失地农民的社会保障问题探析

    李振仙

    一、失地农民社会保障的相关概念

    目前，在城市工业化进程不断加快的情况下，失地农民问题已经成为社会的热点问题。本文所指的失地农民主要是在城市工业化进程中，因为城市的非农业建设而被征收了土地使用权并未能被纳入到城镇社会保障体系中的农民。

    失地农民的社会保障主要是指：因为公共利益的实现而使得该地区的农民失去了赖以生存的土地，为了促进社会的安定、团结，维护失地农民的根本利益，制定出的一系列国民收入再分配方案的保障政策。

    二、我国失地农民社会保障中存在的问题及原因分析

    （一）失地农民社会保障存在的主要问题

    首先，缺乏统一的土地征用补偿标准，部分地方政府私自截留土地征收补偿款，并挪为他用，致使失地农民的实际补偿金额非常低。其次，由于农民的文化水平普遍偏低，而且多数农村地区的工业化水平不高，使得农民在很长时间内都无法适应失地后的生活，进而导致其在生活和工作上都承受着巨大压力，并且对未来生活充满担忧。再次，由于部分地区的保障制度不够完善，使得当地的社会保障部门不知道如何对失地农民的身份进行定位，从而也就无法给予其相应的社会保障。

    （二）造成失地农民社会保障问题的原因分析

    第一，城乡二元结构的不合理性造成失地农民的利益补偿不足。计划经济时代推行的“重工业优先发展”政策造成了我国独特的城乡经济二元结构。尽管改革开放之后大量的农民进城打工，有效地提高了经济收入，但是并没有引起城乡二元结构的实质性改变。城市的规模不断扩大，基础设施建设越来越完善，其资金是来自于城市周边农村地区的土地征收增加值，真正是“农村无回报地支援着城市建设”。一直以来，在粗放型经济发展进程中，政府出台的各类政策始终无法让农民真正地融入到城市生活，即使现在的农民工福利待遇得到了明显改善，但始终无法与城市居民享有同等待遇，而失地农民的权利获得则更为艰难，其心中的不满情绪会加剧堆积。

    第二，土地产权制度有待健全。第三次土地改革中推行的“家庭联产承包责任制”，指明了农民拥有承包土地的使用权。但是，由于制度编写的不够清晰，农民的使用权、收益权以及处分权等权利界定较为模糊，以至于在政府对农民土地强制征用时，农民无法借助土地产权法律来维护自己的利益，只能成为失地农民。具体而言，其一，农民在土地的使用权交易上，只能选择转让、出租等有限的流转方式，在形势多变的社会发展过程中，这些方式已经无法为农民的合法权益提供有效保障。其二，我国法律对土地的承包期限做出了明确的规定，人口的不断变化，导致土地使用者的频繁更换，承包期限变得越来越短。加之当地政府可以对土地的承包制度以及经营方式进行随意更换，使得农民在土地使用权上缺乏权属感。其三，由于基层政府掌握着土地的流转权，其在利益的驱动下，往往不顾农民的合法利益，强制进行农村土地流转，使得农民的土地承包经营权受到严重侵犯。其四，由于土地流转的程序并不规范，所以在土地流转过程中，经常因为补偿标准不统一或者缺乏维权依据，使得失地农民的利益再次受损。

    第三，土地征用制度缺乏完善性。首先，城市规模的不断扩大必然引发征地行为发生，而制定规范的征用制度则是确保征地行为合法化的重要前提。在我国的《土地管理法》中，尽管对“公共利益”的内涵和外延给出了说明，但是，却有些“空隙”可钻。而这些“空隙”则成为地方政府将“经济活动”转变成“公共利益”的重要依据，巨大的利益使得部分地方政府越发地热衷于土地征用。其次，“经济杠杆”在土地征用中的“灵活”运用，使得部分地方政府滥用职权，随意进行非农业性“征地”。在地方政府获取大量利益时，农民并没有得到公平对待，其补偿款数额根本就是征地利益总量的“九牛一毛”。造成这一问题的一个重要原因就是《土地管理法》以及《土地管理法实施条例》在失地补偿和补偿救济标准制定上存在一定的问题。例如，农民可以对土地补偿标准提出反对意见，并向县级以上政府申请进行协调，但是审批部门恰恰就是征地的“当事人”，如何能够协调成功。如果在协调不成功之后，农民还可以向更高级别的政府，甚至国务院申请裁决，可是对于“面朝黄土背朝天”的农民而言，其难度可想而知。再次，土地征用程序缺乏合理性。近年来，我国推行的土地征地听证制度，使原本的征地程序在某种程度得以完善。但是，在实际的征地过程中，缺乏法律保障的失地农民很难获得必要的知情权、参与权，甚至上诉权。尽管国家规定了征地需要按照公告要求执行，但是，地方政府却很少会告知农民其中的征地细节，仅仅是例行通知农民征地的范围和补偿标准。在政府同开发商进行协商时，农民只能是接受者，无法表明自己的立场和观点。当农民对补偿价格存在异议时，由于土地征用制度与其他法律法规存在诸多脱节的地方，司法部门无法参与其中，而行政复议作为唯一途径，则是在执行程序上存在诸多不合理之处。最后，因为地方政府有权强制性地低价征收大量土地，并转手卖给建设开发商。所以，在经济利益的驱动下，部分地方政府对这类行政活动非常“热心”，并付诸实际行动，这也导致了失地农民数量的猛增。

