步到最终产生实际效果则是一个漫长的过程，需要中央政府无数的努力。中央政府在其中起到组织、推动、协调和指挥的作用：它首先得尽可能地激发地方政府的意愿，尽可能提升政策试验的活力，同时还得把得地方政府的自主行为尽可能地协调起来向同一方向努力，否则地方政府各自行事最终带来的未必是创新而很可能是混乱。在“中央搭台政府唱戏”之中，中央政府以下三点作用很值得探讨，接下来具体讨论。
（一）中央政府向下放权是实现地方政府创新的前提条件，但是放权的具体方式和内容却需要仔细考量
一直以来存在着中央政府需要大量的进行“财权和事权的下放”才能保障地方政府创新活力的说法。然而这种说法却将问题看得太过简单，在现实中行政体系之下的大规模放权会使得整个体系处于混乱之中，而期待这种混乱会自动的演化成为地方政府协调有序的政策创新显然是不可能的。大规模放权会导致整个行政体系的权力分配失去平衡，从而导致一系列更为深层次的问题。因而要想促进地方政府创新、提升创新的活力，并不能通过大规模放权这条路，而必须在一定程度放权的基础上更多地尝试其他的方法。仔细地思考地方政府官员行为的现实逻辑就会发现激发创新活力并不是件容易的事，每个地方政府官员面对中央政府的鼓励时多少会观望别人的行动，因为冒进而成为特立独行的少数分子具有巨大的风险。因而群体性的观望才是中央政府时常面对的状况，并不能期望地方政府官员总是具有一马当先的冲劲。应对这种状况需要中央政府多方面的持续努力，比如打破思维定势，鼓励地方政府官员大胆尝试。此外，寻找特定案例明确认可并奖励从而树立标杆，让地方政府官员看到实实在在的变化。只有通过种种方法而非简单的大规模放权才可能实现改革的破局，并且让地方政府纷纷跟进，最终形成一种良性竞争的格局。显然这一切最终都依赖于中央政府在背后的长期努力。
就现实情况来看也的确如此，大规模放权事实上极为少见。从经验证据来看，地方政府大量的权力并非中央政府事先下放的，而是在政策创新的摸索过程中针对大量的新生事物而建立的权力。比如“土地财政”便是一个典型案例。在中央政府的鼓励和引导之下，地方政府通过长期努力最终摸索出土地出让和土地储备等一系列新政策、新制度从而较好地实现了盘活土地资产、保障土地供应以促进经济发展的政策目标。这些新政策相应地产生了大量的土地出让收益，而这就成为了地方政府极为重要的权力。[8]在这种地方政府权力增多的背后是中央政府刻意的为地方政府保留这些“新增权力”并不上收，从而为引导地方政府积极创新提供有效的激励，以更好地完成中央政府所期望的政策目标。在尽可能保留这些“新增权力”的同时，中央政府还必须进行另一项极为重要工作，即尽可能的梳理财权和事权以确保地方政府权力增多的情况下它的职责和义务能够相匹配。而这种梳理还起到另一个极为重要的作用，即平衡创新活力和全局稳定这两个存在潜在冲突的政策目标。一个典型案例就是1994年的分稅制改革，它的本质即是在财权和事权并不匹配的情况下对地方政府长期积累的财政自主权进行必要的调整，既确保中央政府的财政安全又尽可能地保障了地方政府的税收剩余索取权，从而保持对地方政府的有效激励。
（二）地方政府能够实现持续的政策创新这需要中央政府持续的为地方政府探索指引方向，通过多种方式来传递更为清晰的目标
鼓励地方政府探索只是让船只起航，现实情况的错综复杂使得地方政府探索的方向存在多种可能，地方政府在实际探索中会面临错综复杂的现实情况，如果只是任凭地方政府自己决策，那么数量众多的地方政府很可能会有千百种不同的选择，很难实现齐心聚力。因而中央政府设定基本目标，并不断地指引方向就十分关键。比如改革开放初期中央政府就定下了“要迅速地坚决地把工作重点转移到经济建设上来”的目标，并在此基础上逐步提出更加明确的目标。在具体的政策领域中这种引导则更加明显，比如在城镇土地使用政策上中央政府于1986年提出“合理利用土地，促进社会经济的可持续发展”的目标，并在1988年明确为“合理利用城镇土地，提高土地使用效益”，并指出了“变无偿使用为有偿使用”的大方向。随着地方政府的探索不断深入，中央政府进一步引导于1994年提出“全面建设土地市场体系”的新目标，将“土地市场”作为接下来探索的重点。[8]此外，自身利益的存在使得地方政府的政策创新很多时候是为自身利益服务。换句话说，地方政府大量的政策创新会产生极大的离心力，最终会偏离最初的目标。因而中央政府不断地指引和防范就更为必要。