    第四，征地补偿方式不够合理。一方面，一次性补偿方式不利于失地农民的可持续发展。在征地补偿方面，多采用一次性补偿政策。农民获取的补偿款最高标准也仅仅是原土地用途的年产值30倍，看似很多，但是对于普通的农民家庭来说，也仅仅是维持原生活水平七年而已。如果将失地农民的补偿款用于社保投资，获取的养老金不过是城市居民最低生活保障的33%。而土地一旦被用于非农业生产，其产生的经济价值则是无法估量的。失地农民的补偿方式严重地偏离了市场经济规律，另外，一次性的补偿方式，不仅无法解决失地农民的现实就业问题，更无法给失地农民社会保障权益。可以说，农民用可持续的土地资源换取了廉价的“生活费”。另一方面，受文化制约，失地农民难以融入城市生活。城乡二元结构带给农民的不良影响不仅体现在物质层面上，更体现在精神文化层面上。农村的民风、民俗使得农民的人生观以及价值观都与城市居民差距甚远。社会制度变迁过程中，文化的滞后性让农民在短时期内很难适应城市的生活方式以及价值理念。在失去土地之后，农民在面临就业、社会保障以及失地补偿等问题的同时，还要面临如何融入城市生活的难题。所以，很多农民在失去土地后，感到迷茫和不知所属。

    第五，失地农民的社会保障不够健全。一方面，在失去能够为自身提供基本生活保障的土地之后，很多农民得到了城市户口。但是，在社会保障制度不够完善的情况下，很多失地农民却没有享受到城市居民的社会保障制度，而同时，其也失去了作为农民所享有的保障。另一方面，通常情况下，失地农民享有的社保水平普遍偏低，并且内容上多是养老和最低生活保障。多数地区都没有为失地农民提供就业培训或者扶持措施。以至于常常出现失地农民“就业难，看病难”问题。并且，由于各地发展的不均衡，失地农民的保障标准无法实现统一，更是加剧了各地的贫富差距；社会保障能够保障失地农民的生活问题。但是，就目前来看，因与城市居民的社会保障水平和土地带来的基础保障水平相比差距明显，并且，多数农民对社会保障的重要性认识不足，所以失地农民的参保意识不强；失地农民的社会保障基金的唯一来源就是土地征收、转让过程中产生的增加值，这部分资金不会积累，更不会得到后续的填补。那么，其也就不具备可持续发展特征。随着我国人口老龄化的日益加剧，城镇居民的社会保障体系已经面临着巨大的压力，如果再将失地农民纳入其中，则很容易造成系统“崩溃”，所以，只能另寻解决方案。但是，目前尚没有较为合理的解决措施；部分地区政府在失地农民的补偿款中，抽取一部分作为失地农民的社会保障基金，该措施的初衷是好的。但是，由于农民对该基金不甚了解，而且，社会保障基金本身的运作以及构成仍存在一定的问题，以至于这种做法并没有真正地为失地农民提供社会保障，反倒因为其运作中的各种“徇私舞弊”问题引起了失地农民的强烈不满。

    第六，失地农民自身素质偏差。一方面，尽管广大农民的文化水平相对于几十年前已经明显提高，但是，相对于城市居民还是存在着巨大的文化差距的。文化以及价值观的差距，导致农民在就业能力以及竞争能力等方面处于弱势，所以，其进入城市之后，多是从事非技术性的体力劳动，而这奠定了其势必将处于社会经济水平的底层。另一方面，“逆来顺受”的思想观念，使得农民在土地征收时，自觉站到了被动的接受位置。加之缺乏相关的法律常识，其在权益受到侵犯的时候，很少会意识到依靠法律武器来维护自身的合法权益。当然，这其中也不乏对谈判结果产生异议的，但是，其往往是选择偏激的手段维护自己的权益，最后反而因不恰当的行为使得自己更加被动。另外，在诸多不良因素的影响下，很多农民并不愿意将征地补偿款用于购买社会保障，而且很多年轻人在得到补偿款后，不但不缴纳社保，还肆意挥霍、贪图享乐，从而使自己未来的生活更加没有保障。

    三、解决失地农民社会保障问题的对策

    （一）加强“以人为本”理念，深化土地制度改革

    首先，对农民土地产权制度完善途径进行强化。完善的农地产权结构主要包括：土地占有权、承包权、分配权、所有权以及处分权等多项产权。但是，现有农民享有的仅仅是经营使用权以及有限的处置权等。所以，要对现有的农地产权结构进行完善。另外，对现有农民享有的产权界限进一步明确，明确区分不同权能的不同职能。最后，结合农村的发展，加强对农村地区的集体建设用地的使用权界定的完善。

    其次，理顺土地承包经营权流转，不断对土地承包经营制度进行完善。第一，对农村土地所有权主体范围进一步明确，有效地解决主体虚位问题。同时，将物权化体现在农村土地承包经营中，因为，其本身就是一类用益物权，理应发挥出应有的物权作用。第二，从法律层面上将“长久不变”的土地经营权划归给农民，保障农民的根本利益不受侵犯。第三，从法律层面上对农村土地承包经营权流转方式进行细化，保证土地流转规范化和法制化，有效避免各类流转纠纷；允许土地在一定的法律范围内可以自由流转。第四，对农村土地的征用制度加以健全，尤其是土地补偿机制。务必明确土地征用的公共目的，坚决抵制任何非公共目的的征地行为。第五，对农民的户籍制度进行完善，一旦农民失去土地，政府及相关部门应及时提供相对应的社会保障权益，并加强对其就业能力的培训力度，使其不再重返贫困。

    最后，对土地征用手续和程序进行优化。第一，强化法律程序。本着公平、公开的原则，在法律允许的范围内，对土地的征用手续以及程序进行科学编修。而且，在征地过程中，必须做到公开、透明，积极听取征地农民的意见，在合理的范围内满足农民的利益。第二，对土地征用听证会制度加以完善。充分保证农民的申诉权，并且，确保失地农民对征地的每一个环节都清楚，对征地公示制度进行强化。第三，对征地程序进行完善。制订出适用于征地工作的征地补偿和安置方案，并借助司法仲裁以及调解协商功能，确保征地的有效开展。并且，在实施的过程中，务必要本着公平、公正的原则，确保国家和农民的合法利益不受侵害。

    （二）设置可持续发展的失地农民补偿机制

    第一，有效实现失地农民的身份更换。从失地农民的管理机构方面来看，应该将原来的村民自治组织转换成为社区管理模式，并采取积极有效的措施，彻底解决失地农民身份模糊问题。同时，我国政府也应该付出更多的努力，为失地农民提供更好的可持续性社会保障服务。

    第二，为失地农民尽可能地提供更多的就业渠道。失地农民失去的不仅仅是土地，还有维持生活的能力，所以，要想真正提高失地农民的安全感和幸福感，就必须帮助其拓宽就业渠道，使其就业能力显著提高，进而有效地改善自身的生活质量，从而为自己解决后顾之忧。首先，推动乡镇企业的快速发展，开拓农民的就业空间。乡镇企业的大力发展，不仅能够为失地农民提供更多的就业机会，还能够有效地带动当地的经济发展，阻止大量的劳动力涌向城市，从而确保当地的生活结构更加和谐、合理。其次，加强农村专业合作社模式。农村专业合作模式是当前农村地区广泛推行的互助性经济组织，其能够有效地改善当地农村的经营体制，加强农产品的市场竞争能力，从而使得农村地区的产业结构更加优化，农民的生活质量提高更快。最后，促进农村第三产业发展。按照可持续发展和经济性有机结合的原则，明确不同区域的地域优势、特征、发展定位，发展符合地方实际需要的第三产业或第三产业群。完善发展农村第三产业的利益协调机制，优化农村第三产业的空间布局，建立农村第三产业空间集群，引导城市中第三产业不断向农村渗透、辐射和扩散。

    第三，创造条件，扩大失地农民的财政性收入。首先，征地过程中，让失去土地的农民能够获得一份土地增值收益，成为土地价值升值的利益相关者。根据农地流转的具体用途和收益来补偿农民，可以使农民获得一份由于土地用途变更而产生的溢值。其次，实行土地入股制度，让失地农民可以获得一定的可预期收入。农民以土地经营权和预期收益为股份入股，成为股东，农民增加了所持的股票、股份份额以及红利等财产性收入。最后，鼓励农民理性投资，失地农民通过自主经营或者理财等方式，实现财产的保值增值。国家可以对有条件的失地农民进行理财宣传和培训，改变失地农民保守、落后的理财观念，拓宽居民投资渠道，丰富居民的理财方式，实现财产增值，最终使失地农民完全融入城市主流社会结构之中。

    第四，提升能力，增强失地农民的适应性。一方面，对失地农民进行必要的就业能力培训，帮助农民实现就业理念的有效转变，加强自身就业的主动意识，使其主动地参与到就业市场的竞争环境中。在失地农民的就业能力培训过程中，要注重结合当地的实际就业需求，以及农民自身的认知结构，切忌将就业能力培训形式化，要发挥出就业能力培训的实际作用。另一方面，注重失地农民的创业能力培养，促进农民主动参与市场，实现自主创业。结合实际情况，对失地农民在创业过程中可能出现的问题进行总结归纳，并制定出有效解决这些问题的具体对策，从而为失地农民自主创业提供各项扶持政策。