（三）为了促进地方政府的信息流通，中央政府必须尽可能地“铺路搭桥”
在一个正常科层制行政体系之中，正规的信息流通集中于上下级之间的纵向通道，而横向的信息流动一般只局限于部门内部，同级的地方政府之间通常并不存在专门的信息渠道。因而地方政府相互之间的信息流通较为困难，这对于政策创新时的相互促进，以及政策创新之后的扩散都是极大的制约。如果没有中央政府的铺路搭桥，受制于效率低下的信息流通，我们很可能根本看不到地方政府的大量创新。而中央政府为了解决这一问题通常会在两方面作努力，一是常态化与非常态化的正式交流来加强纵向信息流动，及时地将最新信息递送到各个地方政府手里。比如地方政府定期向中央政府总结汇报工作、定期组织会议、针对特定问题中央政府到地方政府考查等等。二是非正式网络打破原有行政体系的限制极大地强化了横向信息流动。中央政府会积极提供各种平台让地方政府官员加强联系，借此他们相互熟悉建立起沟通交流渠道。各地方政府之间也会密切留意对方行动，信息非常灵通。这些沟通渠道的建立无疑对于政策创新与扩散有着巨大的贡献，这极大程度地归功于中央政府的努力。
三、放权的另一面：地方政府的“不良行为”
刘培伟认为中央政府在整个政策试验过程中都会进行选择性控制，中央政府会基于自身的需要和实际效果决定是否采纳地方政府试验所得出的政策方案，在他看来中央政府政策不管是选择哪些地方政府政策试验的成果，还是选择以何种方式来应用和推广这些政策创新的成果，具体考量都会以确保中央政府的控制为前提。政策试验只不过是中央政府用来应对危机、或者说用来维系自身权力，确保控制的工具而已。在他看来，中央政府控制的目的则是非常明确的，就是确保中央政府的意图得到贯彻实施。因而中央政府对于地方政府在政策执行上的偏离行为并不会容忍，中央政府会视这种偏离为不忠诚，甚至是向中央政府权威发起的挑战，并以一种直接威胁的眼光来看待。换句话说，维护权威体系需要中央政府进行控制。对刘培伟而言，政策试验始终运作于分级制的具体大环境之中，政策试验始终是以服务中央政府主导的权力秩序为目标的。 [5]
他的观点值得深思，通过强调中央政府对整个政策过程的控制，地描绘了一幅关于中国改革完全不同的景象，在这里没有那么多的地方政府创新活力，没有那么多的意外突破，更多是中央政府的指挥与控制。中央政府必须考虑到大规模的政策创新所带来的风险，那么出于将风险尽可能最小化的考虑，中央政府一定会坚持将改革的主导权掌握在自己的手里，因而对于改革的方向、时机、步骤、形式等等这些极为重要的原则性问题的控制便是极强的，一定会确保将这些问题限制在能够巩固或者增强中央政府的政治权威的限度之内。因而，并不奇怪的是，在中央政府掌控政策试验的大背景下，政策试验产生突破的可能性并不大。在他看来，对政策试验进行选择性控制的结果便是这些试验最终走向同质化，这就使得政策试验能够实现的突破大打折扣。显然政策试验在极大的约束之下既不可能充分进行，也难以实现普遍推广，那么政策试验的作用很可能远没有那么大。总体来看中国改革并非充满了创新与变革，恰恰相反，而是一幅比较悲观的景象。[5]
事实上刘培伟对于中央政府控制的理解有所偏差，甚至是误解。他忽视了一个极为关键的因素：地方政府的“不良行为”。具体来看，中央政府让渡一部分的决策权给地方政府，从而赋予地方政府一定程度的自主行为空间，为地方政府提供了“视自身情况而定”的政策决策的可能，这是确保地方政府具有足够的创新活力进而积极开展政策试验的基本前提。然而地方政府的自主决策却会带来一个全新的问题，即不良行为，简单来说，放权是有副作用的。不良行为的本质是一种“机会主义”（opportunism）行为，它指的是在有效的制度约束缺失的情况下，个体做出有利自身但是对整个集体而言却有害的行为。在有效制度约束缺失的情况下，个体借机会主义行为获利会引来集体中其他个体的效仿，而这种行为的大量出现将导致集体利益受损，最终每个个体的利益都受损。事实上地方政府的不良行为非常常见，比如上世纪90年代初期地方政府为了追求经济发展速度争相扩大信贷规模最终使得全国范围内出现不受控制的天量货币投放，造成严重的通货膨胀，最终引发宏观经济的动荡。又比如上世纪90年代到本世纪初地方政府为了加快城镇发展而大量占用耕地，从而导致全国耕地总量急剧减少，进而引发粮食安全问题。
如上所述，许多不良行为会导致极为严重的后果，中央政府必须有效应对才行。然而这并不容易，关键就在于地方政府的自主决策权是产生不良行为的根本原因，在政策试验的大背景下地方政府需要自主决策权，因而也就无法从源头上杜绝不良行为的产生。那么中央政府只能采取其他办法，比如事先预防，紧盯地方政府的每一项决策、逐一甄别，但这种方法必然会导致极高的行政成本，因而很难实现；中央政府也可以采用事后监督，对地方政府行为进行实时反馈，这就要求一套强大的监控体系，以及大量的人力物力，而这在过去的改革年代里同样很难实现。正是因为这些现实原因，不良行为在中国改革过程中时常发生，很难杜绝。
从实际经验来看，受制于有效手段的缺乏，地方政府的不良行为往往会出现周期性的特征：初期地方政府的不良行为较少，由于很难被中央政府监控，因而随后便逐步增多，地方政府不听号令的情况开始时常发生，并最终演变成为“政令不通”的严重情况；这会引来中央政府的强烈反弹，此时中央政府不得不以强力姿态直接干预，上收地方政府自主权，严查问题；在中央政府严查过后又会出现新一轮的循环。这种现象给予外部观察者的印象往往是中央政府会时常突然打断和叫停地方政府政策试验，就如刘培伟所说的中央政府的选择性控制充满了不确定性。在他看来中国改革的实质是由中央政府政策所代表的权力中心来确定所需要的形式以及内容，然而通过自上而下行政体系来实施创新。这种做法的核心在于必须维系中央政府的权威和科层制中等级的稳定性，只有这样才可能保证科层制之下各级行政机构能够保持一致，避免对于中央政府政策方案的偏离。而当地方政府在政策执行时出现偏离，中央政府就必须迅速反馈，通过种种方式来对这些越轨行为加以矫正，甚至回收地方政府的权力。而这种矫正和对地方政府权力的调整也就导致了中国改革在整体层面的起伏，最终走出了一段曲折的进程。那么也就是说，他认为中央政府干预的目的是“纠偏”地方政府的政策创新，然而实际情况却并非如此。事实上放权地方政府促进政策创新就必然会面临不良行为的副作用，中央政府会尽可能地保证在不影响政策创新的情况下解决不良行为。只有在不良行为愈演愈烈，在所有的方法都不起效的情况之下中央政府才会采取上收自主权，以完全叫停政策试验的代价来解决问题，实为无耐之举。干预和叫停的目的在于解决不良行为，而非控制地方政府的创新。
总的来看，地方政府不良行为的存在是理解中央政府控制的关键因素。刘培伟忽略不良行为，将中央政府控制解释为维护权威和指挥地方政府的政策创新并不妥当。这种对于不良行为的忽视并非单独现象，事实上有关改革开放以来相关研究少有谈及地方政府的不良行为。这种缺失使得我们很难正确的理解中央政府的相关举措，更难以看到中央政府的努力对于中国改革的关键意义所在。
四、结论与讨论
总的来看，通过对中央政府职能与作用的重新审视，我们发现中国政府的关键作用至少表现在两个方面：一方面为地方政府的政策创新创造基本条件；另一方面解决地方政府自主决策权所带来的副作用。这两点在当前的相关研究中都没有得到足够的重视，因而是未来研究的发展方向所在。从前面的论述我们可以看到对于中国改革而言，如果没有中央政府的“搭台”，地方政府便难以“唱戏”，没有中央政府的努力，地方政府无法发挥如此重要的作用。此外地方政府的不良行为最终都依靠中央政府来处理，因而从总体来看，中央政府才是整个大局中的核心所在。一些研究只看到地方政府带来的创新却看不到地方政府大量的不良行为，只注重地方政府的积极作用，却忽视地方政府所引发的问题，这显然有失偏颇。
对于中央政府所起作用的清晰认识有助于我们更好地理解中国改革。在中国特色社会主义进入新时代的背景之下，大量的新举措新政策以及治理体系和治理能力的现代化都需要构建权责更加明确、事权更加统一的央地关系，而对于中央政府职能与作用的清晰认识则是实现这一目标的必经之路。过去一些研究对此的理解存在偏差，比如一些研究强调地方政府在改革开放之后拥有极大的权力甚至具有和中央政府讨价还价的能力。这种看法显然是对中国改革的误解，将央地关系的基点放置于央地博弈之下中央政府和地方政府的讨价还价。这种观点既忽略了中央政府为全局负责从而控制地方政府行为的正当性，也忽略了中央政府对地方政府所拥有的权威和实际控制能力。从前面的讨论中我们可以看到央地关系的基点并不在于中央政府和地方政府的讨价还价，而在于中央政府对于具体措施会对整体改革所造成的影响的理性考量。可见让中央政府回归政策研究的核心位置尤为必要。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
